淺析寧夏政府法律顧問實(shí)施現(xiàn)狀及對(duì)策

摘 要 在黨的十八屆四中全會(huì)之后，政府法律顧問制度越來(lái)越受到重視，雖然該制度設(shè)立已久，但是在實(shí)踐中存在諸多問題。本文主要以寧夏為例，結(jié)合寧夏政府法律顧問實(shí)施現(xiàn)狀，總結(jié)該制度在寧夏實(shí)施過(guò)程中存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 政府 法律顧問 寧夏

基金項(xiàng)目：寧夏師范學(xué)院科學(xué)研究基金項(xiàng)目《寧夏推行政府法律顧問現(xiàn)狀及對(duì)策》，編號(hào)：NXSFYB1823。

作者簡(jiǎn)介：薛小蕙，寧夏師范學(xué)院文學(xué)院，講師，華東政法大學(xué)2018級(jí)憲法與行政法學(xué)在讀博士生，研究方向：行政法、行政訴訟法。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.182

2014年10月，在黨的十八屆四中全會(huì)上通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中要求“積極推行政府法律顧問制度”，“保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?！?015年12月27日，由中國(guó)中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)并實(shí)施的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》中再次強(qiáng)調(diào)，“注重發(fā)揮法律顧問和法律專家的咨詢論證、審核把關(guān)作用?！睆囊陨蠂?guó)家的法治政府建設(shè)進(jìn)程上來(lái)看，政府法律顧問制度自創(chuàng)設(shè)之初到現(xiàn)在，在法治政府建設(shè)過(guò)程中的作用已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)全新時(shí)期，政府法律顧問制度的建設(shè)，將對(duì)政府提高執(zhí)政水平，提高行政決策的民主性和科學(xué)性起到重要的推動(dòng)作用。

寧夏作為我國(guó)西部省份之一，歷來(lái)就十分重視政府法律顧問工作，較早便已在各市建立了政府法律顧問制度。2007年，自治區(qū)政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府法律顧問工作的通知》（寧政發(fā)〔2007〕124號(hào)），對(duì)加強(qiáng)政府法律顧問工作以及法律顧問的具體職責(zé)等內(nèi)容作出了明確規(guī)定。2015年發(fā)布了《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》（政辦發(fā)〔2015〕35號(hào)），該規(guī)則對(duì)政府法律顧問的組織管理和職責(zé)、選聘條件、程序和期限、履職方式和管理進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，可以說(shuō)這是我區(qū)關(guān)于政府法律顧問制度最全面和最詳細(xì)的一個(gè)文件，為地方政府選聘法律顧問提供了法律依據(jù)和法律保障。2017年，自治區(qū)政府采取“法律咨詢委員會(huì)+法律顧問”模式，并且聘任10名專業(yè)律師擔(dān)任法律顧問。在關(guān)于政府法律顧問隊(duì)伍組建機(jī)制上，寧夏主要存在以下模式：

一是由政府牽頭直接聘請(qǐng)，法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織聯(lián)絡(luò)和安排日常工作。比如銀川市在2016年8月發(fā)布《銀川市人民政府關(guān)于設(shè)立市政府法律顧問團(tuán)的決定》，并附有法律顧問團(tuán)工作規(guī)則，該團(tuán)旨在為市政府制定重大行政決策、市政府及市屬相關(guān)部門對(duì)外簽訂重大經(jīng)濟(jì)合同、重大疑難行政案件等的研究、論證、合法性審查、提供法律咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)。石嘴山市在2013年便成立了首屆法律顧問團(tuán)，該法律顧問團(tuán)將圍繞市委、市政府中心工作，接受市政府的委托，就市政府重大決策、重大行政行為提供法律咨詢，提出法律意見和建議；為市政府非訴訟法律事務(wù)提供法律咨詢意見；接受市政府的委托，協(xié)助起草、審查市政府合同、協(xié)議等重大法律文書等。

二是向社會(huì)公開選聘律師擔(dān)任政府法律顧問。為完善政府法律顧問制度，規(guī)范和加強(qiáng)政府法律顧問工作，中衛(wèi)市中寧縣人民政府在2018年4月決定面向全區(qū)選聘政府法律顧問，并同時(shí)發(fā)布有關(guān)事項(xiàng)的公告，公告中對(duì)選聘的條件、程序、地點(diǎn)以及時(shí)間都做了詳細(xì)的要求。

三是以政府招投標(biāo)的方式進(jìn)行政府法律顧問的選聘。2017年2月，吳忠市利通區(qū)司法局為吳忠市利通區(qū)人民政府選聘律師事務(wù)所擔(dān)任政府法律顧問項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，并在招標(biāo)公告中對(duì)投標(biāo)人（律師事務(wù)所）的資格作出詳細(xì)要求，符合該要求的律師事務(wù)所都可以通過(guò)政府招投標(biāo)的方式有望擔(dān)任政府法律顧問。

四是由政府和多數(shù)市直部門各自聘請(qǐng)律師擔(dān)任政府法律顧問和部門法律顧問。除以上三種行為以外，我區(qū)其余地區(qū)多是以這種方式選聘律師擔(dān)任政府法律顧問，并且基本實(shí)現(xiàn)了行政單位法律顧問全覆蓋。

截至目前，全區(qū)政府系統(tǒng)共聘請(qǐng)法律顧問263人，27個(gè)市、縣（區(qū)）政府全部聘請(qǐng)政府法律顧問。不可否認(rèn)的是，政府法律顧問制度在推動(dòng)政府依法行政、依法決策，建設(shè)法治寧夏等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效。但是結(jié)合寧夏的地區(qū)現(xiàn)實(shí)性以及實(shí)踐，我區(qū)在政府法律顧問的實(shí)施過(guò)程中依然存在諸多問題：

一是政府法律顧問的遴選機(jī)制尚未形成規(guī)范化。結(jié)合前文對(duì)我區(qū)選聘政府法律顧問的方式的論述不難看出，各個(gè)地區(qū)都有自己的一套對(duì)政府法律顧問選聘的模式。因其一級(jí)政府及行政職能單位數(shù)量龐雜，統(tǒng)一模式的也無(wú)現(xiàn)實(shí)可能性，但是“各自為政”難免會(huì)造成在選聘政府法律顧問過(guò)程中的隨意性，并進(jìn)而導(dǎo)致不公正現(xiàn)象的出現(xiàn)。上述第二和第三種模式確實(shí)是一種創(chuàng)新，并試圖明確遴選程序和資質(zhì)上有嚴(yán)格的要求，在規(guī)避有失公正的問題上有所避免，但第二種和第三種模式畢竟是少數(shù)地區(qū)采用，并且是否收到成效暫時(shí)也無(wú)法論證。而寧夏大多數(shù)地區(qū)依然是以政府牽頭選聘政府法律顧問團(tuán)或者各個(gè)行政單位自行選聘自己?jiǎn)挝唬ㄉ踔潦菃挝活I(lǐng)導(dǎo)）熟悉的律師或者“知名律師”擔(dān)任政府法律顧問。在這個(gè)過(guò)程中，無(wú)對(duì)被選聘的律師或者律師事務(wù)所無(wú)明確要求，就筆者所了解，許多地區(qū)也未頒布相關(guān)的工作規(guī)則，有可能會(huì)將大部分年輕律師或者有真正資歷和能力的律師排除在外。

二是政府法律顧問實(shí)際參與的服務(wù)范圍有限。2015年4月自治區(qū)政府辦公廳頒布《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》（寧政辦發(fā)[2015]35號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)則》），為律師參與政府法律顧問工作提供了法律依據(jù)及工作準(zhǔn)則，其第十條明確規(guī)定法律顧問的服務(wù)范圍是：為重大決策、重大行政行為提供法律意見；參與合作項(xiàng)目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書或者以行政機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人的重大合同；為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)；參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)?！豆ぷ饕?guī)則》的制定具有很強(qiáng)的科學(xué)性、內(nèi)容也比較詳實(shí)完整，但筆者了解到，在實(shí)際操作中，因其行政首長(zhǎng)的傳統(tǒng)意識(shí)，或者因?yàn)轭檰柭蓭熥约菏诸^工作的忙碌，實(shí)際中法律顧問都未能按照《工作規(guī)則》的要求全程介入政府的相關(guān)工作，致使《工作規(guī)則》流于形式，尤其是在參與合作項(xiàng)目的洽談，為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)等事項(xiàng)中，都未起到實(shí)際的作用。

三是政府法律顧問工作滯后?！豆ぷ饕?guī)則》指出，政府法律顧問應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以事前防范和事中控制法律風(fēng)險(xiǎn)為主，事后法律補(bǔ)救為輔的原則。第十一條強(qiáng)調(diào)：“有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)有政府法律顧問提前參與：（一）重大行政決策、重要行政行為的論證階段；（二）重大項(xiàng)目和重大合同的洽談階段；（三）涉及政府或者其工作部門的訴訟、仲裁案件的訴前協(xié)商調(diào)解階段及立案階段；（四）需要提前參與的其他事務(wù)?！甭蓭熥鳛檎深檰?，其作用體現(xiàn)在保障政府行政行為的合法性，以及對(duì)政府參與的民事活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控方面，避免政府訴累，作用主要體現(xiàn)在“預(yù)防為主”。但在實(shí)際運(yùn)作中，顧問律師對(duì)上述事宜介入度依然不夠，甚至根本就未參與其中。不少部門及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)仍未轉(zhuǎn)變固有觀念，習(xí)慣將將行政機(jī)關(guān)作為行政決策的主要主體，并將法律顧問定位為政府事務(wù)的“救火員”，傾向“事后補(bǔ)救”，致使法律顧問工作開展及深入常常陷入被動(dòng)局面。

針對(duì)以上問題，筆者嘗試提出以下建議，以改善寧夏政府法律顧問的實(shí)施現(xiàn)狀，以期使該制度能更好的服務(wù)政府法治建設(shè)。

一是優(yōu)化法律顧問人員遴選渠道。就現(xiàn)在寧夏關(guān)于政府法律顧問的選聘形式上，已經(jīng)出現(xiàn)了類似于中衛(wèi)市面向全社會(huì)進(jìn)行公開招聘和吳忠市以政府招投標(biāo)方式進(jìn)行選聘的新穎形式，該形式對(duì)所選聘對(duì)象有明確具體的規(guī)定，并且已經(jīng)盡可能的排除傳統(tǒng)的遴選“知名律師”或者“有資歷”的學(xué)者等方式，而是面向廣大的所有符合條件的法律工作者進(jìn)行遴選，對(duì)于拓寬政府法律顧問的遴選渠道起到了一定的積極作用。但是除此之外，寧夏大部分地區(qū)的政府和行政機(jī)構(gòu)依然是采取自行選聘法律顧問的形式，這種方式無(wú)法為遴選提供一個(gè)公平公正的渠道，也使得一些優(yōu)秀的青年律師得不到機(jī)會(huì)。政府法律顧問作為給政府以及行政機(jī)構(gòu)提供專業(yè)法律知識(shí)的主體，理應(yīng)是在公平公正、充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中產(chǎn)生，也只要這樣，才能充分發(fā)揮法律顧問的專業(yè)作用，保證行政機(jī)構(gòu)的重大決策的合法化和科學(xué)化。

筆者認(rèn)為，寧夏吳忠市將政府法律顧問的遴選納入到政府采購(gòu)的項(xiàng)目之一固然是促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的一種優(yōu)化方式，但是政府招投標(biāo)過(guò)程一般都是程序繁瑣、期限過(guò)長(zhǎng)，不利用高效的進(jìn)行法律顧問的遴選。所以相較之下，如果能將中衛(wèi)市政府的面向全市進(jìn)行法律顧問的招聘做法進(jìn)行推廣，可以極大激發(fā)政府法律顧問隊(duì)伍的活力，讓真正符合條件的優(yōu)秀律師和優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)進(jìn)入到各個(gè)行政部分擔(dān)任法律顧問，提供專業(yè)的法律服務(wù)。

二是法律顧問應(yīng)跟進(jìn)政府日常法律事務(wù)，起到真正的顧問作用。理論和實(shí)踐均表明，政府法律顧問在當(dāng)前建設(shè)法治政府過(guò)程中所起的作用越來(lái)越重要。不同于行政機(jī)關(guān)工作人員的法律地位的是，政府法律顧問是以第三方的中立角度可以為行政機(jī)構(gòu)提供客觀中立的法律意見和專業(yè)的法律服務(wù)。

從寧夏所發(fā)布的《工作規(guī)則》中可以看出，只要是行政機(jī)關(guān)的工作內(nèi)容中涉及法律事項(xiàng)的問題，幾乎全部納入到法律顧問的具體職責(zé)當(dāng)中，但是實(shí)踐操作中，法律顧問更多的依然是參與到常規(guī)的法律工作中去，例如審查重大合同、參與行政復(fù)議和行政訴訟等。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)制度，安排法律顧問可以全程跟進(jìn)到政府的法律事務(wù)中去，例如安排每周或者每月定期值班制度，以便于法律顧問可以隨時(shí)了解政府的法律工作，解答相關(guān)法律咨詢，及時(shí)反饋意見；在因顧問職責(zé)原因需要調(diào)取其他部門的相關(guān)資料時(shí)，可以及時(shí)獲得有關(guān)部門的配合和協(xié)助，以期更好的履行顧問職責(zé)；在政府洽談?dòng)嘘P(guān)重大項(xiàng)目和前述重大合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)由法律顧問在場(chǎng)，提出法律意見，防范法律風(fēng)險(xiǎn)。

三是政府落實(shí)“提前參與”制度，從源頭把控法律風(fēng)險(xiǎn)?！疤崆皡⑴c制度”并不是寧夏首創(chuàng)和獨(dú)有，筆者查找相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，浙江溫嶺和廣州等地的有關(guān)政府法律顧問工作的規(guī)則章程中，都有關(guān)于對(duì)提前參與制度的詳細(xì)規(guī)定，主要是集中在政府重大項(xiàng)目和重大行政決策作出之前，都需要法律顧問提前介入，提出相應(yīng)的專業(yè)法律意見，以期更好的防范法律風(fēng)險(xiǎn)。但是在實(shí)踐操作中，政府法律顧問履行最多的職責(zé)依然是在行政機(jī)關(guān)進(jìn)入到法律風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中后，代為參加訴訟或者參加行政復(fù)議，使得提前參與制度有名無(wú)實(shí)。

實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)的對(duì)法律顧問的刻板認(rèn)識(shí)，即認(rèn)為法律顧問只是一個(gè)“消防員”而非“守門員”，積極推進(jìn)提前參與制度，在重大決策、重大項(xiàng)目決定和談判之前，邀請(qǐng)政府法律顧問提前介入，各部門之間互相協(xié)作并向其提供充分的相關(guān)資料，保證法律顧問的工作時(shí)間，使其能夠全程參與到相關(guān)行政決策或重大項(xiàng)目的談判過(guò)程當(dāng)中。實(shí)踐中寧夏中衛(wèi)沙坡頭區(qū)政府已經(jīng)在2018年5月特邀政府法律顧問列席政府常務(wù)會(huì)議，為上會(huì)的涉法議題材料進(jìn)行審查，提供法律方面的意見和建議，為參會(huì)領(lǐng)導(dǎo)解讀相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)。所以應(yīng)當(dāng)將此類形式積極推廣，力求更好的使提前參與制度落到實(shí)處，從而使政府法律顧問更多的從消防員的角色轉(zhuǎn)換為守門員的角色。

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