中日應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的制度設(shè)計(jì)

曲德林

中日兩國盡管在人口規(guī)模上有差異，進(jìn)入老年社會(huì)的時(shí)間點(diǎn)上有差異，但在老齡化增速和人口構(gòu)造變化上有很高的相似性。

日本早于中國30年進(jìn)入老齡化社會(huì)，然而中國老齡化的進(jìn)程有快于日本的態(tài)勢。日本在養(yǎng)老社保體系和服務(wù)體系構(gòu)筑上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)中國來講是寶貴的和可以借鑒的。因此日本應(yīng)對(duì)老齡化的頂層制度設(shè)計(jì)和政策取向、具體措施和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)中國有重要的借鑒意義和參考價(jià)值。中國和日本都是東亞國家，在養(yǎng)老理念和價(jià)值觀上有相似之處，因此在養(yǎng)老模式的交流上更有相容性。面對(duì)高齡化給社會(huì)帶來的新的挑戰(zhàn)，中日兩國應(yīng)該在高齡化產(chǎn)業(yè)中有關(guān)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、應(yīng)用機(jī)械人等高科技和人工智能領(lǐng)域中開展共同研發(fā)和合作，一定會(huì)取得雙贏的效果，造福于兩國人民。

中國老齡化問題比日本更復(fù)雜

人口老齡化是世界性趨勢，發(fā)達(dá)國家早于發(fā)展中國家，日本早于中國。老齡化社會(huì)就是指老年人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到或超過一定數(shù)值的社會(huì)。按照聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)地區(qū)60歲以上老人達(dá)到總?cè)丝诘?0%，或65歲老人達(dá)到總?cè)丝诘?%，這個(gè)地區(qū)就進(jìn)入了老齡化社會(huì)。

日本是當(dāng)今世界上老齡人口比例最大的國家，而中國是老齡人口絕對(duì)數(shù)量最大的國家。按照聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)，日本已于1970年進(jìn)入老齡化社會(huì)。目前日本已步入重度老齡化國家，總?cè)丝谶B續(xù)七年減少，死亡人數(shù)大于出生人數(shù)。65歲及以上老年人占總?cè)丝诒壤哌_(dá)27.7%;在高齡者再就業(yè)政策下，65歲以上在職人員占全體在職人員的11.9%。

中國則在2000年進(jìn)入老齡化社會(huì)。目前我國60歲及以上老年人口為2.41億人，占總?cè)丝?7.3%。65歲及以上人口1.58億人，占總?cè)丝?1.4%。其中完全失能者1000萬人以上。中國老年人口已經(jīng)超過了少兒人口（0?14歲，2.33億，占總?cè)丝?6.8%）。中國也是世界上惟一老年人口過億的國家。

由于中國和日本在老齡化進(jìn)程上有差異，政府對(duì)老齡化發(fā)展預(yù)期的認(rèn)識(shí)和對(duì)策上也有不同。

日本自明治維新后，對(duì)外開放、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化同步進(jìn)行，城鄉(xiāng)已實(shí)現(xiàn)同質(zhì)化，基本沒有差別。1961年開始實(shí)施全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，70年代實(shí)施國民年金制度。在1970年進(jìn)入老齡化社會(huì)之時(shí)，日本已達(dá)到比較富裕的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，而且建立了覆蓋全民的醫(yī)療和退休金的社會(huì)保障體系。80年代之后陸續(xù)實(shí)施《老人福祉法》、《老人保健法》、退休者醫(yī)療制度及后期高齡者醫(yī)療制度，使老齡化的社會(huì)保障體系日趨完善。

而中國在1949年后的發(fā)展進(jìn)程是先工業(yè)化后城鎮(zhèn)化，社會(huì)長期呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)施不同的社保體系。在計(jì)劃生育政策下，從上世紀(jì)80年代提出的“政府來養(yǎng)老”，到90年代的“政府幫養(yǎng)老”、再到進(jìn)入21世紀(jì)后的“養(yǎng)老不能全靠政府”，中國政府和社會(huì)對(duì)養(yǎng)老問題的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了不斷深化的過程。自2010年放開二胎生育政策、2012年提出延遲退休政策以來，“自己來養(yǎng)老”逐漸成為社會(huì)共識(shí)，認(rèn)識(shí)到對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老問題政府只能“兜底”（解決極端困難人群），而不可能“包攬”（負(fù)擔(dān)整個(gè)社會(huì)）。中國是在未富先老和未備先老的狀態(tài)下進(jìn)入老齡化社會(huì)的，社會(huì)保障體系還沒有完全建立，政府的政策支持也不充分，城鄉(xiāng)老人存在巨大差異，有工作與無工作的城鎮(zhèn)老人也有很大差異。因此中國的老齡化問題比日本更復(fù)雜，具有中國的國情特點(diǎn)。

中日養(yǎng)老社會(huì)保障體系

老齡化社會(huì)制度體系應(yīng)該包括養(yǎng)老社會(huì)保障體系和養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)體系。國家應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，兩個(gè)部分要相互支持。

中國的養(yǎng)老社會(huì)保障體系建設(shè)應(yīng)包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度、長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的建立，靈活的退休政策、財(cái)政金融政策和產(chǎn)業(yè)振興政策的支持。2017年3月國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，指出要使“多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障體系更加完善。”

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，構(gòu)成覆蓋全民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。目前仍存在養(yǎng)老保險(xiǎn)法制不健全、保障水平低、覆蓋面窄等諸多問題。

全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度包括城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、城鎮(zhèn)一老一小醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，構(gòu)成覆蓋全民的醫(yī)療保險(xiǎn)體系。目前的醫(yī)保工作向著加大民生保障力度、擴(kuò)大家庭醫(yī)生簽約范圍的方向努力。

目前中國的醫(yī)保制度，在個(gè)人繳費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)用的個(gè)人負(fù)擔(dān)比例、特殊門診的輔助功能方面對(duì)老年人有所傾斜，但城鄉(xiāng)醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)差距大，個(gè)人繳費(fèi)的數(shù)額大，對(duì)貧困和農(nóng)村人口仍然是一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)。

日本養(yǎng)老社會(huì)保障體系是由“國民皆保險(xiǎn)”的醫(yī)保制度、“國民皆年金”的退休金制度、介護(hù)險(xiǎn)制度和高齡者人力開發(fā)即老年人再就業(yè)制度構(gòu)成的。

日本從1961年開始制定并實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)制度（“國民皆保險(xiǎn)”制度）。按照被保險(xiǎn)人的職業(yè)歸屬設(shè)置保險(xiǎn)類別，對(duì)無所屬即無工作者、非正規(guī)雇傭者和在校學(xué)生有國民健康保險(xiǎn)。這樣構(gòu)筑了全民參加醫(yī)保的體系。實(shí)施國民皆保險(xiǎn)之后，各不同年齡段醫(yī)療費(fèi)負(fù)擔(dān)都有不同程度的減少。

養(yǎng)老金是日本老年人最主要的收入來源。日本在養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)上實(shí)施“國民皆年金”制度，基本上實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋，可以使老年人能夠支付介護(hù)服務(wù)的費(fèi)用。年金由兩部分構(gòu)成。一部分是國民年金，即國民養(yǎng)老保險(xiǎn);另一部分是厚生年金和企業(yè)年金，屬于雇員年金，分別向公務(wù)員、企業(yè)員工和工薪勞動(dòng)者征收，繳費(fèi)與工資關(guān)聯(lián)，多交多得。2015年之后，企業(yè)年金與厚生年金統(tǒng)一稱為老年厚生年金。

日本在2000年正式導(dǎo)入介護(hù)保險(xiǎn)，即長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。按照《介護(hù)保險(xiǎn)法》，40歲以上公民被強(qiáng)制繳納保險(xiǎn)費(fèi)，65歲以上的醫(yī)療保險(xiǎn)加入者為“第一號(hào)被保險(xiǎn)者”，40?64歲者為“第二號(hào)被保險(xiǎn)者”。兩類被保險(xiǎn)者保險(xiǎn)費(fèi)率和收入掛鉤。

由于日本社會(huì)的重度老齡化，日本政府非常重視高齡者人力資源開發(fā)，老年人繼續(xù)雇用和再就業(yè)逐漸成為社會(huì)共識(shí)。日本老年人力資源開發(fā)具有如下特點(diǎn)：一是在根據(jù)就職標(biāo)準(zhǔn)甄別老年人就業(yè)能力的基礎(chǔ)上實(shí)施普遍的繼續(xù)雇用，二是實(shí)施“70歲以上員工獎(jiǎng)勵(lì)制度”，三是著力開發(fā)適宜高齡者就業(yè)的崗位職位，四是構(gòu)筑“全員參與性就業(yè)”模式，特別針對(duì)高齡者，重視“個(gè)人能力”的開發(fā)。

2013年6月，日本橫濱養(yǎng)老院內(nèi)老人們與仿生機(jī)器人Palro互動(dòng)。

中日養(yǎng)老服務(wù)體系

中國的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的總體目標(biāo)是建立居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的社會(huì)服務(wù)體系。以京滬兩市為例，兩市目標(biāo)分別為“9064”和“9073”：居家養(yǎng)老所占比例京滬均為90%，社區(qū)養(yǎng)老分別為6%和7%，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老分別為4%和3%。養(yǎng)老服務(wù)體系在社區(qū)層面的實(shí)踐反映著養(yǎng)老體系的實(shí)際效率，是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。國家于2000年后出臺(tái)了諸多有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老的政策，各地也在建立老年驛站、拓展社區(qū)服務(wù)模式上做了很多積極的探索。然而整體養(yǎng)老服務(wù)還沒有實(shí)現(xiàn)體系化，真正需要介護(hù)的老人沒法滿足醫(yī)療的需要，社區(qū)養(yǎng)老對(duì)居家養(yǎng)老的輻射服務(wù)還存在不少問題?？傊鐓^(qū)層面的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)該是政府和社會(huì)力量打造的重點(diǎn)。

日本在構(gòu)筑健全的養(yǎng)老社保體系基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)地區(qū)資源，在統(tǒng)一地區(qū)護(hù)理中心的支持下，以小規(guī)模多功能居家養(yǎng)老為核心，將現(xiàn)有的上門服務(wù)、日托服務(wù)和短期入住進(jìn)行組合，為滿足老年人不同的需求提供靈活的選擇。

享用介護(hù)險(xiǎn)的老人要經(jīng)過科學(xué)的評(píng)估，分為七個(gè)護(hù)理等級(jí)。據(jù)東京都的估算，70%需要護(hù)理的老人以居家和社區(qū)養(yǎng)老為主，30%左右在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。日本介護(hù)險(xiǎn)的服務(wù)內(nèi)容非常細(xì)致和豐富，服務(wù)種類包括居家服務(wù)和就近服務(wù)。居家服務(wù)包括入戶介護(hù)和接送介護(hù)。入戶介護(hù)有訪問性看護(hù)、訪問性洗浴介護(hù)和居家介護(hù)支援。接送介護(hù)是指接送到養(yǎng)老中心的服務(wù)內(nèi)容。居家介護(hù)是日本最大的細(xì)分市場，服務(wù)種類多達(dá)14項(xiàng)。就近服務(wù)包括定期巡視與隨時(shí)對(duì)應(yīng)入戶介護(hù)、看護(hù)型介護(hù)和失智型對(duì)應(yīng)型共同生活介護(hù)，涉及了短期住院介護(hù)和特定設(shè)施介護(hù)的內(nèi)容。

日本政府不鼓勵(lì)建設(shè)大型養(yǎng)老院，主推小規(guī)模多功能的社區(qū)型養(yǎng)老設(shè)施，床位在100張之內(nèi)，容易實(shí)施精細(xì)化管理與周到的服務(wù)。