中國服務(wù)業(yè)改革40年：經(jīng)驗(yàn)與啟示

李勇堅(jiān)

中國服務(wù)業(yè)改革走過的道路已為中國改革積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于指導(dǎo)未來的服務(wù)業(yè)改革具有重要啟示

1978-2017年是中國服務(wù)業(yè)高速成長的40年，也是服務(wù)業(yè)全面深化改革的40年。中國服務(wù)業(yè)改革的動(dòng)力、路徑以及模式，與工業(yè)改革、農(nóng)業(yè)改革等有著諸多不同，并形成了較為獨(dú)特的服務(wù)業(yè)改革“中國模式”。深入剖析中國服務(wù)業(yè)改革的這些獨(dú)特之處，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)未來服務(wù)業(yè)改革、完善改革的頂層設(shè)計(jì)具有重要意義。

中國服務(wù)業(yè)改革歷程

中國服務(wù)業(yè)改革與工業(yè)改革、農(nóng)業(yè)改革或者更廣泛意義上的“經(jīng)濟(jì)體制改革”有著明顯區(qū)別。基于改革的動(dòng)力、主體及路徑，可以將1978-2017年的服務(wù)業(yè)改革分為五個(gè)階段。

1. 1978-1983年：就業(yè)與需求壓力推動(dòng)下的服務(wù)業(yè)改革。這一階段改革的動(dòng)力主要是緩解當(dāng)時(shí)因知青返鄉(xiāng)而產(chǎn)生的就業(yè)壓力以及服務(wù)業(yè)供給不足而產(chǎn)生的需求壓力。改革的路徑主要是允許個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域邊際增長。具體的改革措施包括：“批準(zhǔn)一些有正式戶口的閑散勞動(dòng)力從事修理、服務(wù)和手工業(yè)的個(gè)體勞動(dòng)，但不準(zhǔn)雇工”；開放市場，允許個(gè)體從事商品流通工作；提高對(duì)服務(wù)業(yè)工作的重視程度；積極宣傳第三產(chǎn)業(yè)（即服務(wù)業(yè)）的相關(guān)概念等。

值得指出的是，這一階段服務(wù)業(yè)改革的重要特點(diǎn)是，改革的原意不是為了促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展（當(dāng)時(shí)連服務(wù)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)的概念都沒有完全進(jìn)入決策層的視角），而是為了解決普遍存在的就業(yè)壓力。在改革措施方面，沒有直接從現(xiàn)有的服務(wù)經(jīng)濟(jì)體制開始著手，而是從實(shí)際出發(fā)，破除認(rèn)識(shí)上的障礙。從市場準(zhǔn)入、所有制松綁等方面入手，以增量推動(dòng)存量變革。通過市場的開放，利用邊際力量慢慢改變服務(wù)業(yè)發(fā)展格局，積極利用漸進(jìn)市場化的力量，給改革設(shè)立一個(gè)緩沖地帶，進(jìn)而對(duì)服務(wù)業(yè)的體制產(chǎn)生潛移默化的影響。

這種先易后難、先邊緣后中心、使改革阻力最小化的增量推動(dòng)模式，其主要原因恰恰在于當(dāng)時(shí)服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位并不重要。事實(shí)上，1978-1983年，服務(wù)業(yè)占GDP的比重也并未顯著上升，其中在1979-1982年，服務(wù)業(yè)比重還呈現(xiàn)下降趨勢。直到1984年，服務(wù)業(yè)增加值占比才真正超過1978年。

2. 1984-1992年：增長壓力下推動(dòng)的服務(wù)業(yè)改革。經(jīng)過了1978年以來的邊際化改革，以及關(guān)于服務(wù)業(yè)概念、意義、作用等各個(gè)方面的理論探索，到1984年，社會(huì)各界以及政府部門對(duì)服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位及其對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義已有深刻認(rèn)識(shí)。而且，從發(fā)展現(xiàn)實(shí)看，服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位日益重要，1985年服務(wù)業(yè)超過了第一產(chǎn)業(yè)，成為國民經(jīng)濟(jì)中的第二大產(chǎn)業(yè)部門。在增長動(dòng)力方面，從1985年開始，作為改革重要?jiǎng)恿Φ牡谝划a(chǎn)業(yè)增長速度開始回落（1985年增長速度僅為1.8%，之后持續(xù)維持在個(gè)位數(shù)）。中央開始對(duì)主動(dòng)深化服務(wù)領(lǐng)域的改革有了深刻認(rèn)識(shí)。1984年6月，鄧小平指出，下一步改革重點(diǎn)將發(fā)生變化，“改革要從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城市。城市改革不僅包括工業(yè)、商業(yè)，還有科技、教育等，各行各業(yè)都在內(nèi)。”

當(dāng)時(shí)，決策層認(rèn)識(shí)到，發(fā)達(dá)國家的服務(wù)業(yè)占比均已超過60%，中國的發(fā)展，一方面固然有加速工業(yè)化、提升工業(yè)制造能力的問題，另一方面，也需要將服務(wù)業(yè)發(fā)展起來。因此，如何加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，發(fā)揮服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的動(dòng)力與支撐作用，需要在改革方面有大動(dòng)作、花大力氣。在這個(gè)背景下，1984年中國開始了第二輪服務(wù)業(yè)改革。1984年，中央指出，今后要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，并明確提出，“發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，可以解決就業(yè)問題，發(fā)展生產(chǎn)，繁榮經(jīng)濟(jì)?！边€提出了一個(gè)重要觀點(diǎn)，“社會(huì)越是進(jìn)步，搞第三產(chǎn)業(yè)的人越多?！边@是改革開放以來中央對(duì)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的較早的公開表達(dá)。

1986年4月“七五”計(jì)劃提出，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個(gè)重要方面，要“大力發(fā)展為生產(chǎn)和生活服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)，特別是要大力開展咨詢服務(wù)，積極發(fā)展金融、保險(xiǎn)、信息等產(chǎn)業(yè)”，并在五年計(jì)劃里首次提出了“第三產(chǎn)業(yè)”概念和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。

可以說，從1984年開始，服務(wù)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)部門在決策層得到了認(rèn)可，因此，服務(wù)業(yè)改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是發(fā)揮服務(wù)業(yè)作為增長動(dòng)力的作用。改革的路徑主要是將服務(wù)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要組成部分，推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域市場準(zhǔn)入、價(jià)格等方面的改革；重建服務(wù)業(yè)增長動(dòng)力，為國民經(jīng)濟(jì)增長做出貢獻(xiàn)。金融、電信、民航、交通等行業(yè)都存在著政企不分等問題，持續(xù)推進(jìn)服務(wù)業(yè)各個(gè)行業(yè)的管理體制等諸多方面的改革，積極完善市場管理體制，也成為服務(wù)業(yè)改革的一個(gè)重要內(nèi)容。這些改革對(duì)于形成市場主體，改善當(dāng)時(shí)服務(wù)業(yè)的供給狀況起到了關(guān)鍵作用。但是，在形成市場主體過程中，由于缺乏市場監(jiān)管措施的跟進(jìn)，以及對(duì)民營經(jīng)濟(jì)開放不夠，形成了行政壟斷等問題。這些問題，直到今天仍然是服務(wù)業(yè)改革的一個(gè)重點(diǎn)。

20世紀(jì)80年代，通過將附屬于政府部門的一些服務(wù)職能進(jìn)行剝離，例如將銀行、電信、交通等部門剝離出來，形成政企分開的架構(gòu)，對(duì)促進(jìn)服務(wù)業(yè)市場競爭具有一定作用。雖然現(xiàn)在看來，這些服務(wù)部門從政府部門的剝離是不完整的，還遺留了諸多歷史問題，但當(dāng)時(shí)這種剝離建立了市場化的基礎(chǔ)，對(duì)建立與完善市場經(jīng)濟(jì)具有非常重要的意義。

3. 1993-2000年：財(cái)政壓力推動(dòng)下的服務(wù)業(yè)改革。1978年開始的中國經(jīng)濟(jì)改革，最初是針對(duì)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行的體制調(diào)整。其基本思路是通過“減稅讓利”和“放權(quán)讓利”調(diào)動(dòng)企業(yè)和地方政府積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種改革模式造成了財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重的迅速下滑。財(cái)政收入占GDP比重在1978年時(shí)為31.06%，1990年下降到15.73%，到1995年時(shí)進(jìn)一步下降到10.27%；中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重先升后降，1978年為15.52%，1990年上升為33.79%，1993年下降至22.02%。這樣，政府部門的財(cái)政壓力持續(xù)增加。而中國服務(wù)業(yè)市場化水平不夠，在產(chǎn)業(yè)與事業(yè)劃分方面不清晰，很多服務(wù)領(lǐng)域由政府主辦而導(dǎo)致供給不足，很多企事業(yè)單位將服務(wù)作為一種福利來提供。改革的一個(gè)重要方面是部分服務(wù)行業(yè)如何從國家包辦的福利型事業(yè)向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以減少服務(wù)業(yè)對(duì)國家財(cái)政的依賴。在財(cái)政壓力驟增、百姓服務(wù)需求增加等推動(dòng)下，20世紀(jì)90年代服務(wù)業(yè)開始了以價(jià)格放開和市場化為主線的改革。改革沿兩條主線進(jìn)行：第一條是供給方面的市場化，例如住房市場化、教育產(chǎn)業(yè)化；第二條是放開價(jià)格管制，以漲價(jià)來減少政府對(duì)服務(wù)行業(yè)的補(bǔ)貼，如鐵路運(yùn)輸價(jià)格、醫(yī)療價(jià)格、住宅租售價(jià)格等。從20世紀(jì)90年代服務(wù)業(yè)改革看，其目標(biāo)并不明確。在很多文件中，將“提升效率”等作為了改革的終極目標(biāo)。而在實(shí)際執(zhí)行中，服務(wù)業(yè)改革被當(dāng)作緩解財(cái)政壓力的重要手段。正是改革目標(biāo)的異化，導(dǎo)致很多改革并沒有取得預(yù)期效果。這也是這一階段中國服務(wù)業(yè)改革收效不大的根本原因。

4. 2001-2011年：國際競爭壓力推動(dòng)下的服務(wù)業(yè)改革。因?yàn)榉?wù)產(chǎn)品的無形性、消費(fèi)與生產(chǎn)的部分同步性等原因，服務(wù)業(yè)是國際化程度相對(duì)較低的產(chǎn)業(yè)部門。但是，隨著交通、信息等技術(shù)進(jìn)步以及基礎(chǔ)設(shè)施的完善，服務(wù)產(chǎn)品的可貿(mào)易性正在提高。2001年中國加入WTO之后，中國服務(wù)業(yè)面臨著國際競爭。從中國服務(wù)業(yè)國際競爭力來看，中國服務(wù)貿(mào)易從1995年開始出現(xiàn)逆差，規(guī)模逐年增加。在中國工業(yè)化中期階段，批發(fā)零售等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)發(fā)展得比較成熟，但也存在服務(wù)質(zhì)量不高、數(shù)量飽和、服務(wù)市場不規(guī)范的情況；金融、保險(xiǎn)、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重上升，但總體發(fā)展滯后；政府職能缺位和越位、監(jiān)管不到位等問題突出。

在加入WTO議定書中，中國對(duì)服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定12個(gè)大類中的9個(gè)大類、近100個(gè)小類作出了漸進(jìn)開放的承諾，占比達(dá)到62.5%，并設(shè)置了五年過渡期（2002-2006年）。按照承諾，過渡期結(jié)束后，從2006年11月12日起，除個(gè)別領(lǐng)域外，中國取消服務(wù)業(yè)對(duì)外資的限制。因此，自2001年開始，國際化壓力驟增是中國服務(wù)業(yè)改革的重要驅(qū)動(dòng)力。改革路徑是深化服務(wù)業(yè)改革與擴(kuò)大開放相結(jié)合，通過各種措施提高服務(wù)業(yè)的競爭力，并有序開放服務(wù)市場，以開放促進(jìn)改革。注重服務(wù)貿(mào)易和服務(wù)業(yè)對(duì)外直接投資的協(xié)調(diào)發(fā)展成為一個(gè)重要方向。

加入WTO后，中國服務(wù)業(yè)在應(yīng)對(duì)國際化壓力時(shí)，大力發(fā)展服務(wù)貿(mào)易，將服務(wù)外包作為擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易的重點(diǎn)。2006年“十一五”規(guī)劃對(duì)服務(wù)業(yè)外包做出了新的安排：“加快轉(zhuǎn)變對(duì)外貿(mào)易增長方式，建設(shè)若干服務(wù)業(yè)外包基地，有序承接國際服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移?！蓖?，承接服務(wù)外包的“千百十工程”啟動(dòng)。2007年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》，將“服務(wù)外包”作為中國服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的一個(gè)重要方面。之后，國務(wù)院就促進(jìn)服務(wù)外包出臺(tái)了一系列政策文件，各部委和各地方政府也相應(yīng)出臺(tái)了促進(jìn)服務(wù)外包發(fā)展的政策措施。這一時(shí)期，服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)成為國家“引進(jìn)來”和“走出去”戰(zhàn)略的新領(lǐng)域，服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的發(fā)展加速了中國服務(wù)業(yè)發(fā)展水平和競爭力的提升。

5. 2012-2017年：面向民生的服務(wù)業(yè)改革。2012年黨的十八大以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，服務(wù)業(yè)成為第一大產(chǎn)業(yè)，各種新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式層出不窮，但相關(guān)的監(jiān)管措施并沒有動(dòng)態(tài)跟進(jìn)，服務(wù)領(lǐng)域的供給不足成為制約中國居民幸福指數(shù)提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要瓶頸。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革重點(diǎn)，則已轉(zhuǎn)移到服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。這是因?yàn)?，一方面，服?wù)領(lǐng)域集中了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的尖銳矛盾，例如壟斷的問題、政府與市場關(guān)系問題等，另一方面，服務(wù)領(lǐng)域的改革多年來處于走彎路狀態(tài)。

中央政府對(duì)民生高度關(guān)注，服務(wù)業(yè)被視為影響民生幸福的重要產(chǎn)業(yè)。服務(wù)業(yè)改革的重點(diǎn)與方向，從關(guān)注國際競爭力向關(guān)注民生、關(guān)注增長轉(zhuǎn)型，其改革措施也包括兩個(gè)方面，一方面是對(duì)制約服務(wù)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制進(jìn)行變革，為服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，另一方面是對(duì)服務(wù)業(yè)內(nèi)部的重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行扶持，支持其快速發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2013年起，以國務(wù)院或者國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布的與服務(wù)業(yè)發(fā)展相關(guān)的政策文件多達(dá)50個(gè)以上，比1978-2012年的總數(shù)還多。雖然政策密集出臺(tái)對(duì)服務(wù)業(yè)快速發(fā)展起到了很好的促進(jìn)作用，但也存在著政策體系不健全、配套性較差、各項(xiàng)措施具體落實(shí)較難等問題。

服務(wù)業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

中國服務(wù)業(yè)改革走過的道路已為中國改革積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于指導(dǎo)未來的服務(wù)業(yè)改革具有重要的啟示。

1.在改革過程中，對(duì)新商業(yè)模式、新商業(yè)業(yè)態(tài)和新的商業(yè)力量要寬容。改革開放之初，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)了很多新情況，如個(gè)體經(jīng)營、集貿(mào)市場等，對(duì)這些新興商業(yè)力量，黨和政府早期采取了寬容的態(tài)度，使服務(wù)業(yè)內(nèi)部的一些邊際力量發(fā)揮作用，最終成為中國改革的一個(gè)重要特征。在今天的改革與發(fā)展過程中，同樣面臨著很多新的商業(yè)模式、商業(yè)業(yè)態(tài)與商業(yè)力量的興起，例如，人工智能在醫(yī)療領(lǐng)域的應(yīng)用、處方藥品的電子商務(wù)、分享經(jīng)濟(jì)、無人駕駛等，對(duì)這些力量應(yīng)采取寬容的態(tài)度，允許其先行先試，然后在發(fā)展中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，最終實(shí)現(xiàn)政策與制度的變革。

2.避免爭議，使改革順利推進(jìn)。在改革開放早期，通過對(duì)在當(dāng)時(shí)國民經(jīng)濟(jì)中占比不是很高的服務(wù)領(lǐng)域、對(duì)國民經(jīng)濟(jì)影響不是特別關(guān)鍵的領(lǐng)域進(jìn)行改革，避免了爭議，使改革能夠順利推進(jìn)。之后，服務(wù)業(yè)改革領(lǐng)域，也多次回避了爭議。在全面深化改革的今天，改革漸入深水區(qū)，更可能引發(fā)爭論。對(duì)這些有爭論的問題，應(yīng)該先試一試，允許其發(fā)展，不要輕易否定經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的新生事物。

3.立足民生，解決發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題?；仡欀袊?wù)業(yè)改革的歷史可以發(fā)現(xiàn)，直接關(guān)注民生福祉的改革，其改革進(jìn)程會(huì)相對(duì)順利，改革成效會(huì)相對(duì)顯著。因此，對(duì)民生的關(guān)注應(yīng)成為改革的基本出發(fā)點(diǎn)。這與工業(yè)改革高度關(guān)注效率有著本質(zhì)上的不同。

4.以開放促改革，以改革加速開放。中國改革的進(jìn)程與開放的進(jìn)程是同步的，這也是中國經(jīng)濟(jì)改革不同于其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的一個(gè)特色。在服務(wù)業(yè)改革過程中，改革與擴(kuò)大開放是緊密結(jié)合在一起的。例如，對(duì)文化藝術(shù)、廣播影視、新聞出版、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、體育、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、檢驗(yàn)檢測等行業(yè)和領(lǐng)域的改革，與擴(kuò)大開放是結(jié)合在一起的。從未來發(fā)展看，由于這些行業(yè)的特殊性，改革必須和開放結(jié)合在一起。而且，在開放的壓力下，對(duì)原來已經(jīng)形成行政壟斷的一些服務(wù)部門（如金融、民航、電信、鐵路、郵政等）進(jìn)行深入改革，可以降低進(jìn)入門檻，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，促進(jìn)這些服務(wù)領(lǐng)域的快速發(fā)展。

5.慎防以“改革”名義進(jìn)行的“偽市場化”。積極推進(jìn)市場化是中國服務(wù)業(yè)改革的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)。但是，服務(wù)業(yè)的市場化是一個(gè)非常復(fù)雜的問題。在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，政府往往要扮演多重角色。在有些行業(yè)，政府是資源分配者（如房地產(chǎn)業(yè)）；在有些行業(yè)，政府是市場監(jiān)管者（如醫(yī)療）；在有些行業(yè)，政府是買單者（如教育）。服務(wù)業(yè)的市場化改革包括以下幾個(gè)方面：一是建立市場化供給體系，即引進(jìn)市場主體，完善市場競爭結(jié)構(gòu)；二是通過增加市場主體，引入競爭機(jī)制，建立市場化的價(jià)格形成機(jī)制；三是建立市場化的政府干預(yù)機(jī)制，如政府補(bǔ)貼、政府監(jiān)管等。對(duì)于一個(gè)完善的市場化改革來說，這三者缺一不可。但在中國服務(wù)業(yè)改革過程中，將前述三者割裂開來的情形非常普遍。在很多服務(wù)領(lǐng)域，所謂的市場化改革，就是將需求端（價(jià)格）市場化，但是供應(yīng)端壟斷化，這是一種最壞的市場化。這種“偽市場化”改革，一方面以行政力量在供給方面仍保持著高度的壟斷，另一方面在需求方面以市場化的名義放開價(jià)格。在這種行政壟斷狀態(tài)下放開價(jià)格管制，不是真正的市場化，它一定會(huì)演變成一種損害百姓福祉的“偽市場化”。還有一種“偽市場化”改革是將政府原有的服務(wù)職能市場化，這種以“創(chuàng)收”名義進(jìn)行的所謂改革，不但扭曲了市場競爭機(jī)制，更為嚴(yán)重的是，這種模式還為權(quán)力市場化打開了通道，衍生出一種“浪費(fèi)型”和“尋租型”運(yùn)行機(jī)制。

（作者為中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）