地方政府事權(quán)的法理基礎(chǔ)與憲法結(jié)構(gòu)探究

摘 要 從理論聯(lián)系實(shí)踐角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)實(shí)施的普遍性單一制理論主要運(yùn)用的是與地方事權(quán)相關(guān)的三段論，理論方面存在體系性斷層的問(wèn)題，實(shí)踐方面存在一定的滯后性，《憲法》相關(guān)條款明確了地方主動(dòng)性原則，尤其是第三章針對(duì)地方事權(quán)提供了相關(guān)保障，與標(biāo)準(zhǔn)固有權(quán)說(shuō)具有一定的契合性。從類(lèi)型上來(lái)說(shuō)，憲法內(nèi)的地方政府事權(quán)主要由地方自主事權(quán)、中央委托事權(quán)組成，基于兩類(lèi)事權(quán)的了解與甄別進(jìn)行政府事權(quán)推進(jìn)更為行之有效，同時(shí)應(yīng)制定與自主事權(quán)相適應(yīng)的地方自主法律制度，進(jìn)一步促進(jìn)地方事業(yè)發(fā)展，努力為地方人民提供優(yōu)質(zhì)生活，圍繞國(guó)務(wù)院實(shí)現(xiàn)委托的標(biāo)準(zhǔn)化。隨著社會(huì)的進(jìn)步改革，央地事權(quán)劃分實(shí)踐除了要充分關(guān)注地方政府事權(quán)的法理基礎(chǔ)與憲法結(jié)構(gòu)，還要基于了解轉(zhuǎn)變劃分模式，即以法理型劃分模式為主。

關(guān)鍵詞 地方政府事權(quán) 法理基礎(chǔ) 憲法結(jié)構(gòu)

作者簡(jiǎn)介：趙寧，中共貴陽(yáng)市委黨校教師，研究方向：法學(xué)理論教育。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.061

政府事權(quán)劃分對(duì)國(guó)家治理系統(tǒng)與治理能力發(fā)展有著重要影響，換言之，是國(guó)家治理系統(tǒng)與治理能力規(guī)范化與時(shí)代化的主要內(nèi)涵，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行政府事權(quán)合理劃分至關(guān)重要。《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)政府事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化、法律化推進(jìn)，各級(jí)政府完善的重要性，在這一背景下，國(guó)務(wù)院更加注重央地事權(quán)劃分改革，同時(shí)提高了該項(xiàng)工作的政治高度，使之成為十大憲法事例之一，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。由于憲法是政府事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化與法律化的起點(diǎn)與最高形態(tài)，需要從憲法角度了解政府事權(quán)劃分準(zhǔn)則與方案，辨別憲法標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)階段的央地事權(quán)劃分改革的張力關(guān)系。因此探究地方政府事權(quán)的法理基礎(chǔ)與憲法結(jié)構(gòu)就顯得尤為重要。

一、 單一制國(guó)家的地方事權(quán)法理分析

首先就傳統(tǒng)憲法基本理論來(lái)說(shuō)，我國(guó)實(shí)施的普遍性單一制理論主要運(yùn)用的是與地方事權(quán)相關(guān)的三段論，即大前提、小前提與結(jié)論，大前提指的是單一制國(guó)家地方事權(quán)是中央授予；小前提指的是我國(guó)是單一制國(guó)家；結(jié)論是我國(guó)地方事權(quán)一般為中央授予。該認(rèn)識(shí)涉及兩方面載體：各時(shí)期背景下的憲法學(xué)教材，如具有廣泛作用的憲法教材認(rèn)為單一制特征主要體現(xiàn)于相關(guān)單位掌握的權(quán)利均為中央授予，且授予形式多以法律形式為主，落實(shí)到中國(guó)來(lái)說(shuō)就是中央與地方存在領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、管理和被管理的關(guān)系，地方的法律地位與資格不及中央，各時(shí)期背景下的憲法學(xué)教材均涉及類(lèi)似看法內(nèi)容；相關(guān)具有影響力的學(xué)術(shù)著作，如何華輝的學(xué)術(shù)著作《比較憲法學(xué)》強(qiáng)調(diào)基于單一制國(guó)家的地方權(quán)力均為中央依據(jù)法律文件進(jìn)行授予或改變，地方權(quán)力無(wú)憲法保障，該觀點(diǎn)得到持續(xù)援引，當(dāng)然也有部分?jǐn)?shù)學(xué)者從實(shí)踐角度進(jìn)行分析與探究，嘗試進(jìn)行原有理論修正，但并未動(dòng)搖傳統(tǒng)理論的地位。這種普遍看法源于民國(guó)時(shí)期，王世杰、錢(qián)端升是該觀點(diǎn)的最早提出者，明確強(qiáng)調(diào)了憲法作用，即政府事權(quán)由憲法劃定，單一制國(guó)家的地方事權(quán)不受憲法保護(hù)，由此可知單一制政府特征：地方政府不具備地方自治權(quán)，所有權(quán)力均由中央政府授予，換言之，中央政府具有限制或收回地方政府權(quán)力的權(quán)利，這就意味著我國(guó)學(xué)界通說(shuō)延續(xù)了民國(guó)時(shí)期的傳統(tǒng)憲法基本理論。

其次就現(xiàn)代化憲法實(shí)踐和存在滯后性特征的傳統(tǒng)理論來(lái)說(shuō)，憲法實(shí)踐是解答單一制國(guó)家地方事權(quán)一般存在于何種層面、檢驗(yàn)相關(guān)理論規(guī)范的主要方式。追之根本，若二戰(zhàn)之前的單一制國(guó)家以中央集權(quán)制為主，即中央壟斷權(quán)力來(lái)源，對(duì)所有權(quán)力進(jìn)行集中，那么地方權(quán)力基本受中央規(guī)定，無(wú)論是事權(quán)還是組織與財(cái)政都需服務(wù)中央的管控，所以當(dāng)時(shí)的憲法忽視了對(duì)地方事權(quán)的保障。隨著時(shí)間的推移，中央集權(quán)這一單一化制度逐漸朝著地方自治方向發(fā)展，法國(guó)是這一方面的代表性國(guó)家，通過(guò)統(tǒng)計(jì)與整理發(fā)現(xiàn)單一制國(guó)家越來(lái)越多的成文憲法典肯定了地方自治的重要性，并明確地方自治為基本原則，這就說(shuō)明單一制憲法日益受到重視并發(fā)生變化，而我國(guó)現(xiàn)有的單一制理論存在一定的滯后性，與憲法實(shí)踐發(fā)展不相適應(yīng)。

最后就與地方自治權(quán)相關(guān)的新固有權(quán)說(shuō)來(lái)說(shuō)，憲法明確地方自治為基本原則，將地方事權(quán)進(jìn)行詳細(xì)列舉，在很大程度上肯定了地方事權(quán)自主性地位，不僅對(duì)立法具有拘束作用，而且可以修憲權(quán)，具有強(qiáng)烈的法律侵害排除效力，在提高地方自治作用的同時(shí)體現(xiàn)了憲法原則，在實(shí)際發(fā)展中，其不僅需要現(xiàn)代化民主理論的支撐，而且具備地方治理規(guī)范化與科學(xué)性的具體需求，可見(jiàn)，憲法在地方自治明確與保障方面貫通了多個(gè)主體間的邏輯鏈條，這里蘇提及的主體主要包括個(gè)人自由、國(guó)家資助與地方自治，進(jìn)一步保障了法體系價(jià)值秩序。在地方自治權(quán)基礎(chǔ)上的憲法標(biāo)準(zhǔn)意義存在固有性特征，可以基于憲法理論提出與地方自治權(quán)相關(guān)的新固有權(quán)說(shuō)，主要目的在于更新與補(bǔ)充現(xiàn)有固有權(quán)說(shuō)，相較于制度性保障說(shuō)而言新固有權(quán)說(shuō)存在一定的特殊性，在享有立法者排除效力的同時(shí)能夠進(jìn)行修憲者侵害排除，但臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)學(xué)者固守的固有勸說(shuō)相對(duì)滯后，與憲法實(shí)踐發(fā)展不相適應(yīng)。需要注意的是，新固有權(quán)說(shuō)在本質(zhì)上和中央授權(quán)說(shuō)存在一定的差別，從規(guī)范意義角度來(lái)說(shuō)，中央政權(quán)創(chuàng)造了憲法，是憲定機(jī)關(guān)的重要組成部分；新固有勸說(shuō)存在一定的法律保留關(guān)系，需要通過(guò)法律進(jìn)行央地事權(quán)劃分，雖然法律對(duì)其具有一定的拘束作用，但侵害有限。對(duì)固有權(quán)類(lèi)型進(jìn)行規(guī)范的憲法的解釋活動(dòng)需要綜合考慮地方自治憲法機(jī)制決定，在表述地方自治基本原則與相關(guān)制度體系的同時(shí)提高對(duì)西方自治意義的認(rèn)識(shí)與了解，尤其在現(xiàn)代化地方治理系統(tǒng)中的作用與意義。

二、 基于憲法解釋的央地事權(quán)劃分

（一）基于國(guó)家轉(zhuǎn)型的央地關(guān)系條款

現(xiàn)行憲法是國(guó)家轉(zhuǎn)型的重要制度方案，這在一定程度上肯定了憲法央地關(guān)系條款的重要性，只有基于國(guó)家轉(zhuǎn)型背景下才可得到全面有效的詮釋。自秦漢以來(lái)，中國(guó)形成了官僚君主制，這種制度存在一定的極端性，弱化了中央實(shí)權(quán)，引發(fā)了一系列問(wèn)題，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)等發(fā)展起到了阻礙作用，所以晚清的中國(guó)需要學(xué)習(xí)借鑒西方國(guó)家自主制度，在此基礎(chǔ)上結(jié)合自身國(guó)情制定立憲君主制與民主共和制。唐德剛先生也曾強(qiáng)調(diào)這種改革與轉(zhuǎn)向是正確與必然的，民主立憲體制是中國(guó)轉(zhuǎn)型的主要方向，其中地方自主發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。中國(guó)共產(chǎn)黨是逐漸崛起的新政治力量，對(duì)國(guó)家構(gòu)建與統(tǒng)合具有促進(jìn)作用，毛澤東同志也強(qiáng)調(diào)民主是解決“歷史周期律”問(wèn)題的根本，但實(shí)際中，人們對(duì)民主缺乏充分的認(rèn)知，毛澤東民主在強(qiáng)調(diào)國(guó)家民主的同時(shí)強(qiáng)調(diào)各級(jí)地方民主，需要做好各層級(jí)民主關(guān)系處理工作。此種縱向關(guān)系相較于民主而言更為復(fù)雜，需要基于循序漸進(jìn)原則不斷進(jìn)行探索與總結(jié)。革命時(shí)期，在清末民初地方自治話(huà)語(yǔ)與前蘇聯(lián)民族自決理論的影響下，中國(guó)共產(chǎn)黨過(guò)于關(guān)注與重視地方自治，已經(jīng)超出國(guó)家建構(gòu)，對(duì)后者的限制較為全面，而建國(guó)以來(lái)，國(guó)家統(tǒng)合發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，具體表述應(yīng)不拘泥于固有形式，運(yùn)用靈活表述來(lái)探尋與總結(jié)國(guó)家治理平衡，逐步賦予其憲法化。1982年入憲肯定了地方重要性，中央需要給予地方一定的權(quán)利，如事物處理自主權(quán)等。

（二）原則條款解釋

第3條第4款提出的積極性原則一直被學(xué)界視作政策主要條款，這種認(rèn)識(shí)存在一定的誤區(qū)，即對(duì)規(guī)范釋義付出有所忽視。從本質(zhì)上說(shuō)，該款是原則條款，主要涉及“中央概念”、“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)概念”、“地方概念”、“主動(dòng)性概念”及“積極性概念”，其中“中央概念”與“地方概念”具有一定的封閉性；“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)概念”、“主動(dòng)性概念”及“積極性概念”具有一定的開(kāi)放性，均屬于不確定概念。事實(shí)上，現(xiàn)代立法多以不確定概念促法律抽象性，具有適度抽象性的法律與社會(huì)發(fā)展更相適應(yīng)，有利于促進(jìn)社會(huì)開(kāi)放、和諧發(fā)展，需要注意的是，這種涉及不確定概念的原則條款需要結(jié)合價(jià)值判斷進(jìn)行具體化，要想保證價(jià)值判斷的合理性與科學(xué)性，在融入具體條款的同時(shí)綜合考慮相關(guān)客觀因素。積極性原則是第3條的重要組成部分，需要站在整體結(jié)構(gòu)角度進(jìn)行分析與理解，其本質(zhì)在于“雙中心”結(jié)構(gòu)，在注重中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重視強(qiáng)調(diào)地方自主性，也就是積極性及主導(dǎo)性，相較于其他原則而言，兩個(gè)積極性原則存在一定的特殊性，即不拘泥于固有形式，中心之間既有沖突與張力，又具有平衡性，這就決定了兩個(gè)中心需要互相防御，進(jìn)一步保證地方積極性及主動(dòng)性。

（三）實(shí)際方案條款解釋

為了進(jìn)一步貫徹與落實(shí)第3條第4款提出的積極性原則（主要以地方積極性及主動(dòng)性為主），《憲法》第三章在各方面均配套了相關(guān)方案，如人事、職能等，進(jìn)一步提高各級(jí)地方公共事務(wù)處理能力，需要注意的是，這并不意味著可以脫離中央監(jiān)管與領(lǐng)導(dǎo)，中央依舊發(fā)揮著重要作用。從組織與人事角度來(lái)說(shuō)，各級(jí)地方具有人大，即縣人大（包括縣以下人大）一般由本地選民選舉；縣以上人大受下級(jí)人大影響，一般由下級(jí)人大選舉，前者屬于直接選舉方式，后者屬于間接選舉方式，地方人大無(wú)論是權(quán)力來(lái)源還是民主基礎(chǔ)都在本地方，而非中央或上級(jí)。相較于特定國(guó)家通過(guò)會(huì)議指定成員方式而言，我國(guó)地方人大選舉于本地方，可見(jiàn)地方人大具有自我組織權(quán)利，且這種權(quán)利與憲法相適應(yīng)，通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生于地方代表機(jī)關(guān)的本地方行政機(jī)關(guān)體制存在一定的特殊性，與基于中央集權(quán)體制的中央政府任命地方行政長(zhǎng)官的體制有所不同。

對(duì)于職能，《憲法》第三章詳細(xì)列舉了行政機(jī)關(guān)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)具體事權(quán)，中央事權(quán)主要由全國(guó)人大職權(quán)、國(guó)務(wù)院職權(quán)等組成，地方事權(quán)主要由地方各級(jí)人大職權(quán)與地方各級(jí)人民政府職權(quán)等組成，對(duì)我國(guó)地方來(lái)說(shuō)，地方自治即遵循一定法律進(jìn)行憲法行使賦予的職權(quán)。

（四）地方事權(quán)具有固有性

結(jié)合我國(guó)內(nèi)部構(gòu)建背景來(lái)看，《憲法》第3章第4款原則和該章五、六節(jié)方案是整理與地方自治及其事權(quán)邏輯的主要依據(jù)。第3條第4款提及的中央機(jī)構(gòu)與地方機(jī)構(gòu)均存在相對(duì)明確的涵義，正如上文所提的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)概念”、“主動(dòng)性概念”及“積極性概念”具有一定的開(kāi)放性，但這種不明確概念具有一定的彈性，需要融入“中央概念”、“地方概念”這兩個(gè)封閉性概念與第三章方案進(jìn)行統(tǒng)一理解，通過(guò)總結(jié)發(fā)現(xiàn)我國(guó)憲法無(wú)論是原則設(shè)計(jì)還是制度設(shè)計(jì)都考慮到地方自主事權(quán)。若將民主集中制原則納入考慮因素，我國(guó)憲法標(biāo)志不僅得到了相關(guān)憲法的認(rèn)可與確認(rèn)，而且會(huì)得到延續(xù)與保障，不會(huì)因修憲發(fā)生改變，這就說(shuō)明地方自主基本原則及地方事權(quán)組織與安排對(duì)修憲具有一定的作用與效力，所以地方事權(quán)是規(guī)范固有權(quán)，這種解釋方案符合俠義解釋方式特征，而且對(duì)我國(guó)改革、地方活力激發(fā)具有積極作用，與現(xiàn)代全球地方治理需求與發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)。傳統(tǒng)憲法認(rèn)為中央和地方是管理與被管理的關(guān)系，在筆者看來(lái)，這種看法存在一定的政治性，需要從法律關(guān)系進(jìn)行分析與理解。

三、政府事權(quán)劃分的標(biāo)準(zhǔn)性與法律化

（一）主體構(gòu)造

自主事權(quán)需要基于層級(jí)獨(dú)立進(jìn)行劃分，究其緣由就是地方自主事權(quán)屬于地方性事業(yè)，來(lái)源集中于當(dāng)?shù)鼐用窬唧w需求，需要政府與地方人大建立形式要求良好的交流合作，基于地方財(cái)政共同興辦。人大與政府在事物偏重方面存在一定的差異性，即人大多以審議事物、決定事物、監(jiān)督事物為主，政府多以執(zhí)行事物、管理事物為主，從本質(zhì)上說(shuō)地方自主事權(quán)主要為轄區(qū)內(nèi)人民服務(wù)，這一點(diǎn)與憲法原則相一致。在進(jìn)行地方自主事權(quán)執(zhí)行時(shí)，需要綜合考慮民主原則，最大限度地發(fā)揮本地資源、人才、政策作用，在監(jiān)管本級(jí)選民的同時(shí)制定相應(yīng)的責(zé)任制度，給予本級(jí)選民應(yīng)有的保障，這就決定了行政區(qū)域、地方自主事權(quán)、特定領(lǐng)域內(nèi)的人民、事權(quán)承擔(dān)主要機(jī)關(guān)需要保持密切聯(lián)系。

從本質(zhì)上說(shuō)，委托事權(quán)屬于事權(quán)，這就決定了它的劃分需要控制于同一主體內(nèi)部，即在同一主體內(nèi)部各實(shí)施機(jī)構(gòu)間實(shí)施劃分，中央事權(quán)的服務(wù)主體面向全體公民，且這種服務(wù)具有公共性，不會(huì)隨著公民生活地域的改變而改變，主要原因在于其屬于基礎(chǔ)性公共服務(wù)，人權(quán)保障具有同一性，即需要保證基本權(quán)利，如生存權(quán)與受教育權(quán)等；中央事權(quán)除了要基于地方政府執(zhí)行，還要基于中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，從而促進(jìn)公共服務(wù)科學(xué)化、合理化的實(shí)現(xiàn)。

由此可知，基于差異化系統(tǒng)兩類(lèi)事權(quán)的主體構(gòu)造具有一定的差別性，因此前者基于不同地方存在差異性，后者需要保證科學(xué)、均等與統(tǒng)一。

（二） 層級(jí)結(jié)構(gòu)

自主事權(quán)需要遵循一定的原則進(jìn)行劃分，體現(xiàn)于不同層級(jí)，事權(quán)與事權(quán)處理機(jī)制的制定需要綜合考慮多方面因素，尤其是特定地方領(lǐng)域內(nèi)人民需求，若中央積極性低于中央與地方總積極性，則多級(jí)地方具備多積極性，就目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)具備五級(jí)積極性，但層級(jí)過(guò)多對(duì)委托事權(quán)來(lái)說(shuō)是一個(gè)顯著問(wèn)題。各級(jí)地方政府應(yīng)遵循憲法原則承擔(dān)不同的中央委托事權(quán)，為了避免資源浪費(fèi)，兩級(jí)政府及其以上政府應(yīng)辦理不同事物，反之除了會(huì)造成資源浪費(fèi)，還會(huì)出現(xiàn)多層轉(zhuǎn)委托問(wèn)題，增加中央政策監(jiān)管難度，與《憲法》條款提出的中央領(lǐng)導(dǎo)不相適應(yīng)；會(huì)影響行政內(nèi)部發(fā)展，導(dǎo)致官僚主義的出現(xiàn)，與《憲法》條款明確的反官僚主義原則相違背；會(huì)促進(jìn)信訪難題，基于本地政府規(guī)定與行為訪民信訪于上級(jí)機(jī)關(guān)，但上級(jí)機(jī)關(guān)難以深究細(xì)節(jié)問(wèn)題，往往采取形式申令的方法進(jìn)行處理，事實(shí)上，這種做法難以滿(mǎn)足訪民需求，導(dǎo)致多次上訪的出現(xiàn)，增加政府部門(mén)負(fù)擔(dān)。

學(xué)界認(rèn)為，我國(guó)確實(shí)存在行政區(qū)域?qū)蛹?jí)較多的問(wèn)題，四級(jí)政權(quán)結(jié)構(gòu)即可，由于不同類(lèi)型地方政府事權(quán)存在差異，前述結(jié)論會(huì)形成差異化結(jié)論。我國(guó)學(xué)者進(jìn)行地方層級(jí)剝析的過(guò)程中忽視了地方自主事權(quán)層級(jí)和中央委托事權(quán)層級(jí)之間的差異，相較于而言，地方自主事權(quán)存在的層級(jí)問(wèn)題相對(duì)薄弱，所以層次過(guò)多問(wèn)題主要體現(xiàn)于中央委托事權(quán)方面，這就決定了需要將自主事權(quán)脫離于委托事權(quán)，同時(shí)進(jìn)行中央事權(quán)委托實(shí)際層級(jí)限制。從層級(jí)數(shù)量上來(lái)說(shuō)，兩類(lèi)事權(quán)具有不同要求，但在具體實(shí)踐過(guò)程中運(yùn)用的原則保持一致。

（三）形式要求

現(xiàn)階段，針對(duì)地方制度方面的法律少之又少，多以地方組織法為主，但這部法律存在內(nèi)容不全的問(wèn)題，尤其是與政府事權(quán)劃分相關(guān)的問(wèn)題，這就導(dǎo)致文件形式成為政府關(guān)系處理主要形式，這種缺乏權(quán)威性約束力的處理形式在事權(quán)組織方面存在隨意性，影響了制度作用發(fā)揮。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議強(qiáng)調(diào)了標(biāo)準(zhǔn)化目標(biāo)、法律化目標(biāo)的重要性，在具體操作時(shí)需要有效區(qū)分兩類(lèi)事權(quán)，依據(jù)事權(quán)特征制定差異化形式。中央政府事權(quán)與地方政府事權(quán)需要采取法律手段進(jìn)行劃分，需要注意的是，自主事權(quán)密切關(guān)聯(lián)著地方人民需求，在進(jìn)行地方政府事權(quán)法律化時(shí)，需要綜合考慮多方面因素，如地方人民現(xiàn)實(shí)需求、地方民主體制必然性。地方自主事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化與法律化的主要核心是規(guī)定地方自主事權(quán)領(lǐng)域，在了解各層級(jí)地方的基礎(chǔ)上制定合理化的組織法，同時(shí)做好地方自主事權(quán)保護(hù)工作，拉近它與上級(jí)政府的關(guān)系。中央委托事權(quán)存在一定的特殊性，無(wú)需完全運(yùn)用法律手段劃分，主要原因在于具體法律化影響體制靈活性，因此，需要以行政組織法促委托事權(quán)原則明確，給予國(guó)務(wù)院一定的空間，同時(shí)應(yīng)發(fā)揮組織法在中央事權(quán)委托方面的限定作用。

四、結(jié)論

綜上所述，研究地方政府事權(quán)的法理基礎(chǔ)與憲法結(jié)構(gòu)具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義，是推動(dòng)地方政府事權(quán)科學(xué)劃分改革的重要趨勢(shì)。結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，央地關(guān)系之所以失衡，很大一部分原因在于制度性不足：央地關(guān)系以政策手段調(diào)整為主，對(duì)法律方式調(diào)整有所忽視。政府事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化、法律化是解決這些問(wèn)題的主要保障，但要想有效實(shí)現(xiàn)政府事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化、法律化，促進(jìn)作用發(fā)揮，則需要深入了解與掌握中央統(tǒng)一管理領(lǐng)導(dǎo)、地方積極性的概念、內(nèi)涵及其互相之間的關(guān)系。自中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議開(kāi)展以來(lái)，地方事權(quán)改革制定并推行了一系列新舉措，但存在實(shí)踐迷思的問(wèn)題，這就決定了需要基于地方事權(quán)法理基礎(chǔ)與憲法結(jié)構(gòu)了解轉(zhuǎn)化事權(quán)劃分模式，即朝著法理型事權(quán)劃分模式發(fā)展。

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