農(nóng)地改革：從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”

張紅宇

推動(dòng)中國農(nóng)地制度變遷的根本目的是促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

改革開放40年來，中國農(nóng)村土地制度改革始終遵循著生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力的客觀規(guī)律，不斷豐富和完善中國特色農(nóng)村土地制度。

改革開放之初，根據(jù)當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力水平低下、解決吃飯問題是當(dāng)務(wù)之急的實(shí)際情況，中國在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，把土地承包經(jīng)營權(quán)賦予農(nóng)戶家庭，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，解決了溫飽問題。這是中國農(nóng)村改革的重大成果，是中國農(nóng)村土地制度改革一次具有革命性意義的制度創(chuàng)新。

現(xiàn)階段，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城市，相當(dāng)一部分農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，承包主體和經(jīng)營主體分離。為了順應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的趨勢和農(nóng)戶保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，決策層著眼于改革全局和戰(zhàn)略高度，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”理論。這是在新的歷史條件下，繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一次具有革命性意義的重大制度創(chuàng)新。

中國農(nóng)地制度創(chuàng)新的特點(diǎn)

中國是富有創(chuàng)新精神的國家，改革開放以來的農(nóng)村土地制度變遷充分證明了這一點(diǎn)，并表現(xiàn)出顯著的制度特征。

1.漸進(jìn)性。從人民公社時(shí)期所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)高度集中的兩權(quán)合一，到實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)集體所有、家庭承包經(jīng)營的“兩權(quán)分離”，再到農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，中國農(nóng)地制度變遷的漸進(jìn)性特征十分明顯。

2.靈活性。在始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有根本地位的前提下，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)有著足夠的權(quán)利調(diào)整和分解空間。在不流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)享有占有、使用、收益以及由此派生的抵押擔(dān)保、退出等處分權(quán)。而在流轉(zhuǎn)時(shí)，承包權(quán)派生的出租、轉(zhuǎn)包、互換、入股等多種方式讓第三方分享其經(jīng)營權(quán)。在承包經(jīng)營的權(quán)益獲得與內(nèi)生權(quán)利分解上，農(nóng)戶有足夠的靈活性。

3.包容性。在“兩權(quán)分離”的制度安排下，承包經(jīng)營權(quán)的取得依據(jù)是由戶籍決定的社區(qū)成員身份或集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，因而權(quán)利具有專屬性、特定性和排他性。在“三權(quán)分置”的制度安排下，經(jīng)營權(quán)的取得條件則并不完全由社區(qū)成員或集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格決定，而是在嚴(yán)格限制工商資本租賃農(nóng)地等不規(guī)范行為的同時(shí)，表現(xiàn)出開放性、社會性和非排他性特征，中國農(nóng)村土地制度安排具有足夠的包容性。

4.同向性。近年來中國農(nóng)地制度的靈活性和包容性特點(diǎn)，促使家庭農(nóng)場、合作社、企業(yè)、社會化服務(wù)組織等新型多元農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織大量出現(xiàn)，填補(bǔ)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城騰出的農(nóng)業(yè)就業(yè)空間，比較好地克服了“誰來種地”、“怎么把地種好”等農(nóng)業(yè)發(fā)展中的制約因素。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展成長與農(nóng)地制度演進(jìn)相伴而生，呈現(xiàn)高度的同向一致性。

5.規(guī)范性。中國農(nóng)村土地制度尤其是經(jīng)營制度不斷創(chuàng)新，其要義是始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，維護(hù)承包農(nóng)戶的基本權(quán)利，這是一切制度創(chuàng)新的前提和出發(fā)點(diǎn)。同時(shí)制度創(chuàng)新要尊重農(nóng)民意愿，“兩權(quán)分離”制度設(shè)計(jì)中的“生不增、死不減，大穩(wěn)定、小調(diào)整”都是農(nóng)民自愿選擇的結(jié)果?！叭龣?quán)分置”后經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的多種實(shí)現(xiàn)形式，也要尊重農(nóng)民的選擇。

中國農(nóng)地制度績效分析

中國農(nóng)地制度變遷的核心目的是促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提高農(nóng)業(yè)效益和競爭力提供堅(jiān)實(shí)的制度保障，表現(xiàn)出明顯的制度績效。

1.從公平到效率。改革開放之初，人民公社時(shí)期土地集體所有、集體經(jīng)營，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。在此背景下，新的制度安排既要通過變革舊的制度，采取家庭承包經(jīng)營的方式激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，又要兼顧當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差、土地資源質(zhì)量參差不齊的客觀現(xiàn)實(shí)，采取以家庭為單位、按人平均分配，遠(yuǎn)近肥瘦搭配土地資源的做法是相對公平的。

幾十年過去了，一方面，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深度推進(jìn)的背景下，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城，常年外出的流動(dòng)農(nóng)民工目前已達(dá)2.86億，“誰來種地”問題日益顯現(xiàn)；另一方面，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善，土地資源質(zhì)量普遍提升，改善按戶平均分配土地的零碎分散狀況、實(shí)現(xiàn)由分散到集中的條件逐漸成熟。如何提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率以及資源配置效率成為迫切需要解決的問題。土地“三權(quán)分置”滿足了從公平到效率的制度設(shè)計(jì)。

2.從封閉到開放。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最大的區(qū)別表現(xiàn)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是生存農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是競爭農(nóng)業(yè)。要提高中國農(nóng)業(yè)的質(zhì)量效益和競爭力，家家有地、戶戶種田的小規(guī)模經(jīng)營方式顯然無法適應(yīng)。從全球經(jīng)驗(yàn)看，通過租地、入股方式使土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)集中，開展規(guī)?；?jīng)營，是普遍做法。中國的“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、維護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，使得土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)得到優(yōu)化配置，在更多主體中得以分享，為規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，2017年全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積5.12億畝，占家庭承包耕地面積的37%，流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達(dá)7071萬戶，占承包農(nóng)戶總數(shù)的31.2%。上海、江蘇、北京的土地流轉(zhuǎn)比重分別達(dá)到75.4%、61.5%和63.2%。土地經(jīng)營權(quán)的行使由封閉到開放，推動(dòng)了資源的優(yōu)化配置，有利于提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模效益。

3.從弱勢到強(qiáng)勢。中國農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)，不僅是“四化同步”發(fā)展的短腿，在全球農(nóng)業(yè)競爭中也處于弱勢地位。中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易逆差多年居高不下，油料、糖料、棉花、谷物等資源性農(nóng)產(chǎn)品對外依存度越來越高，這固然與中國農(nóng)業(yè)資源稟賦有關(guān)，更與人地資源配置不均衡相聯(lián)。因此，提升中國農(nóng)業(yè)競爭力，要在中國具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品發(fā)展上做好文章。除了找準(zhǔn)中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的定位和突破口外，通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，使土地向“能種地、愛種地”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，“三權(quán)分置”提供了相應(yīng)的制度保障。通過經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)張產(chǎn)生規(guī)模效益，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整形成比較優(yōu)勢，通過資源集約實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，弱勢農(nóng)業(yè)成為強(qiáng)勢農(nóng)業(yè)是完全可能的。

構(gòu)建中國特色的農(nóng)村土地制度

創(chuàng)新永無止境。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，中國正在踐行和構(gòu)建具有鮮明中國特色的農(nóng)村土地制度，制度績效越來越明顯。盡管如此，我們還要為之付諸更多的努力。

1.強(qiáng)化學(xué)習(xí)借鑒。從全球經(jīng)驗(yàn)看，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善、農(nóng)業(yè)競爭力的提升，擴(kuò)張土地經(jīng)營規(guī)模是共同取向。無論是資源稟賦豐富的美歐國家，抑或是資源稟賦相對稀缺的東亞國家，在各自土地所有制不變的前提下，土地權(quán)利在不同主體間不斷細(xì)分并由不同主體分享是普遍現(xiàn)象，特別是，賦予使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)是共同經(jīng)驗(yàn)。美歐日韓等國租地農(nóng)場越來越多，通過租佃獲得的經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、再出租，產(chǎn)權(quán)關(guān)系由“重所有”向“重使用”轉(zhuǎn)變，這對提高農(nóng)地的配置效率和規(guī)模效率無疑是成功的舉措，也是提升農(nóng)業(yè)競爭力的必然選擇。我們完全可以學(xué)習(xí)借鑒，從中獲取有用經(jīng)驗(yàn)。

2.強(qiáng)化模式總結(jié)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、多元主體經(jīng)營在中國有著豐富的實(shí)踐。從最基本的表現(xiàn)看，有通過將經(jīng)營權(quán)完全流轉(zhuǎn)給第三方的出租、轉(zhuǎn)包、入股等方式，形成的土地規(guī)模經(jīng)營模式；也有將經(jīng)營權(quán)讓渡于第三方共同分享，生產(chǎn)環(huán)節(jié)全部或部分委托生產(chǎn)性服務(wù)組織，開展托管或半托管服務(wù)而形成的規(guī)模經(jīng)營模式。無論哪種方式，都表現(xiàn)出降低單位生產(chǎn)成本、有利于科技成果應(yīng)用、規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展、提高效益、促進(jìn)競爭力提升的制度績效。四川農(nóng)業(yè)共營制、安徽農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體、湖北沙洋模式等由于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、入股、互換而形成的土地經(jīng)營模式，內(nèi)生著豐富的承包經(jīng)營權(quán)分解的制度內(nèi)涵，需要認(rèn)真總結(jié)推廣。

3.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。土地制度創(chuàng)新一直在中國農(nóng)村改革中扮演著最重要的角色。如何形成中國特色并在全球范圍內(nèi)成為制度創(chuàng)新范例，需要在理念、制度、政策三個(gè)層面強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。既要有原則底線，也要有制度設(shè)計(jì)；不僅要考慮改革的總體目標(biāo)，同時(shí)要規(guī)劃具體的實(shí)施路徑?；舅悸肥且獔?jiān)持農(nóng)村土地集體所有。需要認(rèn)真研究如何完善農(nóng)村土地公有制基礎(chǔ)，農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界，以及在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下承包農(nóng)戶如何退出承包地等重大問題。同時(shí)，秉承因地制宜、分類推進(jìn)的原則，依據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等多重因素，積極探索經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的多種形式。在推進(jìn)農(nóng)地制度改革的實(shí)踐中，探索無止境，要保持足夠的歷史耐心。

（作者為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司原司長）