PPP模式在中國(guó)：怎樣才能健康發(fā)展

張彥偉

總長(zhǎng)約67公里的貴州省荔波縣至榕江縣高速公路建設(shè)采取了PPP模式，預(yù)計(jì)2019年元旦開(kāi)通。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)和改革創(chuàng)新的穩(wěn)步推進(jìn)，公共服務(wù)（公共設(shè)施）的需求不斷擴(kuò)大，處于相對(duì)短缺狀態(tài)，然而，單純依賴(lài)政府提供已難以滿(mǎn)足這方面的需求。政府與社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP），作為基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品的新機(jī)制，也是國(guó)家治理的新模式，受到世界各國(guó)的青睞與重視。

從2013年底醞釀到2014年正式提出并布局推廣，短短幾年時(shí)間，中國(guó)已經(jīng)成為全球規(guī)模最大、最有影響力的PPP市場(chǎng)，成績(jī)斐然。然而，這方面也在一定程度上出現(xiàn)了“野蠻生長(zhǎng)”的情況，PPP快速發(fā)展背后存在一些風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范勢(shì)在必行。

我國(guó)PPP發(fā)展中存在的典型問(wèn)題

在中國(guó)，PPP的發(fā)展大致可劃分為三個(gè)階段：重規(guī)模階段（2014～ 2015年）、重落地階段（2016～2017年5月）、重規(guī)范階段（2017年5月至今）。然而，PPP實(shí)踐中仍存在諸多背離PPP初衷、理念和原則的問(wèn)題。

第一，地方政府的認(rèn)識(shí)存在偏差。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)過(guò)度強(qiáng)調(diào)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，從中央到地方都患上了“投資饑渴癥”，不顧當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際和財(cái)政承受能力，未經(jīng)科學(xué)論證匆匆上馬PPP項(xiàng)目。有些地方政府幾乎想把所有項(xiàng)目都做成PPP，至于能否促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量等，則不是其關(guān)心的問(wèn)題。在這種認(rèn)識(shí)的主導(dǎo)下，地方政府過(guò)度關(guān)注PPP的融資功能，甚至將PPP視為撬動(dòng)資本的杠桿，于是出現(xiàn)PPP項(xiàng)目的各種亂象也就不足為奇，比較典型的，如PPP明股實(shí)債、固定回報(bào)、重投資建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)管理、不合理打包、商業(yè)項(xiàng)目包裝成PPP以及不招標(biāo)直接簽協(xié)議等，目前這些問(wèn)題在部分地方仍舊普遍存在。

第二，項(xiàng)目有效監(jiān)管機(jī)制仍缺失。PPP的健康發(fā)展需要有穩(wěn)定的制度環(huán)境，需要有更高階位的法規(guī)予以規(guī)范。自2015年以來(lái)，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委等為解決PPP發(fā)展中的亂象、推動(dòng)PPP健康發(fā)展出臺(tái)了很多規(guī)范文件，使PPP相關(guān)政策法規(guī)不斷完善。但是，目前國(guó)內(nèi)PPP領(lǐng)域的最高階制度為國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，仍缺乏高階位的基本法的統(tǒng)一規(guī)范，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的法律保障作用有限，并且PPP項(xiàng)目在實(shí)際操作過(guò)程中經(jīng)常與上位法出現(xiàn)沖突。另外，地方政府在PPP項(xiàng)目開(kāi)展中存在監(jiān)管不足與某些監(jiān)管過(guò)度并存的問(wèn)題。

第三，項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范，競(jìng)爭(zhēng)不充分。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)PPP發(fā)展不規(guī)范、不合理的地方很多，突出表現(xiàn)在：有些項(xiàng)目施工單位組成聯(lián)合體但不入股項(xiàng)目公司，僅承擔(dān)施工責(zé)任，實(shí)際上違規(guī)繞過(guò)招投標(biāo)法，變相地獲得施工的機(jī)會(huì)，低價(jià)中標(biāo)然后通過(guò)施工利潤(rùn)回補(bǔ)，如果違約政府很難追索聯(lián)合體中施工方的責(zé)任;有些項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配失當(dāng)，未來(lái)違約風(fēng)險(xiǎn)較大，有的社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)初期就轉(zhuǎn)讓了股權(quán)。此外，PPP領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的擠出效應(yīng)嚴(yán)重，民營(yíng)資本參與PPP仍舊面臨高門(mén)檻，準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)不充分甚至沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，并且也存在較為突出的惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

第四，現(xiàn)行融資機(jī)制不能適應(yīng)融資需要。各地政府為了支持PPP項(xiàng)目落地，在融資方式方面積極開(kāi)拓、大膽探索，創(chuàng)新出了許多新興融資模式。但是，目前我國(guó)現(xiàn)行的融資機(jī)制并不能適應(yīng)PPP融資的需要。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目對(duì)銀行貸款過(guò)度倚重，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)、資金來(lái)源單一，既無(wú)法有效降低資金成本，也不利于分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。并且，中長(zhǎng)期資金參與PPP不足，各種短期資本通過(guò)固定回報(bào)、高杠桿、夾層融資等方式，以假股權(quán)的形式參與PPP投資，未來(lái)可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)加速向政府方面集中，導(dǎo)致項(xiàng)目安全運(yùn)營(yíng)存在巨大隱患。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，做好四方面工作

首先，設(shè)立財(cái)政部牽頭的專(zhuān)門(mén)PPP管理機(jī)構(gòu)。建立PPP專(zhuān)門(mén)管理工作機(jī)構(gòu)是國(guó)際通行做法和發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，是推動(dòng)PPP發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部在PPP項(xiàng)目的審批監(jiān)管階段均享有審核權(quán)力，這就形成了“條塊分割、多頭管理”的局面。筆者認(rèn)為，應(yīng)在中央層面成立專(zhuān)門(mén)的PPP管理領(lǐng)導(dǎo)小組，在財(cái)政部下設(shè)立相應(yīng)的PPP管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)PPP政策制定、技術(shù)指引、項(xiàng)目規(guī)劃及審批、項(xiàng)目監(jiān)管等，并在該機(jī)構(gòu)下設(shè)立經(jīng)濟(jì)咨詢(xún)部門(mén)，為PPP項(xiàng)目采購(gòu)、合同管理提供專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)，滿(mǎn)足PPP模式在各行業(yè)的發(fā)展需求;各級(jí)政府依照各自區(qū)域的實(shí)際情況，也應(yīng)建立相應(yīng)的PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確工作機(jī)制及各部門(mén)具體職責(zé)，全面協(xié)調(diào)推動(dòng)地方PPP工作。

其次，加快完善PPP的法律法規(guī)與配套政策。歐美等PPP實(shí)踐較為成功的國(guó)家，在推行PPP過(guò)程中均具備了成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及與之配套的法律法規(guī)，通過(guò)相應(yīng)的合同法、配套政策、指南等來(lái)指導(dǎo)PPP項(xiàng)目規(guī)范、有序地實(shí)施。針對(duì)我國(guó)PPP領(lǐng)域法律效力較低的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，應(yīng)該加快PPP國(guó)家層面的立法工作。借鑒其他國(guó)家PPP立法經(jīng)驗(yàn)，立足我國(guó)國(guó)情，PPP領(lǐng)域法律的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)采取“專(zhuān)門(mén)立法為主、單項(xiàng)立法為輔”的模式，即以正在醞釀出臺(tái)的PPP條例為核心，以單項(xiàng)專(zhuān)門(mén)立法為主干，以行業(yè)法、招投標(biāo)法、地方法規(guī)等為補(bǔ)充，以其它規(guī)范性文件為補(bǔ)充的全面完善的法律體系，使之具備全國(guó)統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力。

再次，確定合理的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)PPP的合作與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制虛化，導(dǎo)致政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高。應(yīng)借鑒加拿大的成熟經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化PPP項(xiàng)目合作與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的具體形式，政府主要承擔(dān)法律、政策等方面的政治風(fēng)險(xiǎn)，私人部門(mén)承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)等方面的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、超支風(fēng)險(xiǎn)及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);考慮到PPP項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)可能遇到的困難，政府可通過(guò)提高議價(jià)透明度、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換的方法對(duì)私人部門(mén)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償。此外，可參考加拿大的“物有所值評(píng)估”辦法。

最后，拓寬融資渠道，設(shè)立國(guó)家PPP基金。從海外經(jīng)驗(yàn)看，PPP項(xiàng)目融資渠道多樣化，包括銀行貸款、出口信貸、資本市場(chǎng)（債券和權(quán)益融資）、國(guó)際銀團(tuán)貸款及其它參與方等，基本上采取股權(quán)+債券的模式。為了保障國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，要進(jìn)一步拓寬融資渠道，鼓勵(lì)融資方式的多元化和創(chuàng)新化發(fā)展，可以采取的融資渠道包括政策性貸款、資產(chǎn)證券化融資、發(fā)行地方政府市政債券，以及保險(xiǎn)資金、社?；鸬茸非蟮惋L(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)期穩(wěn)定收益投資的資金等，設(shè)計(jì)精巧的融資方案降低融資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，國(guó)際上許多國(guó)家通過(guò)成立國(guó)家PPP基金、項(xiàng)目基金來(lái)融資的方式，很有借鑒價(jià)值，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)可以設(shè)立地方PPP基金來(lái)拓寬融資渠道。

將日臻成熟完善，前景廣闊

PPP是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的熱點(diǎn)問(wèn)題。雖然中國(guó)已坐上PPP世界第一大國(guó)的位置，但其發(fā)展仍不成熟，規(guī)范性不足，問(wèn)題頗多，使得PPP可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙。自2017年5月以來(lái)，國(guó)家財(cái)政部等部委陸續(xù)發(fā)布了一系列以“防風(fēng)險(xiǎn)、促規(guī)范”為原則的文件，拉開(kāi)了中國(guó)PPP全面規(guī)范清理整改的序幕，有效遏制了其泛化濫用現(xiàn)象。該階段，國(guó)家財(cái)政部著力推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展，規(guī)范PPP項(xiàng)目庫(kù)管理，規(guī)范國(guó)有金融企業(yè)投融資行為，完善PPP配套制度，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目引領(lǐng)示范及推進(jìn)國(guó)際合作。PPP管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量回落、質(zhì)量提升，標(biāo)志著我國(guó)PPP從高速發(fā)展轉(zhuǎn)型為高質(zhì)量發(fā)展。

不過(guò)，雖然這一系列強(qiáng)有力的整治有效解決了該領(lǐng)域的亂象，但與PPP發(fā)達(dá)國(guó)家相比我國(guó)PPP模式仍有較大差距，未來(lái)的發(fā)展仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，新時(shí)代我國(guó)PPP的健康發(fā)展要立足上述“四個(gè)著力點(diǎn)”，即：著力于設(shè)立財(cái)政部牽頭的專(zhuān)門(mén)PPP管理機(jī)構(gòu);著力于加快完善PPP的法律法規(guī)與配套政策;著力于確定合理的PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制;著力于拓寬融資渠道，設(shè)立國(guó)家PPP基金，解決融資難題。未來(lái)，我國(guó)PPP模式發(fā)展的前景廣闊，隨著一系列問(wèn)題的解決，我國(guó)PPP模式將日臻成熟完善。