社會主義新時代背景下警察公共服務(wù)職能探析

摘 要 在社會主義新時代背景下，警察應(yīng)當具有服務(wù)職能，但是目前對于“警察服務(wù)”的理解仍并不統(tǒng)一，存在理論與實踐脫節(jié)的現(xiàn)象。本文在對“服務(wù)”、“公共服務(wù)”進行分析的基礎(chǔ)上，對警察公共服務(wù)進行界定。警察公共服務(wù)是警察在實現(xiàn)公共安全職能，履行法定職責中，采用非強制的方式來滿足公眾某種需求的行為。

關(guān)鍵詞 新時代 警察 公共服務(wù)

基金項目：本文系河南省軟科學(xué)研究項目《河南省社會管理創(chuàng)新研究——以建設(shè)服務(wù)型公安機關(guān)為視角》（項目編號：162400 41025）的階段性成果。

作者簡介：王敏，河南警察學(xué)院講師，河南警察法治研究所研究員，研究方向：警察法、行政法。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.178

2018年6月，某地公安局開辦了一家“公安超市” ，提供接收快遞、免費寄存物品、免費借用超市內(nèi)的所有物品、接受預(yù)約戶籍、護照業(yè)務(wù)、邀請醫(yī)生為居民講座和義診、免費發(fā)布租房信息等服務(wù)，此項報道一經(jīng)發(fā)出，引起了人們的關(guān)注：開辦“公安超市”是公安機關(guān)服務(wù)職能嗎？支持者認為是“主動為人民服務(wù)”，反對者認為是“非警務(wù)活動”。爭議的焦點在于對公安機關(guān)的職能認識不清，對服務(wù)職能的內(nèi)涵理解不一致。故而，筆者又重拾舊題，從對警察的職能分析入手，借鑒“新公共服務(wù)理論”、“服務(wù)型政府理論”，對我國公安機關(guān)的“服務(wù)”問題進行探討，以為我國公安機關(guān)的發(fā)展略盡綿薄之力。

一、何為“服務(wù)”

（一）“服務(wù)”的字面含義

在漢語字典中，服：作，擔任；務(wù)：事情。服務(wù)就是指履行職務(wù)，為大家做事 。百度百科中解釋：“服務(wù)是指為他人做事，并使他人從中受益的一種有償或無償?shù)幕顒印２灰詫嵨镄问蕉蕴峁﹦趧拥男问綕M足他人某種特殊需要” 。這種最樸素的理解恰恰直接反映出人們對警察服務(wù)的最根本的要求。

（二）管理學(xué)角度的“服務(wù)”

有許多學(xué)者從管理學(xué)的角度對服務(wù)的概念進行了探討，但是沒有定論，有學(xué)者對此進行了梳理 ，總結(jié)了自1960年起至2008年止28種關(guān)于服務(wù)的概念，大致可以歸納為以下幾類：1.服務(wù)是一種經(jīng)濟活動，是向消費者提供某種需求滿足的活動。2.服務(wù)是一種無形性的勞務(wù)，最重要的功能就是向顧客提供問題的解決方案。3.服務(wù)是行動、過程和表現(xiàn)，是一系列或多或少具有無形性的活動所構(gòu)成的一種過程。

可以看出，從管理學(xué)角度來看，服務(wù)是一種勞務(wù)、活動，其目的是為了使被服務(wù)人滿足某種需求，或者解決被服務(wù)人的某種問題。

（三）普通公眾眼中的“服務(wù)”

普通公眾眼中的服務(wù)更多的是從行為方式、行為手段或行為內(nèi)容上去理解服務(wù)：服務(wù)是采取非強制的方式來滿足被服務(wù)者某種需求的行為。

筆者曾在課堂上問學(xué)生（尚未學(xué)習(xí)警察法、行政法等專業(yè)課程的新生），“你認為什么是服務(wù)？”大部分學(xué)生的答案認為服務(wù)就是對被服務(wù)人提供某種幫助，服務(wù)是不帶有強制性的一種行為。在向公眾公開的警察處警情況通報中，也常把接到的有效報警信息分為了案件類、求助類（或者直接稱為服務(wù)類警情）。另外，看到警察服務(wù)群眾的宣傳如“馬天民” 式的民警，事跡主要體現(xiàn)在為群眾排憂解難，濟困救人等事情上，如宣傳為“處警時為老大娘挑涼面而被百萬網(wǎng)民贊譽的‘最美背景的交巡警”張陽 ；第二屆“我最喜愛的人民警察”湯敏 ，宣傳的著眼點也是為群眾做好事、做實事，贏得群眾的信任。根據(jù)統(tǒng)計互聯(lián)網(wǎng)上所看到的有關(guān)警察服務(wù)的報道，2017年到2018年3月，有關(guān)警察服務(wù)群眾的報道搜索共計127篇，其中半數(shù)以上集中在警察幫助迷路、走失人員，提供辦證便利上，或是幫助年老、幼小、身體殘疾者或急需就醫(yī)者通行，或是尋回失物?？梢钥吹狡胀ü妼τ诰旆?wù)的認識集中在以非強制的方式實現(xiàn)某種需求上。

從以上對“服務(wù)”這個詞語本身含義的分析上，可以看出在不同語境下，“服務(wù)”的含義是不同的，其外延也是不同的。

二、何為“公共服務(wù)”

（一）傳統(tǒng)的公共服務(wù)

公共服務(wù)的概念最早由法國公法學(xué)派學(xué)者狄驥于 1912 年首先提出。狄驥的公共服務(wù)理論傾向于把公共服務(wù)與政府控制緊密聯(lián)系起來，認為除非通過政府，否則便不能實現(xiàn)公共服務(wù)。這種觀點過分強調(diào)了政府對社會的控制，不符合當前對政府公共職能的理解。羅納德·J·奧克森把公共服務(wù)作為政府提供的一種經(jīng)濟消費產(chǎn)品和服務(wù)活動。

在老公共行政中，由行政官員承擔著提供服務(wù)的工作，在行政領(lǐng)域產(chǎn)生過顯著的成績，但是對于被提供服務(wù)的一方，不可避免地依賴于行政機構(gòu)，受到行政機構(gòu)及官員的“控制”，沒有主動參與的條件和機會。

在新公共管理中，把政府服務(wù)的接受者視為消費者或“顧客”，在政府公共服務(wù)中帶入了“顧客至上”的理念。在這種觀念下，政府無疑要優(yōu)于官僚制政府，會更負責任，會產(chǎn)生更多服務(wù)選擇，通過加強改進政府服務(wù)質(zhì)量，會促使有更多創(chuàng)新的產(chǎn)生。一些國家對政府的服務(wù)制定服務(wù)標準，當這些服務(wù)標準達不到時，行政當局甚至?xí)峁┭a償 。但是，政府應(yīng)當以公共利益為目標，提供公共服務(wù)不是僅僅關(guān)注“顧客”的需求，而要著眼于“公民”；并且，政府“顧客”的識別存在實際的困難 ，政府面對的所有顧客都具有不同的利益需求。如同警察機關(guān)提供的服務(wù)，其顧客是誰？收到違章停車罰單的人和要求道路通行順暢的人，他們的利益需求顯然是不同的。另外，公民被視為政府提供服務(wù)的顧客，政府會更多地注重效率，而忽視了公民的主動參與國家事務(wù)的權(quán)利。

（二）新公共服務(wù)理論中的公共服務(wù)

新公共服務(wù)理論的提出以美國公共行政學(xué)家羅伯特·B·登哈特為代表，基于對新公共管理理論的反思建立的一種公共行政理論 。新公共服務(wù)理論強調(diào)政府變控制為提供公民參與的服務(wù)，官員扮演的角色不是服務(wù)的直接供給者，而是調(diào)停者、中介人或裁判員。政府與公民的關(guān)系不同于企業(yè)與其顧客的關(guān)系，服務(wù)的對象不只是某一個直接的當事人，而是服務(wù)于普遍意義上的公民。

在這種理論中，公共服務(wù)是政府對民眾需求的關(guān)注，對民眾參與提供條件和便利，使公民的需要和利益得到及時的實現(xiàn)。明確了公共服務(wù)不同于一般意義上對“顧客”的服務(wù)，而是以公共利益的實現(xiàn)為目標。逐漸改變傳統(tǒng)公共行政中所關(guān)注的“服務(wù)的直接供給”及新公共管理中“把公民視為顧客”的觀點 。

但是，在增加民眾參與，弱化政府控制的同時，是否會有推卸責任之嫌呢？如果只是強調(diào)政府的協(xié)調(diào)作為，那么政府是否會為避免單獨承擔責任而不主動作為呢？

（三）中國特色社會主義理論中的公共服務(wù)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中，明確提到“中國共產(chǎn)黨人的初心和使命就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”，要“堅持以人民為中心”。我國公共服務(wù)就是要以人民為中心，堅持人民的主體地位，政府要擔當起社會治理的責任，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“硬性”管控的思想，注重“柔性”疏導(dǎo)，要積極為民眾參與創(chuàng)造條件，引導(dǎo)社會各方力量一起參與社會治理，在政府的主導(dǎo)下一起管理社會，解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。人民對美好生活的需求要求政府從“管理型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”，“從保障和改善民生做起，堅持群眾想什么、我們就干什么” 。

三、何為“警察公共服務(wù)”

（一）目前的觀點

由于“服務(wù)”一詞本身含義眾多，所以對于警察的“服務(wù)”的理解多種多樣。目前理論界對于警察的服務(wù)有不同的理解，有學(xué)者認為“警察服務(wù)”是指為滿足群眾期望或解決群眾所面臨的問題，警察依法律所賦予的職責，或為了公共利益必須加以履行的工作 。有學(xué)者認為，警察的公共服務(wù)是指“由警察根據(jù)實際需要所履行的非警務(wù)義務(wù)” 。也有學(xué)者認為，警察的服務(wù)職能主要是“提供社會福利性服務(wù)”，建議“將警察執(zhí)行法律的職能和維持社會秩序的職能與提供社會服務(wù)的職能分離”，“警察服務(wù)職能民營化” 。認為“警察的公共服務(wù)職能（Public Service Function）則是指警察在非屬警察權(quán)力或警察權(quán)力運作范圍內(nèi)所擔負的就非與犯罪、警察執(zhí)法相關(guān)問題的促成、協(xié)助與關(guān)照民眾的職能” 。2018年6月，某地公安局開辦了一家“公安超市” ，提供接收快遞、免費寄存物品、免費借用超市內(nèi)的所有物品、接受預(yù)約戶籍、護照業(yè)務(wù)、邀請醫(yī)生為居民講座和義診、免費發(fā)布租房信息等服務(wù)。對公安機關(guān)提供的這類“服務(wù)”，產(chǎn)生了爭議，支持者認為是“主動為人民服務(wù)”，反對者認為是“非警務(wù)活動”。爭議的焦點就在于對警察服務(wù)認識不同。

（二）廣義和狹義的理解

警察服務(wù)當然應(yīng)當屬于公共服務(wù)范疇，在前文中對“服務(wù)”“公共服務(wù)”的理解基礎(chǔ)上，筆者認為警察公共服務(wù) 可以從廣義和狹義兩個方面來理解：

第一，廣義的警察服務(wù)是指警察機關(guān)及其警察人員為實現(xiàn)公共安全職能，履行法定職責，為群眾做事的活動。作為我國人民警察工作宗旨的、在人民警察誓詞中的“服務(wù)人民”，是從“服務(wù)”的字面含義上的理解，“警察服務(wù)”就是警察機關(guān)及其警察人員為實現(xiàn)公共安全職能，履行法定職責，為群眾做事。這實質(zhì)上就是警察活動的最終目的，也就是社會對警察的職能要求。從這個角度上來看，無論是打擊違法犯罪行為還是提供求助的行為，只要是實現(xiàn)警察公共安全職能的活動，就是警察服務(wù)。張兆瑞教授關(guān)于警察公共服務(wù)的理解偏向于廣義的警察服務(wù) 。

第二，狹義的警察服務(wù)是指警察機關(guān)及其警察人員在實現(xiàn)公共安全職能，履行法定職責中，采用非強制的方式來滿足公眾某種需求的行為。在立法中體現(xiàn)的即是這種狹義的警察服務(wù)，如我國《人民警察法》中對警察救助行為的規(guī)定 。這種狹義的警察服務(wù)的界定不是以警察服務(wù)的對象范圍來區(qū)分 ，而是根據(jù)警察的職能、任務(wù)及行為手段來進行的界定。強調(diào)警察在實現(xiàn)職責的過程中，不能僅局限于強制手段的采用，要重視宣傳、引導(dǎo)、提供便利等非強制手段的使用，以實現(xiàn)警察維護安全和秩序的目的。

四、警察公共服務(wù)實現(xiàn)中應(yīng)注意的問題

（一）警察“服務(wù)”對象是公眾，而非某個“顧客”或“消費者”

警察“服務(wù)”不同于第三產(chǎn)業(yè)中的“服務(wù)”，是屬于公共服務(wù)，其服務(wù)的對象是公眾，而非某個人。第三產(chǎn)業(yè)中的“服務(wù)”可以針對目標顧客群提供服務(wù)，提出“顧客至上”，制定服務(wù)標準；但是，作為政府部門的公安機關(guān)，誰是他的“顧客”？比如在預(yù)防和打擊違法犯罪活動中，是可能有安全受到違法犯罪活動傷害的人是顧客？還是實施違法犯罪活動的人是顧客？由公安機關(guān)提供的許多服務(wù)都是具體接受者可能不希望得到的服務(wù)——收到違章停車的罰單、被拘留等。正如《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》中所說，公共服務(wù)是“服務(wù)于人民，而不是服務(wù)于顧客”，“公共利益是就共同利益進行對話的結(jié)果，而不是個人自身利益的聚集” 。公安機關(guān)是且必須是對公共利益負責，而不僅僅是對個別消費者或某個顧客的利益負責。

我國公安機關(guān)在工作中采取種種便民方式，如網(wǎng)上辦理出入境業(yè)務(wù)，網(wǎng)上處理交通違法等，都是基于公眾的需要來進行。警察的公共服務(wù)是為滿足公眾而非某個人、某個群體的需要而采取的活動。

（二）公安機關(guān)的公共服務(wù)要區(qū)別于政府其他部門公共服務(wù)

在我國，公安機關(guān)作為政府的一個組成部門，無疑要與政府公共服務(wù)的目標一致。在政府管理模式從老公共行政到公共管理再到公共服務(wù)，民眾的話語權(quán)逐漸加強，民眾由“被管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)的“參與者”，由被動的接受轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的參與，體現(xiàn)了政府與民眾關(guān)系由管理與被管理的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)與參與的關(guān)系。

公安機關(guān)的公共服務(wù)應(yīng)當以公共安全、公民人身安全和財產(chǎn)安全的服務(wù)為目標。公安機關(guān)與政府其他職能部門的任務(wù)和職能不同，不宜也不能包攬所有事務(wù)，社會對警察需求在于維護安全和秩序的需求，在立法中警察的法定職責也體現(xiàn)這一點。警察應(yīng)當在法定職責范圍內(nèi)提供服務(wù)。目前公安機關(guān)的法定職責主要是圍繞治安、交通、消防等公共安全和公民的人身財產(chǎn)安全來設(shè)定，公安機關(guān)的服務(wù)內(nèi)容應(yīng)與其職責相一致；否則，就會出現(xiàn)“非警務(wù)活動”問題。

在其他職能部門不能及時到位的情況或法律中對政府各職能部門的職責界定模糊不清的地帶，公安機關(guān)基于“維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)”，應(yīng)當及時處置，采用非限制人的自由的方式解決相應(yīng)問題。比如“青島天價蝦” 事件中，警察是無權(quán)力對消費糾紛進行處分，但不能因此說公安機關(guān)沒有職責前去處置可能會引發(fā)安全威脅的糾紛，應(yīng)當采用非限制人的自由的方式及時化解糾紛，固定相關(guān)證據(jù)，以便其他職能部門對消費糾紛進行處罰或其他處分。（目前各地多數(shù)公安機關(guān)對待此類問題已經(jīng)有明確要求如此辦理）

基于以上的分析，警察公共服務(wù)的職能應(yīng)當在以立法中以警察職責的形式來明確。在立法中，圍繞著社會對警察的需求、以警察的任務(wù)為原則來對警察職責進行具體規(guī)定，明確警察機關(guān)及其警察人員在履行職責時可以行使法律授予的相應(yīng)警察職權(quán)，同時也必須明確在無法定授權(quán)的情況下，應(yīng)當以非強制的方式來履行警察的法定職責。以此確立警察職責的實現(xiàn)并非僅以行使強制性的警察職權(quán)的方式，同時也有以非限制人的自由的、非強制的方式來實現(xiàn)，使警察服務(wù)工作的重點逐漸地轉(zhuǎn)移到如何改變工作方式達到更好的社會治理的效果上來，而非局限于對某個人救助。

（三）警察公共服務(wù)是以非強制力的方式實現(xiàn)警察目的

警察的公共服務(wù)與警察的任務(wù)密切聯(lián)系。不論是廣義的還是狹義的“警察公共服務(wù)”，都不能脫離警察任務(wù)（或者說社會對于警察機關(guān)的需求）這一前提，警察機關(guān)要圍繞著“安全和秩序”來提供服務(wù)。警察公共服務(wù)并非是大包大攬，提供各種服務(wù)。

相較于傳統(tǒng)的警察機關(guān)以限制人的自由的方式實現(xiàn)警察職責和任務(wù)來說，警察公共服務(wù)職能要求警察機關(guān)及其人員要轉(zhuǎn)變思想觀念和行為方式，更多的使用非限制人的自由的方式來實現(xiàn)警察職責。這也正是警察的積極行政功能 的體現(xiàn)。

注釋：

大慶網(wǎng)：https：//dqnews.dbw.cn/system/2018/06/08/001278360.shtml.

http：//dict.baidu.com/s？wd=%E6%9C%8D%E5%8A%A1&device;=pc&from;=home&q;=%E6%9C%8D%E5%8A%A1.

http：//baike.baidu.com/link？url=pxl5bTTSUV_5x1fKHBmKWfTxBBQXW2H v9eu4 ElU5jZsNtxRswRuNnTYAC3-fUI9iua1QXLAv_L-23RqJ2s5EeGwk5RYsqRq_48yOTGQc0_.

沈嵐.警察服務(wù)質(zhì)量研究——以上海市公安局四個基層派出所為例.復(fù)亙大學(xué)碩士論文.

http：//news.163.com/11/0106/04/6PMIESRG00014AED.html.馬天民是電影《今天我休息》里的人物，以上海市公安局閘北分局原指江廟路派出所社區(qū)民警馬人俊為原型，馬人俊曾被授予一級英模的榮譽稱號電影《今天我休息》，講述了基層民警馬天民在星期天休假時，還不忘熱心助人，甚至連相親都忘記的故事。

http：//news.163.com/11/0106/04/6PMIESRG00014AED.html.

http：//news.sina.com.cn/c/2006-07-14/120210424203.shtml.

珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特著.丁煌譯.新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵（第三版）.北京：中國人民大學(xué)出版社.2016年版.第43頁，第5頁，第41-42頁，第32頁.

在《新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵》（第三版）一書中舉例，誰是行政衛(wèi)生部門的顧客？是醫(yī)生和護士，還是醫(yī)院，還是去醫(yī)院看病治療的人？利益需求各不相同，無法像第三產(chǎn)業(yè)中那樣以同一的標準來確定服務(wù)標準。

習(xí)近平在浙江調(diào)研時的講話（2015年5月25日-27日）.人民日報.2015年5月28日.

王成棟.治理與服務(wù)：當代西方警察職能的另一主題.中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會.2008年.第666頁.

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在我國公安機關(guān)的警察是最大的警察力量，本文所談的警察服務(wù)主要以分析公安機關(guān)的服務(wù)職能為基礎(chǔ)進行論述。

張兆瑞.警察學(xué)原理.北京：中國人民大學(xué)出版社.2007年版.第50 頁：警察的公共管理的服務(wù)導(dǎo)向來自于這樣一種需要，即警察作為職能部門要努力實現(xiàn)公眾對政府公共安全服務(wù)所提出的愿望和要求。

《中華人民共和國人民警察法》第二十一條：“人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當給予幫助；對公民的報警案件，應(yīng)當及時查處。 人民警察應(yīng)當積極參加搶險救災(zāi)和社會公益工作?！?/p>

在一篇文章中看到關(guān)于警察服務(wù)的分析，認為：廣義的警察公共服務(wù)職能，其含義較為寬泛，主要包括服務(wù)社會、公眾及經(jīng)濟建設(shè)；而狹義的警察公共服務(wù)職能則僅僅指服務(wù)公眾，也就是指警察通過自身的各種具體行為向社會公眾直接提供各種服務(wù)。韓麗皓：碩士論文《我國警察公共服務(wù)職能研究》。

天價蝦_360百科：https：//baike.so.com/doc/10957016-11493937.html.2015年10月4日.據(jù)青島交通廣播FM897報道，有網(wǎng)友爆料稱，在青島市樂陵路“善德活海鮮燒烤家常菜”吃飯時遇到宰客事件 ，該網(wǎng)友稱點菜時已向老板確認過“海捕大蝦”是38元一份，結(jié)果結(jié)賬時變成是38元一只，1500余元。經(jīng)游客報警之后，買單1300多，產(chǎn)生糾紛后當事人選擇報警。派出所說，這家飯店，前一天晚上也發(fā)生了兩起價格糾紛，建議打工商部門電話，后來警官就走了。

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