推進(jìn)政府履行教育職責(zé) 督導(dǎo)評(píng)估的行動(dòng)邏輯與實(shí)踐探索

平輝

對(duì)政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)估是我國(guó)教育督導(dǎo)基本職能，在推進(jìn)教育事業(yè)改革與發(fā)展中發(fā)揮了重要的保駕護(hù)航作用，推動(dòng)了國(guó)家重大教育政策的有效落實(shí)和重大教育工程的穩(wěn)步實(shí)施。上海市立足本市不同階段的教育發(fā)展?fàn)顩r，扎實(shí)開(kāi)展了具有區(qū)域特征的政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)估工作。

推進(jìn)政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)估的行動(dòng)邏輯

從理論上講，行動(dòng)邏輯指的是行動(dòng)的原因機(jī)制。我們認(rèn)為有效推進(jìn)政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)估的行動(dòng)邏輯應(yīng)該包含以下三方面。

基于保障教育優(yōu)先發(fā)展、促進(jìn)教育公平的戰(zhàn)略需要。黨的十九大報(bào)告中明確指出，要優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，大力推進(jìn)教育公平。習(xí)近平總書記在北京市八一學(xué)?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨委和政府要堅(jiān)持把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。

服務(wù)全面深化教育管辦評(píng)分離的改革需要。教育部2015年頒布的《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》中明確指出，將深化教育管辦評(píng)分離作為推動(dòng)我國(guó)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的主要改革舉措，其中在政府“管”方面要逐步建立健全教育行政績(jī)效評(píng)估體系，重點(diǎn)針對(duì)履行職責(zé)等開(kāi)展督導(dǎo)評(píng)估。

滿足破解政府履行教育職責(zé)缺位難題的現(xiàn)實(shí)需要。教育還存在著區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際之間的差異和結(jié)構(gòu)性矛盾，人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求還無(wú)法充分滿足。導(dǎo)致教育事業(yè)發(fā)展過(guò)程中不平衡、不充分的問(wèn)題比較突出。要破解政府履行教育職責(zé)的“缺位”難題，強(qiáng)化政府的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，必須發(fā)揮教育督導(dǎo)的監(jiān)督和指導(dǎo)作用。

推進(jìn)政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)估的實(shí)踐探索

2005年以來(lái)，上海市在推進(jìn)政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)估方面開(kāi)展了積極的實(shí)踐探索，積累了一些工作經(jīng)驗(yàn)。

1.改革先行，健全對(duì)政府履職督導(dǎo)評(píng)估的體制機(jī)制保障

（1）全力推動(dòng)地方立法，筑牢法律基礎(chǔ)

上海市人大常委會(huì)于2015年2月正式通過(guò)了《上海市教育督導(dǎo)條例》（以下簡(jiǎn)稱《上海條例》），首次以地方立法的形式確立了教育督導(dǎo)的法律地位。作為地方性教育督導(dǎo)法規(guī)，固化了本市教育督導(dǎo)工作30年來(lái)的創(chuàng)新實(shí)踐成果。尤其在督政方面，《上海條例》將督政的對(duì)象規(guī)定為“本級(jí)政府職能部門和下級(jí)人民政府”，強(qiáng)化了“同級(jí)督政”的概念，為本市推動(dòng)對(duì)政府及其職能部門履行教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)估提供了法律依據(jù)。

（2）加強(qiáng)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)建設(shè)，增強(qiáng)行政權(quán)威

將“上海市教育督導(dǎo)委員會(huì)”更名為“上海市人民政府教育督導(dǎo)委員會(huì)”，明確市政府教育督導(dǎo)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)是市政府教育督導(dǎo)室，并正式啟用公章和文號(hào)。增設(shè)副局級(jí)的市教委總督學(xué)，兼任市政府教育督導(dǎo)室常務(wù)副主任。為市政府教育督導(dǎo)室配置3個(gè)正處級(jí)干部職數(shù)，人員編制擴(kuò)充至15個(gè)。

（3）健全高效工作機(jī)制，提升工作效率

為了有效落實(shí)教育督導(dǎo)體制改革舉措，進(jìn)一步提高教育督導(dǎo)工作效率，上海市建立健全教育督導(dǎo)工作機(jī)制。具體為：探索相對(duì)獨(dú)立的督導(dǎo)委員會(huì)決策機(jī)制，確保教育督導(dǎo)工作客觀、公正和權(quán)威；探索高效的各部門間日常工作運(yùn)行機(jī)制，包括市政府教育督導(dǎo)委員會(huì)框架下市政府各部門工作溝通協(xié)商機(jī)制、重大問(wèn)題和傾向性隱患的快報(bào)和通報(bào)機(jī)制、督導(dǎo)結(jié)果的反饋運(yùn)用機(jī)制等；探索教育評(píng)估監(jiān)測(cè)的歸口管理機(jī)制，精簡(jiǎn)優(yōu)化教育評(píng)估項(xiàng)目，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)。

（4）構(gòu)建專業(yè)工作體系，提供全面支撐

支持上海師范大學(xué)設(shè)立“上海市教育督導(dǎo)研究中心”，開(kāi)展教育督導(dǎo)理論、政策制度、工具開(kāi)發(fā)和督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的研究，完善研究體系；充分整合市教育評(píng)估院、市教科院、市教育督導(dǎo)事務(wù)中心等專業(yè)機(jī)構(gòu)承接評(píng)估事項(xiàng)，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與教育督導(dǎo)評(píng)估，培育扶持第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，完善實(shí)施體系；提高督學(xué)隊(duì)伍的專業(yè)化水平，2006年在全國(guó)率先實(shí)施督學(xué)資格認(rèn)定制度，并出臺(tái)本市《督學(xué)資格認(rèn)定和管理辦法》等督學(xué)管理制度，完善專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。專業(yè)工作體系的構(gòu)建，為本市的政府履職督導(dǎo)評(píng)估提供了智力和人力支持。

2.持續(xù)推進(jìn)，有序開(kāi)展對(duì)區(qū)政府履行教育職責(zé)綜合督政

（1）緊扣重大工作部署，確保重點(diǎn)工作落地

2005年，上海市建立了對(duì)區(qū)政府履行教育職責(zé)的督導(dǎo)評(píng)估制度，在全國(guó)產(chǎn)生了一定影響?！渡虾l例》對(duì)區(qū)政府綜合督政規(guī)定了每五年至少一次的周期性要求。自2005年以來(lái)，已經(jīng)開(kāi)展了兩輪對(duì)區(qū)政府綜合督政，目前進(jìn)入第三輪（2016—2020年）。在第三輪綜合督政中，重點(diǎn)聚焦各區(qū)在貫徹落實(shí)國(guó)家提出的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化工作，以及教育部部署的義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作，督促各區(qū)查找在義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中面臨的“短板”，指導(dǎo)各區(qū)盡快制定區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展區(qū)創(chuàng)建工作的時(shí)間表、路線圖。

（2）拓展督導(dǎo)方式與方法，不斷提高工作實(shí)效

上海市不斷嘗試和拓展對(duì)區(qū)政府履職綜合督政的工作方式和工作方法，努力提高教育督導(dǎo)工作的實(shí)效性和權(quán)威性。在督導(dǎo)方式上，采取組合式和單一主題式等方式，前者選取若干個(gè)本市教育工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)內(nèi)容，通過(guò)指定和自選相結(jié)合的方式，對(duì)各區(qū)的若干項(xiàng)教育工作開(kāi)展督導(dǎo)評(píng)估；后者聚焦一項(xiàng)重大工作開(kāi)展督導(dǎo)評(píng)估。

在督導(dǎo)工作方法上，不僅有傳統(tǒng)實(shí)地督導(dǎo)工作方法，還增加了針對(duì)學(xué)生、家長(zhǎng)、教師和校長(zhǎng)的網(wǎng)絡(luò)滿意度問(wèn)卷調(diào)查和區(qū)域教育工作全覆蓋普查以及區(qū)域義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r監(jiān)測(cè)等有效方法。在實(shí)地督導(dǎo)前，專家可以拿到前期的區(qū)域教育狀況普查報(bào)告和各類問(wèn)卷分析報(bào)告，提高教育督導(dǎo)結(jié)果的客觀性、可比性和權(quán)威性。

（3）強(qiáng)化督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用，努力實(shí)現(xiàn)以督促建

上海市逐步建立了教育督政結(jié)果公開(kāi)通報(bào)制度和整改落實(shí)跟蹤督查制度。市教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)依據(jù)《上海市教育督導(dǎo)結(jié)果發(fā)布與使用暫行辦法》，對(duì)各區(qū)綜合督政形成的督導(dǎo)意見(jiàn)書，除了向區(qū)政府下達(dá)外，還向社會(huì)公布，接受社會(huì)各界的監(jiān)督，同時(shí)對(duì)各區(qū)政府的整改落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤督查。建立區(qū)政府依法履行教育責(zé)任年度公示公報(bào)制度，公示公報(bào)內(nèi)容涵蓋義務(wù)教育均衡發(fā)展年度監(jiān)測(cè)、城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化項(xiàng)目進(jìn)展情況等。

3.逐步完善，探索開(kāi)展市政府職能部門履行教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)估

在《上海條例》確立的“同級(jí)督政”制度框架下，上海市正在積極探索開(kāi)展對(duì)市政府職能部門履行教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)估，并結(jié)合國(guó)家相關(guān)試點(diǎn)工作，逐步構(gòu)建起對(duì)市政府職能部門督導(dǎo)評(píng)估的常態(tài)化工作機(jī)制，全面完善了本市督政工作體系。

（1）認(rèn)真研制專門評(píng)估辦法

上海市在系統(tǒng)梳理2005年以來(lái)本市督政工作的重要文件和經(jīng)驗(yàn)成效的基礎(chǔ)上，力求在“同級(jí)督政”上有所突破，研究制定《對(duì)市政府相關(guān)職能部門和下級(jí)政府履行教育職責(zé)的督導(dǎo)評(píng)估辦法》。該評(píng)估辦法既呼應(yīng)國(guó)務(wù)院評(píng)價(jià)辦法的要求、又體現(xiàn)聚焦教育綜合改革和本市督導(dǎo)工作特色，既突出市區(qū)分級(jí)督導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)的機(jī)制，又體現(xiàn)督政工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和跨部門協(xié)同機(jī)制，形成了對(duì)政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)估的完整制度體系，為后續(xù)督導(dǎo)評(píng)估工作的順利開(kāi)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

（2）優(yōu)化整合各類工作任務(wù)

上海市在2017年完成了省級(jí)政府履行教育職責(zé)評(píng)價(jià)的試點(diǎn)工作后，積極探索將國(guó)家部署的督政工作任務(wù)與本市督政工作相結(jié)合的有效工作方式。具體做法是研究制定《市政府相關(guān)職能部門履行教育職責(zé)自評(píng)重點(diǎn)內(nèi)容》，結(jié)合國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室關(guān)于省級(jí)政府履行教育職責(zé)評(píng)價(jià)年度自評(píng)工作要求，每年對(duì)市政府各職能部門年度自評(píng)內(nèi)容進(jìn)行適度調(diào)整，以突出年度推進(jìn)工作重點(diǎn)，將對(duì)市政府職能部門督導(dǎo)評(píng)估一并納入省級(jí)政府履職評(píng)價(jià)自評(píng)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)工作任務(wù)的優(yōu)化整合，有效減輕市政府相關(guān)職能部門的迎評(píng)工作負(fù)擔(dān)，激發(fā)市政府職能部門參與和支持教育督導(dǎo)工作的積極性，不斷提高本市教育督導(dǎo)工作實(shí)效性。

（3）構(gòu)建常態(tài)化工作機(jī)制

在《對(duì)市政府相關(guān)職能部門和下級(jí)政府履行教育職責(zé)的督導(dǎo)評(píng)估辦法》中，上海市確立了市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、市政府教育督導(dǎo)委員會(huì)綜合協(xié)調(diào)、市政府教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室組織實(shí)施、各級(jí)政府及其相關(guān)職能部門分工負(fù)責(zé)的工作體系，初步形成本市對(duì)市政府職能部門履行教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)估的常態(tài)化工作機(jī)制。上海市人民政府教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室將充分依托市政府教育督導(dǎo)委員會(huì)的工作框架，扎實(shí)有效地開(kāi)展對(duì)市政府職能部門履行教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)估工作，推動(dòng)市政府職能部門落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，共同推動(dòng)上海市2020年率先實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

作者單位：上海市人民政府教育督導(dǎo)室