公共視頻監(jiān)控圖像信息利用與保護(hù)的基本 法律問題與立法規(guī)制

童彬

摘要：在智能化和法治化的新時代，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應(yīng)用已成為社會治理社會化、法治化、智能化和專業(yè)化的重要方式。公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)成為政府部門和社會組織保護(hù)公共安全以及公民人身、財(cái)產(chǎn)安全的技術(shù)項(xiàng)目。公共視頻監(jiān)控圖像信息的技術(shù)手段和法律屬性需要以立法形式加以規(guī)定。公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應(yīng)用需要在權(quán)利保護(hù)的法律制度中進(jìn)行，尤其是視頻監(jiān)控圖像信息公開使用與信息安全、隱私權(quán)保護(hù)之間的法律制度設(shè)計(jì)。因此，公共視頻監(jiān)控圖像信息的法律規(guī)制工作應(yīng)對法律主體、基本原則、權(quán)利體系、法律監(jiān)管、法律責(zé)任做出明確規(guī)定。

關(guān)鍵詞：公共視頻監(jiān)控;圖像信息;信息安全;隱私權(quán);法律規(guī)制

中圖分類號：D922文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1673-8268（2018）05-0055-09

一、引言

現(xiàn)代社會治理面臨社會矛盾和社會風(fēng)險不斷增加與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)不斷創(chuàng)新的時代挑戰(zhàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新發(fā)展，現(xiàn)代社會治理的社會化、法治化、智能化和專業(yè)化持續(xù)推動著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！八^社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使社會治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化、精細(xì)化，使社會治理者善于運(yùn)用法治思維、法治方法、法律制度治理社會，把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理社會的效能?！盵1]與此同時，從整體性社會到多元化社會的時代轉(zhuǎn)型需要建立共建共享共治的社會治理格局。社會治理模式需要從政府監(jiān)管向社會協(xié)同治理、法治化治理、智能化治理和專業(yè)化治理轉(zhuǎn)變。對此，中央提出構(gòu)建“全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時可用、全程可控”的公共視頻監(jiān)控體系。習(xí)近平總書記指出：“分級分類推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)，打通信息壁壘，構(gòu)建全國信息資源共享體系，更好用信息化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策?！痹诠惨曨l監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)聯(lián)網(wǎng)后，公共視頻監(jiān)控圖像信息將存在于公共視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)共享平臺中。在社會治理和城鄉(xiāng)管理中，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)有助于維護(hù)社會治安穩(wěn)定和服務(wù)民生，尤其是立體化社會治安防控體系。然而，個人信息存在被泄露和被侵犯的法律問題，因此個人信息安全保護(hù)和隱私權(quán)保護(hù)需要從制度上加以規(guī)范。此外，公共視頻監(jiān)控法律規(guī)定落后、視頻圖像信息聯(lián)網(wǎng)不規(guī)范和圖像信息管理機(jī)制不完善問題日益凸顯。從行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而言，公共視頻圖像信息的合理使用存在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)技術(shù)的亂象，因而需要政府部門的制度約束、行業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)范和法律法規(guī)的規(guī)定。

二、問題的提出

在信息化和智能化時代，社會治理智能化和法治化已成為黨委和政府重視的社會治理方式。在社會治理方式中，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應(yīng)用已成為社會綜合治理的重要方式之一。黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”2015年5月，發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作的若干意見》。該意見提出：“到2020年，基本實(shí)現(xiàn)‘全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時可用、全程可控的公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，在加強(qiáng)治安防控、優(yōu)化交通出行、服務(wù)城市管理、創(chuàng)新社會治理等方面取得顯著成效。” 從現(xiàn)實(shí)來看，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應(yīng)用有著廣泛的適用空間，如人像比對、車輛識別、預(yù)測預(yù)警、快速檢索。在公共視頻監(jiān)控建設(shè)綜合應(yīng)用中，視頻監(jiān)控圖像信息聯(lián)網(wǎng)后可以實(shí)現(xiàn)圖像信息的多部門共享和一體化的社會協(xié)同治理。公共視頻監(jiān)控圖像信息應(yīng)用智能化和聯(lián)網(wǎng)建設(shè)法治化有助于提升社會治理現(xiàn)代化水平和保障社會秩序安定有序。

與此同時，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應(yīng)用需要實(shí)現(xiàn)圖像信息綜合應(yīng)用法治化和規(guī)范化以及民事權(quán)利保護(hù)的社會治理法治化目標(biāo)?！胺ㄖ问呛饬可鐣卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。社會關(guān)系的調(diào)整與社會利益的表達(dá)，都必須嚴(yán)格遵循法定依據(jù)、法定職權(quán)和法定程序。”[2]事實(shí)上，在公共視頻監(jiān)控圖像信息聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用中，不可避免地出現(xiàn)了視頻圖像信息公開使用與個人信息安全保護(hù)之間的沖突?！艾F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)無限擴(kuò)張的可能使得政府巨型數(shù)據(jù)庫不受法律約束的現(xiàn)狀激起了人們對公民隱私權(quán)的普遍擔(dān)憂。”[3]30針對個人信息安全保護(hù)，《民法總則》（2017）第一百一十一條規(guī)定：“自然人的個人信息受法律保護(hù)。任何組織和個人需要獲取他人個人信息的，應(yīng)當(dāng)依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個人信息?！薄吨貞c市公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》（2016）第七條規(guī)定：“任何單位和個人不得利用公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)非法獲取國家秘密、商業(yè)秘密或者侵犯個人隱私。”為保護(hù)公共安全和公共利益，行政機(jī)關(guān)在合理預(yù)期內(nèi)可以依法合理使用公共視頻監(jiān)控圖像信息，但必須有效限制視頻圖像信息的使用范圍和圖像信息的公開范圍。因此，在公共視頻監(jiān)控體系下，公共視頻監(jiān)控圖像信息聯(lián)網(wǎng)綜合應(yīng)用與信息安全保護(hù)、隱私權(quán)保護(hù)之間的法律制度需要審慎構(gòu)建。

三、公共視頻監(jiān)控圖像信息的現(xiàn)狀

（一）公共視頻監(jiān)控圖像信息的類型

從公共視頻監(jiān)控功能上看，公共視頻監(jiān)控圖像信息可以類型化為社會治安防控類視頻圖像信息、交通出行類視頻圖像信息和城市管理類視頻圖像信息。

1.社會治安防控類視頻監(jiān)控圖像信息

作為民安工程，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應(yīng)用推動了社會治安防控體系建設(shè)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)社會治安防控體系建設(shè)的意見》指出：“高起點(diǎn)規(guī)劃、有重點(diǎn)有步驟地推進(jìn)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)和應(yīng)用工作，提高公共區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)覆蓋密度和建設(shè)質(zhì)量?！痹谛畔⒒椭悄芑尘跋?，傳統(tǒng)社會治理模式和措施難以面對復(fù)雜的社會治安形勢。在信息化和立體化社會治安防控中，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合運(yùn)用可以實(shí)現(xiàn)人像對比、車牌識別、即時通信、無線射頻、智能預(yù)警等視頻監(jiān)控圖像信息技術(shù)集成。在城區(qū)干道、背街小巷、單體樓、社區(qū)周界、城郊結(jié)合部、農(nóng)村地區(qū)等社會治安復(fù)雜地區(qū)的公共安全視頻監(jiān)控覆蓋可以實(shí)現(xiàn)社會綜合治理信息化和智能化。在智慧社區(qū)建設(shè)上，公共視頻監(jiān)控在雪亮社區(qū)、雪亮網(wǎng)格、雪亮門棟中的建設(shè)有助于社會治安防控群防群治全民化和社區(qū)服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。就社會治安防控現(xiàn)實(shí)而言，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應(yīng)用對城市和農(nóng)村治安動態(tài)實(shí)時監(jiān)控，可以實(shí)現(xiàn)全覆蓋和多行業(yè)的綜合治安防范體系。因此，在確保圖像信息安全和公民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，公共視頻監(jiān)控圖像信息的互聯(lián)互通共享機(jī)制已成為公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應(yīng)用平臺建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。