我國公務(wù)員管理體系的制度探索

摘 要 聘任制公務(wù)員制度改變了傳統(tǒng)公務(wù)員制度中的僵化管理模式，對(duì)完善選人用人制度、加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)具有重要制度意義。為增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的活力，提高公務(wù)員隊(duì)伍專業(yè)化水平，我國開展了有關(guān)聘任制公務(wù)員的立法和實(shí)踐，一定程度上滿足政府職能發(fā)展的需要，提高政府公共服務(wù)的能力，但公務(wù)員的聘任制作為我國傳統(tǒng)公務(wù)員制度的一個(gè)創(chuàng)新仍然存在很多內(nèi)容需要細(xì)化和完善。

關(guān)鍵詞 公務(wù)員 聘任制 委任制

作者簡介：謝麗娜，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院講師，研究方向：憲政制度、政府法治、經(jīng)濟(jì)行政法。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.199

公務(wù)員制度是對(duì)行使國家公權(quán)力的人員進(jìn)行科學(xué)管理的一種人事制度，建立和推行國家公務(wù)員制度是我國干部人事制度的重大改革。2005年國家《公務(wù)員法》的頒布既是對(duì)1993年《國家公務(wù)員暫行條例》以來公務(wù)員制度實(shí)踐的肯定，也是對(duì)傳統(tǒng)公務(wù)員制度的革新，其中一個(gè)重要的表現(xiàn)就是專章規(guī)定公務(wù)員聘任制，正式在法律上確認(rèn)了公務(wù)員聘任制度。2011年中央出臺(tái)了《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》，我國各地區(qū)、各部門開始有序擴(kuò)大和深度試點(diǎn)。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，我國正加快建立聘任人員管理制度。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），對(duì)完善選人用人制度、加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)具有重要制度意義。

二十世紀(jì)八十到九十年代西方行政改革運(yùn)動(dòng)中，為提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量，滿足政府對(duì)人力資源的彈性管理，增強(qiáng)公務(wù)員的危機(jī)感、責(zé)任感，改變傳統(tǒng)公務(wù)員體制的制度弊端，各國紛紛引入或擴(kuò)大聘任制。聘任制是公務(wù)員的一種任用方式，一般相對(duì)于選任制、委任制、考任制而言。其意指在平等自愿、協(xié)商一致原則指導(dǎo)下，用人機(jī)關(guān)與應(yīng)聘人員簽訂聘任合同，確定雙方權(quán)利義務(wù)的一種任用方式。公務(wù)員聘任制因?yàn)橐韵绿攸c(diǎn)而成為各國公務(wù)員改革的熱點(diǎn)：一是平等協(xié)商。在用人機(jī)關(guān)與應(yīng)聘人員確定聘任關(guān)系的過程中，彼此處于平等地位，聘任合同的內(nèi)容是由雙方平等協(xié)商確定的一致意見。用人機(jī)關(guān)有按照自己的意愿選擇應(yīng)聘人員的權(quán)力，聘任人員也有提出自己要求與主張的權(quán)利；二是合同管理。用人機(jī)關(guān)對(duì)聘任制公務(wù)員依合同進(jìn)行管理，聘任制公務(wù)員也依合同約定來履行職責(zé)，享受權(quán)利和相關(guān)待遇，因此，依合同管理是聘任制的核心；三是任期明確。聘任制公務(wù)員一般都有明確的任期，聘任期滿，聘用關(guān)系自然解除，也可以由雙方約定解聘。

我國出臺(tái)的一系列有關(guān)聘任制的詳細(xì)規(guī)定無疑是“他山之石，可以攻玉”。但是我們?nèi)匀灰穯柕氖菫槭裁雌溉沃茣?huì)得到普遍認(rèn)同？我國是否具備實(shí)行公務(wù)員聘任制的條件？現(xiàn)有出臺(tái)的規(guī)定是否存在“隱患”？本文試圖通過分析西方行政改革運(yùn)動(dòng)中“大興”聘任制的原因和我國在聘任制上的類似經(jīng)驗(yàn)，來思考我國對(duì)公務(wù)員聘任制的制度設(shè)計(jì)。

一、公務(wù)員聘任制在國際范圍的興起

20世紀(jì)80年代末90年代初期以來，出現(xiàn)了一種公務(wù)員制度改革國際化的浪潮，所有當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國家的公務(wù)員制度改革進(jìn)入了一個(gè)活躍期，這場始于英國、新西蘭進(jìn)而波及整個(gè)世界包括所有發(fā)達(dá)國家的西方行政改革活動(dòng)一直持續(xù)了1/4個(gè)世紀(jì)，至今仍然方興未艾。聘任制是改革的重頭戲，各國試圖通過采用聘任制或擴(kuò)大聘任制的實(shí)施范圍打破了職務(wù)常任、終身雇傭的傳統(tǒng)僵化的做法，在疏通出口上取得突破性的進(jìn)展，試圖在淡化職業(yè)化的過程中，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員的專業(yè)化。

各國的做法大致可以分為三類：第一類是全聘任制，新西蘭、瑞典、荷蘭、瑞士等國引入私人部門的管理方式，所有的政府雇員都實(shí)行聘任制。如《瑞士聯(lián)邦政府人事法》第8條：“勞動(dòng)關(guān)系的建立和聘用的條件；勞動(dòng)關(guān)系是公共權(quán)利關(guān)系，除了第9條第三段到第五段外，應(yīng)來自于書面形式確定下來的工作合同”。第二類是擴(kuò)大公務(wù)員聘任制的適用范圍，在原有法律規(guī)定的聘任制公務(wù)員基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大了聘任制公務(wù)員的比例。德國、丹麥就屬于此類，在丹麥聘任制公務(wù)員達(dá)到全部公務(wù)員的80%，而德國也達(dá)到70%。此外加拿大和美國的合同制雇員也日趨增多。第三類是突破傳統(tǒng)制度引入聘任制。主要是在比較保守的法國和日本以及韓國，他們都在修改公務(wù)員法規(guī)定聘任制或者鼓勵(lì)公共部門和私人部門之間人員的流動(dòng)，已達(dá)到聘任制相同的效果。《法國國家公務(wù)員章程》第四條規(guī)定：“如與一般法規(guī)第一編第3條陳述的原則相抵觸，可以在下述情況下招聘政府部門的合同雇員：1、臨時(shí)職位；2、A類職位以及國家駐外的代表機(jī)構(gòu)，或工作性質(zhì)或工作需要的其他類型的職位。以上原因招聘的國家合同雇員必須簽訂合同，合同期限最長為3年，并且只有通過口頭或書面的同意，可以繼續(xù)續(xù)簽合同?！雹佟俄n國政府組織法》第2條第8款規(guī)定：“若存在專用性強(qiáng)的業(yè)務(wù)，中央行政機(jī)關(guān)可在20%的范圍內(nèi)對(duì)總統(tǒng)指定的職位補(bǔ)充錄用聘任制公務(wù)員?！薄俄n國國家公務(wù)員法》第28條第4款：“專用性強(qiáng)或者政府政策制訂所特需的、需在公共部門內(nèi)部或外部選任公務(wù)員的機(jī)關(guān)職位，可指定為開放型職位。”日本1999年頒布《政府與私營企業(yè)之間的人事交流法》，一些律師、會(huì)計(jì)師、系統(tǒng)工程師、危機(jī)處理專家等高級(jí)專門人才受聘于部長辦公室、議長辦公室擔(dān)任秘書，聘期為5年。②

為什么公務(wù)員聘任制會(huì)得到發(fā)達(dá)國家的“青睞”呢？首先，由于經(jīng)濟(jì)全球化、管理信息化以及企業(yè)和公民對(duì)政府公共服務(wù)要求的提高，西方各國的政府在二十世紀(jì)后半葉遇到了挑戰(zhàn)。財(cái)政壓力是西方行政改革的最初原動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)信息化是西方行政改革的內(nèi)在推動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)全球化是西方行政改革的外在壓力。經(jīng)濟(jì)全球化使得資金、商品信息、人員以更大規(guī)模和更快的速度在全球范圍內(nèi)流動(dòng)和配置。國際資本總是尋求那些提供服務(wù)最好、交易成本最低的地方去投資，從而對(duì)世界各國的決策的可預(yù)見性、政治的穩(wěn)定性、政府行為的效率和免除腐敗方面提出了更高的要求。各國為了吸引國際投資，促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須通過政府改革來創(chuàng)造更好的投資和商業(yè)環(huán)境，提供更好的公共服務(wù)。而信息技術(shù)革命拉大了公共部門和私人部門之間的績效差距，政府必須引進(jìn)新的管理原則、管理技術(shù)、管理方法。

此外，長期的行政管理制度運(yùn)作使公務(wù)員制度在發(fā)展過程中積累了很多矛盾，造成一些制度疲勞。職位分類過于僵化繁瑣；公務(wù)員非經(jīng)法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退，使得公務(wù)員享有終身雇傭制度的保障，同時(shí)帶來了公務(wù)員的官僚制和政府人力資源缺乏靈活性；對(duì)公務(wù)員過度的規(guī)制，“為了監(jiān)督5%的壞人，結(jié)果遏制了95%好人的創(chuàng)造性”等等。這一系列問題使得公務(wù)員制度的改革勢在必行。

與此同時(shí)，理論的發(fā)展為西方的行政改革指明了方向。公共選擇理論和新公共管理理論成為當(dāng)代西方行政改革的理論指導(dǎo)。公共選擇理論要求各國在政府應(yīng)該做什么和如何去做等問題作出新的審視，需要理順政府和市場、政府和社會(huì)的關(guān)系，使得公共服務(wù)朝著市場化和社會(huì)化的方向邁進(jìn)。而新公共管理理論則要求政府在內(nèi)部管理體制上作出適應(yīng)性的調(diào)整，特別強(qiáng)調(diào)引入私人管理模式。新管理主義提出“公共悖論”，在私人企業(yè)中，對(duì)追求個(gè)人目標(biāo)的行為規(guī)制和制度約束要比政府部門更嚴(yán)格，因此，在同樣條件下，私人企業(yè)中的個(gè)人活動(dòng)最有可能符合公共利益，而在政府部門中，人們卻最有可能盲目追求個(gè)人利益最大化，而不管是否符合公共利益，因此必須淡化公共部門和私人部門之間的差別，公共部門應(yīng)該引入私人部門的更先進(jìn)的管理來重新改造政府，來提高政府的工作效率和公共服務(wù)質(zhì)量。

因此引入私人部門的聘任制度意在達(dá)到以下目的：一是增加政府部門對(duì)人力資源的彈性管理。二是增強(qiáng)公務(wù)員的職業(yè)危機(jī)感、責(zé)任感，增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的活力。三是對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的專門人才要通過市場化的價(jià)格而非普通公務(wù)員的待遇進(jìn)行招募，如信息技術(shù)處理、國際貿(mào)易金融等等。

引入公務(wù)員聘任制，必然存在聘任制公務(wù)員和一般公務(wù)員的區(qū)別，將二者認(rèn)識(shí)清楚并做很好的區(qū)分，是建立高效公務(wù)員制度的前提，特別是兩種公務(wù)員并存的國家，一般來說它們存在一下區(qū)別：

1.法律地位不同。一般公務(wù)員的法律地位依據(jù)公務(wù)員法來確定，通過檔案管理確定工作關(guān)系，并依照公務(wù)員法來進(jìn)行管理，而聘任公務(wù)員主要依照合同約定進(jìn)行管理，通過簽訂合同確定工作關(guān)系，屬于雙方法律行為。從世界范圍來看，凡采用常任制和聘任制公務(wù)員并存的國家，這一區(qū)別具有共性。

2.權(quán)利義務(wù)不同。一般公務(wù)員由法律明確各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)，而聘任制公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)由合同規(guī)定。如《德國公共職業(yè)法》規(guī)定一般公務(wù)員必須保持政治中立，不得罷工，而聘任制公務(wù)員不需要保持政治中立，可以罷工，但有社會(huì)保險(xiǎn)的義務(wù)。

3.報(bào)酬的依據(jù)不同。一般公務(wù)員待遇和收入由法律進(jìn)行統(tǒng)一明確，而聘任制公務(wù)員的薪酬由合同來確定，協(xié)議雙方可以協(xié)商；最重要的是兩者在薪酬水平上有很大不同。如我國對(duì)聘任制公務(wù)員依合同實(shí)行協(xié)議工資，一般都高于一般公務(wù)員的工資水平。

4.職業(yè)的發(fā)展路徑不同。一般公務(wù)員依據(jù)法律規(guī)定的晉升制度而晉升，而聘任制公務(wù)員則沒有晉升制度，不存在職務(wù)晉升問題，只能是通過更改合同的方式來提升待遇。在采取全部聘任制的國家，國家公務(wù)員全部沒有法定的晉升制度。如采用全雇員制的瑞典公務(wù)員法規(guī)定了級(jí)別工資制，共分35級(jí)，初試級(jí)別由談判決定，1～3級(jí)屬于自動(dòng)升級(jí)，4～35級(jí)則通過談判晉升。

5.結(jié)束工作關(guān)系的要求不一樣。一般公務(wù)員無法定理由政府不能輕易解除工作關(guān)系，政府可以根據(jù)法律規(guī)定辭退或者開除，公務(wù)員可以提出辭職。聘任制公務(wù)員根據(jù)合同規(guī)定解除工作關(guān)系，在不違反法律規(guī)定的情況下，雙方可以協(xié)商解除。

6.解決人事爭議的方式不同。一般公務(wù)員的行政爭議由法律規(guī)定進(jìn)行，聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)之間因聘任合同發(fā)生爭議的通過仲裁解決。

二、我國公務(wù)員聘任制的立法與實(shí)踐

1993年《國家公務(wù)員暫行條例》明確了公務(wù)員制度，同時(shí)規(guī)定國家公務(wù)員職務(wù)實(shí)行委任制，部分職務(wù)實(shí)行聘任制。但是國務(wù)院一直沒有相關(guān)的法規(guī)推行這一制度。2005年《公務(wù)員法》專章規(guī)定了公務(wù)員聘任制度。其后各地開始開展自行摸索，2007年深圳市人社局最早開始試點(diǎn)招聘聘任制公務(wù)員，一年后的上海浦東新區(qū)也進(jìn)行首次招錄。2011年，中組部、人社部出臺(tái)《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》，隨后各地結(jié)合本地實(shí)際陸續(xù)開展試點(diǎn)工作。全國多個(gè)省市自治區(qū)如北京、江蘇、四川、山西、山東、安徽、貴州、江西、河南、福建、遼寧、廣西都進(jìn)行部分試點(diǎn)。采用聘任制公務(wù)員主要基于以下兩種因素：

1.由于公務(wù)員的職業(yè)化，③公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性不高，聘任制公務(wù)員打破了公務(wù)員職業(yè)的“鐵飯碗”思想，而是必須通過業(yè)績和能力才能保住“飯碗”， 增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的生機(jī)和活力。多年來，我國對(duì)公務(wù)員的任用機(jī)制僵化單一，大量存在任用人員與崗位不匹配，“大材小用”、“小才大用”現(xiàn)象并存。而聘任制則有利于打破僵化用人體制，其作為公務(wù)員選人用人方式的補(bǔ)充，有利于提高公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

2.滿足政府公共管理服務(wù)對(duì)人才專業(yè)化的需求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國公共管理事務(wù)日益復(fù)雜，某些專業(yè)崗位和特殊崗位急需具備特殊技能、經(jīng)驗(yàn)或資歷的人才，而這些特殊人才無法通過機(jī)關(guān)的用人體制在短時(shí)間內(nèi)培養(yǎng)，就只能通過體制外的引進(jìn)才能解決；如果若從體制外引進(jìn)人才，就必須要采用有別于一般公務(wù)員的政策和方式，否則與市場相比，政府部門就會(huì)面臨招人難和留人難的新問題。因此，對(duì)這些特殊職位實(shí)行聘任制，采用合同化的靈活方式來吸引人才，可以滿足公共管理對(duì)高技能人才的需求。

聘任制公務(wù)員是在我國原有公務(wù)員制度上打開了一個(gè)革新的“口子”，對(duì)原有的國家公務(wù)員制度起到積極的“沖擊”作用：錄用制度和退出機(jī)制上能上能下，能進(jìn)能出；在工資制度上，打破固定工資制實(shí)行傭金制，利用市場機(jī)制吸引和留住人才；在激勵(lì)機(jī)制上，使得傳統(tǒng)的“官本位”、“鐵飯碗”、“官就是管”的思想受到?jīng)_擊。

在國內(nèi)各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上， 2017年9月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《規(guī)定》，既體現(xiàn)了我國國家公務(wù)員制度對(duì)引入聘任制的需求，同時(shí)也是對(duì)實(shí)踐的總結(jié)和肯定，對(duì)聘任制公務(wù)員從范圍、管理、爭議解決等方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，圍繞聘任制公務(wù)員“進(jìn)、管、出”的主要環(huán)節(jié)作了一些細(xì)化規(guī)定：

第一，對(duì)聘任制公務(wù)員的法律定位?！兑?guī)定》明確，聘任制公務(wù)員是指以合同形式聘任、依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！凹{入國家行政編制”使聘任制公務(wù)員的身份有別于政府雇員，后者不具有公務(wù)員身份。因此，聘任制公務(wù)員與一般公務(wù)員的區(qū)別主要在于前者是以合同形式聘任，依合同進(jìn)行管理。

第二，明確了實(shí)行聘任制的職位范圍。公務(wù)員法對(duì)聘任制適用適用范圍采取積極范圍和消極范圍相結(jié)合的立法體例，積極范圍是適用于專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位，同時(shí)對(duì)于涉及國家秘密的職務(wù)排除適用。此外法律規(guī)定，適用公務(wù)員的職位必須由省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)。同時(shí)《規(guī)定》明確，聘任制公務(wù)員主要面向?qū)I(yè)性較強(qiáng)的職位，確有特殊需要的，也可以面向輔助性職位，這有利于避免公務(wù)員聘任制的濫用，回應(yīng)了實(shí)踐對(duì)專業(yè)性特殊人才的高需求。除此之外，聘任范圍還增加了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，規(guī)定“聘任為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)是專業(yè)性較強(qiáng)的職位”。

第三，對(duì)職位招聘作了細(xì)化。聘任制公務(wù)員用人的一大優(yōu)勢在于選人用人方式的特殊性，因此，公務(wù)員法對(duì)聘任制公務(wù)員的選人方式的規(guī)定具有靈活性，可以由聘任機(jī)關(guān)選擇。但是筆者認(rèn)為雖然可以直接選聘，但是必須符合基本的公開公平程序要求。④《規(guī)定》明確了機(jī)關(guān)聘任公務(wù)員一般應(yīng)當(dāng)公開招聘，防止“靈活”名義之下的暗箱操作，而對(duì)工作急需、符合聘任職位條件的人選少、難以進(jìn)行公開招聘的專業(yè)性較強(qiáng)的職位，則規(guī)定可以從符合條件的人員中直接選聘。《規(guī)定》同時(shí)對(duì)公開招聘和直接選聘的方式及程序作了具體規(guī)定。

第四，完善聘任合同管理。在《公務(wù)員法》基礎(chǔ)上，《規(guī)定》對(duì)聘任合同的簽訂、變更、解除和終止等進(jìn)行了明確，在合同管理中將公務(wù)員管理的相關(guān)要求予以細(xì)化和體現(xiàn)，保證聘任制招錄的有效性和靈活性。

第五，對(duì)聘任制公務(wù)員的日常管理予以明確和創(chuàng)新?！兑?guī)定》明確了聘任制公務(wù)員的考核、續(xù)聘、協(xié)議工資、社會(huì)保險(xiǎn)、人事爭議處理等，為機(jī)關(guān)使用和發(fā)揮聘任制公務(wù)員的作用提供政策依據(jù)。待遇方面除了原有的工資、社會(huì)保險(xiǎn)，還特別規(guī)定“聘任制公務(wù)員按照國家規(guī)定和聘任協(xié)議享受住房補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)助等”。其中值得注意的是，《規(guī)定》中“聘任轉(zhuǎn)委任”的新政策。聘任制公務(wù)員在聘期內(nèi)一般不得變動(dòng)職位。對(duì)在專業(yè)性較強(qiáng)的職位上表現(xiàn)突出、作出顯著成績和貢獻(xiàn)、工作長期需要的聘任制公務(wù)員，聘期滿五年，年度考核結(jié)果均為稱職以上或者聘期考核結(jié)果為優(yōu)秀的，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員。這一規(guī)定打破了“聘任制”與“委任制”之間的制度瓶頸，無疑會(huì)大大提升聘任制公務(wù)員的期待值，會(huì)在一定程度上增強(qiáng)他們工作的積極性。

三、我國公務(wù)員聘任制存在的隱憂

雖然相對(duì)于1993年的《國家公務(wù)員暫行條例》和《公務(wù)員法》，該《規(guī)定》關(guān)于聘任制的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)詳細(xì)了很多，但對(duì)實(shí)踐而言可能仍然存在很多困惑。

1.“進(jìn)”的問題。聘任制公務(wù)員專業(yè)性較強(qiáng)的職位門檻一般都比較高，而輔助性的職位門檻一般較低，這就為招聘條件中設(shè)置排他性條款，為關(guān)系戶“量身定制”提供了可能。加之專業(yè)性較強(qiáng)職崗位上的聘任制公務(wù)員在一定條件下可以轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員，由合同制變成“終身制”，由“泥飯碗”變成“金飯碗”。這就為有些人在成為委任制公務(wù)員難度大的情況下，可能想通過工作人員的暗箱操作、“蘿卜招聘”，先成為聘任制公務(wù)員。因此，確保聘任制公務(wù)員招錄過程中的公開公平公正才能保證公務(wù)員聘任制的有效運(yùn)行。

2.薪酬問題。聘任制公務(wù)員的薪酬也是由國家財(cái)政來承擔(dān)，綜合考慮市場同類人員和本單位其他公務(wù)員工資水平等因素，對(duì)于特殊行業(yè)特殊領(lǐng)域的高精尖人才實(shí)行協(xié)議工資，可以有效吸引人才，留住人才，擴(kuò)大公務(wù)員隊(duì)伍選人用人的渠道。但聘任制公務(wù)員既包括專業(yè)性較強(qiáng)的崗位，也包括一般的輔助性崗位，這是否都一刀切的適用協(xié)議工資也值得商榷。

3.聘任制公務(wù)員的管理問題。從《規(guī)定》對(duì)聘任制公務(wù)員的定義來看，其與一般公務(wù)員的區(qū)別在于前者“以合同形式聘任”，如此之外，《公務(wù)員法》和《規(guī)定》沒有對(duì)二者進(jìn)行詳細(xì)的區(qū)分，特別是在兩者的權(quán)利義務(wù)上。根據(jù)《規(guī)定》，機(jī)關(guān)依據(jù)公務(wù)員法和聘任合同對(duì)所聘公務(wù)員進(jìn)行管理，聘任制公務(wù)員的身份是公務(wù)員，但同時(shí)又依合同進(jìn)行管理，法律沒有明確規(guī)定哪些事項(xiàng)適用公務(wù)員法，哪些適用合同約定。同時(shí)，聘任制公務(wù)員的特殊性涉及到聘任合同可以對(duì)公務(wù)員法規(guī)定的哪些公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行變更規(guī)定，這些問題的不確定都會(huì)直接涉及聘任制在實(shí)踐中的操作。

4.關(guān)于晉升和考核問題。按照各國聘任制公務(wù)員的通行做法，聘任制公務(wù)員無晉升制度只有工資晉級(jí)的問題，工資的晉級(jí)按照考核通過談判進(jìn)行，聘任制公務(wù)員有自己的工會(huì)，可以集體談判。如果沒有類似制度，聘任制公務(wù)員的利益就不可能得到保障。如果在晉升問題上適用與一般公務(wù)員相同的制度，那么公務(wù)員聘任制的激勵(lì)作用就喪失殆盡了。根據(jù)2007年《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》對(duì)公務(wù)員的考核從德、能、勤、績、廉五個(gè)方面進(jìn)行，但是現(xiàn)有聘任制公務(wù)員主要是滿足對(duì)人才的需求，而且聘任制本身一般不得變動(dòng)職位不存在晉升問題，那么對(duì)聘任制公務(wù)員的考核就不需要如此全面，應(yīng)該著重能、勤和業(yè)績。因在一定條件下，聘任合同期滿后可以續(xù)聘，聘任制要打破公務(wù)員鐵飯碗神話，必須建立在科學(xué)的考核機(jī)制上，否則聘任合同無異于無期限勞動(dòng)合同了。如深圳自2010年1月起啟動(dòng)的“政府新職員全員聘任”改革，行政機(jī)關(guān)的所有新進(jìn)公務(wù)員一律實(shí)行聘用制，首聘期滿后，無一人解聘，聘任制的“瓷飯碗”被質(zhì)疑有熬成“鐵飯碗”的嫌疑。⑤另外，由于《規(guī)定》允許專業(yè)性較強(qiáng)職位一定條件下的“聘任轉(zhuǎn)委任”，不少聘任制公務(wù)員希望以此為跳板轉(zhuǎn)變身份成為委任制公務(wù)員，繼而以委任制公務(wù)員的身份走晉升之路，完成身份的蛻變，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員身份的“曲線救國”。因此，績效考核具體方式若不科學(xué)和明確，公務(wù)員聘任制就會(huì)失去最初的意義。

5.關(guān)于人事爭議解決。《公務(wù)員法》和《規(guī)定》對(duì)聘任制公務(wù)員的人事爭議仲裁制度進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，但是沒有解決最根本的問題就是聘任合同的性質(zhì)，是勞動(dòng)合同還是行政合同或者其他？公務(wù)員法規(guī)定爭議仲裁庭由公務(wù)員主管部門的代表、聘用機(jī)關(guān)的代表、聘任制公務(wù)員的代表以及法律專家組成，但聘任制公務(wù)員的代表如何產(chǎn)生是一個(gè)重要問題，因?yàn)樵诓淮嬖谄溉沃乒珓?wù)員組織的情況下，要產(chǎn)生能夠維護(hù)聘任制公務(wù)員的利益的代表就存在疑問。再有，人事爭議仲裁的性質(zhì)不明確，是行政性質(zhì)還是民事性質(zhì)。根據(jù)《公務(wù)員法》和《規(guī)定》，當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。這似乎可以說明人事爭議仲裁的性質(zhì)就與勞動(dòng)爭議仲裁類似屬于行政性質(zhì)，沒有終局效力。但是聘任制公務(wù)員身份是公務(wù)員，對(duì)聘任制公務(wù)員聘任合同引起的爭議提起行政訴訟是否表明我國行政法上的內(nèi)部行政行為不得提起行政訴訟規(guī)則出現(xiàn)松動(dòng)？這些問題都有待進(jìn)一步探討。

《公務(wù)員法》將公務(wù)員聘任制作為傳統(tǒng)公務(wù)員制度的補(bǔ)充而專章規(guī)定，中央又出臺(tái)了聘任制公務(wù)員的相關(guān)具體規(guī)定，無疑對(duì)我國公務(wù)員制度的改革和發(fā)展，洗去傳統(tǒng)人事制度所積淀的“泥濘”會(huì)起到重要的作用，但是在公務(wù)員聘任制實(shí)施的“進(jìn)、管、出”三個(gè)階段都存在有礙實(shí)現(xiàn)聘任制功能的隱患，如何做到聘任制招錄的公平、管理的高效、考核的嚴(yán)格將直接關(guān)系我國公務(wù)員管理體制改革和創(chuàng)新能否收到實(shí)效，這也預(yù)示我國公務(wù)員制度改革的道路的艱辛和任重道遠(yuǎn)。

注釋：

①中組部研究室（政策法規(guī)局）人事部政策法規(guī)司編.外國公務(wù)員法選編.中國政法大學(xué)出版社.2003年版.

②宋世明.中國公務(wù)員立法之路.國家行政學(xué)院出版社，2004年版.第 402-407頁.

③也有學(xué)者認(rèn)為，雖然我國公務(wù)員制度具備了職業(yè)化的條件，但是還不是實(shí)質(zhì)上的職業(yè)化。宋世明.中國公務(wù)員立法之路.國家行政學(xué)院出版社.2004年版.

④由于我國沒有行政程序法，相關(guān)的程序要求如果沒有法律明確規(guī)定，只能根據(jù)行政法理推理。

⑤聘任制公務(wù)員揭秘：高薪高門檻晉升難.http：//edu.sina.com.cn/official/2014-07-03/ 1639426314.shtml.最后訪問日期2018年8月1日.

參考文獻(xiàn)：

[1]湛中樂主編.《中華人民共和國公務(wù)員法》釋義.北京大學(xué)出版社.2005年版.

[2]宋世明.中國的公務(wù)員制度：對(duì)西方經(jīng)驗(yàn)的拒絕、改造、引進(jìn)與超越.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較.2010（6）.