改革開放40年的中國生態(tài)文明建設(shè)

今后，應(yīng)不斷優(yōu)化生態(tài)文明體制改革的方案設(shè)計，逐步擴大改革方案制定的參與主體，完善正向激勵性的生態(tài)文明制度內(nèi)容

改革開放40年來，中國從解決自身經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的實際問題出發(fā)，環(huán)境保護(hù)事業(yè)逐漸起步，環(huán)境保護(hù)理念逐步確立，先后出臺了一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策措施，環(huán)境保護(hù)投入大幅增加，環(huán)境污染治理不斷推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)不斷加強，城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境持續(xù)改善。十八大以來，黨中央確立了“五位一體”總體布局，對生態(tài)文明建設(shè)作出頂層設(shè)計和總體部署，將綠色發(fā)展作為“十三五”乃至更長時期中國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本理念，生態(tài)文明建設(shè)全面發(fā)力，不斷深入，取得積極進(jìn)展，中國并日益成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者。

環(huán)境保護(hù)理念日益深化

20世紀(jì)70年代，中國的環(huán)境保護(hù)理念從無到有，環(huán)境保護(hù)工作逐步開展。1972年，聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過了《人類環(huán)境宣言》。1973年，國務(wù)院召開第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，審議通過了環(huán)境保護(hù)工作方針和中國第一個環(huán)境保護(hù)文件——《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，成為中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的第一個里程碑。

1978年，新中國第一次在憲法中對環(huán)境保護(hù)作出“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”的規(guī)定，為中國環(huán)境法制建設(shè)和環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1983年，中國召開第二次全國環(huán)境保護(hù)會議，正式把環(huán)境保護(hù)確定為一項基本國策。1984年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作決定》，對有關(guān)保護(hù)環(huán)境、防治污染的一系列重大問題，包括環(huán)境保護(hù)的資金渠道都做出了比較明確的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)開始納入了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，成為經(jīng)濟和社會生活的重要組成部分。

“八五”期間，國家提出了《我國環(huán)境與發(fā)展十大對策》，明確指出走可持續(xù)發(fā)展道路是中國當(dāng)代以及未來的必然選擇。中國批準(zhǔn)發(fā)布了《二十一世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，從人口、環(huán)境與發(fā)展的具體國情出發(fā)，提出了可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、對策以及行動方案。確定了污染治理和生態(tài)保護(hù)重點，加大了執(zhí)法力度，積極穩(wěn)步推行各項環(huán)境保護(hù)管理制度和措施，環(huán)境保護(hù)工作取得了較好效果。

“九五”期間，第八屆全國人大第四次會議審議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，把實施可持續(xù)發(fā)展作為現(xiàn)代化建設(shè)的一項重大戰(zhàn)略，使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在中國經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展過程中得以實施。國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》，實施《污染物排放總量控制計劃》和《跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》，國家確定的“九五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)基本實現(xiàn)，環(huán)境污染防治取得階段性進(jìn)展，中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展時期。

“十五”期間，黨中央、國務(wù)院提出了樹立科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會的重大戰(zhàn)略思想，頒布了一系列環(huán)境保護(hù)法律、自然資源法、環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)、環(huán)境保護(hù)部門規(guī)章和規(guī)范性文件、地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章等。2002年，中國第一部循環(huán)經(jīng)濟立法《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》制定出臺，標(biāo)志著中國污染治理模式由末端治理開始向全過程控制轉(zhuǎn)變。

“十一五”時期，國家深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，下大力氣解決危害人民群眾健康和影響經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的突出環(huán)境問題，提出了建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，加大自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù)力度，強化資源管理等政策。圍繞實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃綱要確定的主要污染物排放總量控制目標(biāo)，把防治污染作為重中之重，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大污染治理力度，建立了節(jié)能降耗、污染減排的統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系和制度，環(huán)境保護(hù)事業(yè)穩(wěn)步邁進(jìn)。

“十二五”時期，黨中央、國務(wù)院把環(huán)境保護(hù)擺上更加突出的位置，把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要著力點，將改善環(huán)境質(zhì)量作為落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。十八大以來，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在中國特色社會主義“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，一系列制度建設(shè)次序推進(jìn)。印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確了中國生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)。除此之外，還頒布實施了《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》，系統(tǒng)地提出了生態(tài)文明建設(shè)的理念和框架，并確立了一系列基本制度，開啟了生態(tài)文明建設(shè)的新篇章。

“十三五”至今，黨中央、國務(wù)院統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念和建設(shè)“美麗中國”的宏偉目標(biāo)。黨的十九大立足生態(tài)文明建設(shè)取得的階段性成果，著眼長遠(yuǎn)未來，進(jìn)一步將“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，提出了生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計、人與自然是生命共同體等重要論斷，作出了加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略部署，明確了推進(jìn)綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制等重點任務(wù)。

2018年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會提出要加大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問題，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，推動中國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。先后出臺了一系列重大決策部署，陸續(xù)印發(fā)了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》等重要文件，頒布實施了《土壤污染防治行動計劃》，修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，從健全法律法規(guī)、完善標(biāo)準(zhǔn)體系、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度、嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線等方面，形成了深化生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署和制度架構(gòu)。

環(huán)境保護(hù)投入穩(wěn)步增加

改革開放以來，特別是“十五”時期開始，國家積極拓寬環(huán)境保護(hù)投資渠道，提高資金保障水平，加強環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，全社會環(huán)境保護(hù)投資得到較快增長?！笆晃濉逼陂g，國家首次將“211環(huán)境保護(hù)”科目納入政府收支分類體系，為政府環(huán)境保護(hù)投資穩(wěn)步增長打下基礎(chǔ)?！笆濉币詠恚珖鞯匕循h(huán)境容量和資源承載力作為前提條件，認(rèn)真處理經(jīng)濟發(fā)展與創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、節(jié)約資源與保護(hù)環(huán)境的關(guān)系，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)對經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)化和保障作用、對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的先導(dǎo)和倒逼作用，加大環(huán)境污染治理投資力度，積極探索環(huán)境保護(hù)新道路，推動發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型軌道。

1.環(huán)境污染治理投資總額逐年增加。2016年，中國環(huán)境污染治理投資總額為9220億元，比2001年增長6.9倍。其中，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資5412億元，比2001年增長7.3倍；工業(yè)污染源治理投資819億元，增長3.7倍；當(dāng)年完成環(huán)境保護(hù)驗收項目環(huán)境保護(hù)投資2989億元，增長7.9倍。

城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中，燃?xì)馔顿Y532億元，比2001年增長5.5倍；集中供熱投資663億元，增長6.3倍；排水投資1486億元，增長5.1倍；園林綠化投資2171億元，增長11倍；市容環(huán)境衛(wèi)生投資561億元，增長8.8倍。

工業(yè)污染源治理投資中，治理廢水投資108億元，比2001年增長0.5倍；治理廢氣投資562億元，增長7.5倍；治理固體廢物投資47億元，增長1.5倍；治理噪聲投資0.6億元，與2001年基本持平；治理其他投資102億元，增長5.2倍。

2.林業(yè)投資穩(wěn)步增長。近年來，中國的林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，林業(yè)投資穩(wěn)步增長。黨的十八大以來，國家加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力實施精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，林業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了轉(zhuǎn)型升級關(guān)鍵期，林業(yè)投資也隨之?dāng)U展到生態(tài)保護(hù)恢復(fù)、林業(yè)支撐保障和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個方面，投資規(guī)模逐步擴大。

2016年，全國林業(yè)投資完成額為4510億元，其中生態(tài)建設(shè)與保護(hù)投資2110億元，林業(yè)支撐與保障投資404億元，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資1742億元，其他林業(yè)投資254億元。2000年，全國林業(yè)系統(tǒng)固定資產(chǎn)投資完成額168億元，其中，營林固定資產(chǎn)投資151億元；森工固定資產(chǎn)投資17億元。

生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)扎實推進(jìn)

改革開放以來，國家逐步加快造林綠化步伐，加強對自然保護(hù)區(qū)保護(hù)力度，推進(jìn)水土流失治理，重視建設(shè)和保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)、保護(hù)和恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、治理和改善荒漠生態(tài)系統(tǒng)，全面加強生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，國家生態(tài)安全屏障的框架基本形成。2013年，《全國生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃綱要（2013-2020年）》出臺，提出到2020年，全國生態(tài)環(huán)境得到改善，增強國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)功能，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性加強，構(gòu)筑“兩屏三帶一區(qū)多點”的國家生態(tài)安全屏障。隨著生態(tài)保護(hù)和監(jiān)管強化，生態(tài)安全屏障逐步構(gòu)建，中國自然生態(tài)系統(tǒng)有所改善，自然保護(hù)區(qū)數(shù)量增加，森林覆蓋率逐步提高，濕地保護(hù)面積增加，水土流失治理、沙化和荒漠化治理取得初步成效。

1.林業(yè)生態(tài)建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展。根據(jù)第八次全國森林資源清查（2009-2013年）結(jié)果，全國森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率21.63%，活立木總蓄積164.33億立方米，森林蓄積151.37億立方米。與第一次全國森林資源清查（1973-1976年）相比，森林面積增加0.86億公頃，森林覆蓋率提高8.93個百分點，活立木總蓄積和森林蓄積分別增加69.01億立方米和64.81億立方米。2017年，全國完成造林面積736萬公頃，比2000年增長44.2%。改革開放40年來，中國森林資源呈現(xiàn)出總量增加、質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的變化趨勢。

2. 自然生態(tài)保護(hù)得到加強。從自然保護(hù)區(qū)建設(shè)看，2016年，全國自然保護(hù)區(qū)達(dá)2750個，比2000年增加1523個；自然保護(hù)區(qū)面積14733萬公頃，比2000年增長50.0%。

從濕地資源保護(hù)看，2013年第二次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果顯示：全國濕地總面積5360.26萬公頃（另有水稻田面積3005.7萬公頃未計入），濕地率5.58%。納入保護(hù)體系的濕地面積2324.32萬公頃，濕地保護(hù)率達(dá)43.51%。中國已初步建立了以濕地自然保護(hù)區(qū)為主體，濕地公園和自然保護(hù)小區(qū)并存，其他保護(hù)形式為補充的濕地保護(hù)體系。

從水土流失治理看，2016年，全國累計治理水土流失面積12041萬公頃，比2000年增加3945萬公頃；新增水土流失治理面積562萬公頃，比2003年增長1.4%。

3.荒漠化沙化控制成效顯著。第五次全國荒漠化和沙化土地監(jiān)測結(jié)果顯示：截至2014年，全國荒漠化土地面積261.16萬平方公里，沙化土地面積172.12萬平方公里，有明顯沙化趨勢的土地面積30.03萬平方公里，實際有效治理的沙化土地面積20.37萬平方公里，占沙化土地面積的11.8%。與2009年完成的第四次全國荒漠化和沙化土地監(jiān)測結(jié)果相比，全國荒漠化土地面積減少1.21萬平方公里，沙化土地面積減少0.99萬平方公里。與1999年完成的第二次全國荒漠化和沙化土地監(jiān)測結(jié)果相比，全國荒漠化土地面積減少6.24萬平方公里，沙化土地面積減少2.19萬平方公里?；哪蜕郴潭戎鸩綔p輕，沙區(qū)植被狀況進(jìn)一步好轉(zhuǎn)，區(qū)域風(fēng)沙天氣明顯減少，防沙治沙工作取得了明顯成效。

環(huán)境污染治理成效顯著

21世紀(jì)初開始，國家對環(huán)境污染防治工作高度重視，大力推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，污染防治和節(jié)能減排工作穩(wěn)步推進(jìn)。各地嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”制度，積極開展環(huán)境保護(hù)專項行動，嚴(yán)厲查處環(huán)境違法行為，環(huán)境污染防治力度逐步加大。在各地各部門的積極努力下，采取有力措施積極推進(jìn)大氣污染防治、水污染防治工作，取得積極成果，主要污染物減排目標(biāo)全部實現(xiàn)，地表水質(zhì)量持續(xù)改善。

1.主要污染物減排落實到位。污染減排是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、改善民生的重要抓手，是改善環(huán)境質(zhì)量、解決區(qū)域性環(huán)境問題的重要手段?！笆晃濉币?guī)劃綱要提出，將化學(xué)需氧量和二氧化硫兩項主要污染物排放總量削減 10%作為“十一五”經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標(biāo)，把環(huán)境保護(hù)提升到事關(guān)國家長遠(yuǎn)發(fā)展和人民切身利益的戰(zhàn)略位置，污染減排工作取得了顯著成效，主要污染物排放總量逐步得到控制。2010年，全國二氧化硫排放總量2185萬噸，化學(xué)需氧量排放總量1238萬噸，比2005年分別下降14.3%和12.5%，實現(xiàn)了“十一五”規(guī)劃綱要確定的約束性目標(biāo)，扭轉(zhuǎn)了“十五”后期主要污染物排放總量大幅上升的趨勢，為推動科學(xué)發(fā)展，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展提供了有力支撐。

2011年，國務(wù)院印發(fā)了《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，規(guī)劃中提出“十二五”期間國家將對化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四種主要污染物實施排放總量控制，減排領(lǐng)域也從工業(yè)和生活兩個領(lǐng)域擴展為工業(yè)、生活、交通、農(nóng)村四個領(lǐng)域；國務(wù)院還印發(fā)了《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》，明確了“十二五”污染減排的總體要求、主要目標(biāo)、重點任務(wù)和政策措施，污染物減排工作繼續(xù)強化。2015年，全國化學(xué)需氧量排放量2224萬噸，比2012年下降8.3%；氨氮排放量230萬噸，下降9.3%；二氧化硫排放量1859萬噸，下降12.2%；氮氧化物排放量1851萬噸，下降20.8%，四項主要污染物均完成“十二五”排放總量控制目標(biāo)。

2.大氣污染防治不斷強化。針對一些地區(qū)出現(xiàn)的大氣污染問題，2013年，國家出臺了《大氣污染防治行動計劃》，對改善區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量提出了明確目標(biāo)要求。自實施以來，各項相關(guān)措施得力，工作有效推進(jìn)，大氣污染治理效果初現(xiàn)，全國環(huán)境空氣質(zhì)量形勢總體向好。

空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市數(shù)和優(yōu)良天數(shù)有所增加。2017年，338個地級及以上城市中，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的城市占29.3%，未達(dá)標(biāo)的城市占70.7%；平均優(yōu)良天數(shù)比例78.0%。

城市顆粒物濃度和重污染天數(shù)逐步下降。2017年，細(xì)顆粒物（PM2.5）未達(dá)標(biāo)城市（基于2015年P(guān)M2.5年平均濃度未達(dá)標(biāo)的262個城市）年平均濃度48微克/立方米，比上年下降5.9%。2016年全國338個城市PM2.5濃度為47微克/立方米，比上年下降6%；PM10濃度為82微克/立方米，下降5.7%；重污染天數(shù)比例為2.6%，下降0.6個百分點。第一批實施空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)的74個城市PM2.5濃度為50微克/立方米，比2013年下降30.6%；優(yōu)良天數(shù)比例為74.2%，比2013年提高13.7個百分點；重度及以上污染天數(shù)比例為3.0%，比2013年下降5.7個百分點。

重點區(qū)域細(xì)顆粒物濃度有所改善。2016年，京津冀區(qū)域PM2.5濃度為71微克/立方米，比2013年下降33%；長三角區(qū)域PM2.5濃度為46微克/立方米，下降31.3%；珠三角區(qū)域PM2.5濃度為32微克/立方米，下降31.9%。

3.水污染防治穩(wěn)步推進(jìn)。針對中國一些地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量差、水生態(tài)受損重、環(huán)境隱患多等問題，2012年，國家出臺《水污染防治行動計劃》，切實加大水污染防治力度，保障國家水安全。要求強化源頭控制，水陸統(tǒng)籌、河海兼顧，對江河湖海實施分流域、分區(qū)域、分階段科學(xué)治理，系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理。

在重點流域方面，2012年出臺了《重點流域水污染防治規(guī)劃（2011-2015年）》，提出到2015年，重點流域總體水質(zhì)由中度污染改善到輕度污染，Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)斷面比例提高5個百分點，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例下降8個百分點。

在海洋環(huán)境方面，修訂了《海洋環(huán)境保護(hù)法》，出臺了《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《全國海洋功能區(qū)劃（2011-2020年）》等多項規(guī)劃，印發(fā)了《海洋生態(tài)文明建設(shè)實施方案》，為科學(xué)謀劃海洋空間布局、實現(xiàn)“多規(guī)合一”提供了國家層面的管理依據(jù)。

地表水水質(zhì)總體情況得到改善。Ⅰ類、Ⅱ類水占比大幅提高，Ⅴ類、劣Ⅴ類水占比逐步下降。2016年，全國23.5萬千米的河流水質(zhì)狀況評價結(jié)果顯示，全年Ⅰ類水河長占評價河長的6.5%，Ⅱ類水河長占48.3%，Ⅲ類水河長占22.1%，Ⅳ類水河長占9.6%，Ⅴ類水河長占3.7%，劣Ⅴ類水河長占9.8%。2000年，全國11.4萬千米的河流水質(zhì)狀況評價結(jié)果顯示，全年Ⅰ類水河長占評價河長的4.9%，Ⅱ類水河長占24%，Ⅲ類水河長占29.8%，Ⅳ類水河長占16.1%，Ⅴ類水河長占8.1%，劣Ⅴ類水河長占17.1%。

湖泊水質(zhì)狀況穩(wěn)中向好。2016年，全國118個主要湖泊共3.1萬平方公里水面水質(zhì)評價結(jié)果顯示，全年總體水質(zhì)為Ⅰ-Ⅲ類的湖泊有28個，Ⅳ-Ⅴ類湖泊69個，劣Ⅴ類湖泊21個，分別占評價湖泊總數(shù)的23.7%、58.5%和17.8%。2000年，全國重點評價湖泊24個，水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類以上的湖泊有9個，4個湖泊部分水體受到污染，11個湖泊水污染嚴(yán)重，分別占評價湖泊總數(shù)的37.5%、16.7%和45.8%。

近岸海域水質(zhì)總體向好。一類海水比例逐步增加，四類及劣四類比例不斷減少。2017年，全國近岸海域417個海水水質(zhì)監(jiān)測點中，達(dá)到國家一、二類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測點占67.8%，三類海水占10.1%，四類、劣四類海水占22.1%。2001年，全國近岸海域357個海水水質(zhì)監(jiān)測點中，達(dá)到國家一、二類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測點占40%，三類海水占18.6%，四類、劣四類海水占41.4%。2017年與2001年相比，一、二類海水比例提高27.8個百分點，三類海水比例下降8.5個百分點，四類和劣四類海水比例下降19.3個百分點。

生態(tài)文明體制改革面臨的問題

改革開放40年來，中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展迅速，社會各界環(huán)境保護(hù)意識明顯提高，貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性主動性顯著增強，環(huán)境立法和環(huán)保機制建設(shè)日趨完善，環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢得到基本控制，生態(tài)文明建設(shè)成效初顯。同時也應(yīng)看到，中國的環(huán)境事業(yè)仍然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，環(huán)境保護(hù)工作仍然任重道遠(yuǎn)。改革過程必然是漸進(jìn)的、艱巨的，新老問題交織在一起。這些問題的解決成為繼續(xù)深化生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)和動力。

1.對生態(tài)文明建設(shè)及體制改革的認(rèn)知水平有待提高。相關(guān)主體對加快生態(tài)文明建設(shè)和深化生態(tài)文明體制改革的認(rèn)識依然存有偏頗。地方少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部仍認(rèn)為經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護(hù)對立，對“綠水青山”和“金山銀山”的辯證關(guān)系缺乏全面理解。這種“眼前的受損”和“未來的受益”之間的不確定性、受損者的成本和受損者的收益之間的不對稱，導(dǎo)致少數(shù)社會相關(guān)主體對實施嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)保制度存有抵觸情緒。相關(guān)主體對生態(tài)文明體制改革內(nèi)容的認(rèn)知水平不夠高。

2.生態(tài)文明體制改革的相關(guān)方案有待完善。一方面，一些專項方案的制定由某個部門主導(dǎo)，帶有較明顯的部門色彩，參與改革文件制定的主體不充分。另一方面，改革方案中的激勵性機制內(nèi)容偏少，主動開展生態(tài)文明體制改革的動力不足。除此之外，改革方案對中國生態(tài)文明建設(shè)不平衡狀況的考慮不夠，對一些脆弱地區(qū)的專門指導(dǎo)內(nèi)容偏少。盡管近年中國對京津冀地區(qū)、部分國家公園試點地區(qū)的生態(tài)文明體制改革作了專門部署，但對一些集中連片貧困地區(qū)、重要的生態(tài)功能區(qū)、西部沿邊地區(qū)的專門指導(dǎo)則不足，這些地區(qū)開展主動改革、主動創(chuàng)新的能力又更弱，這就導(dǎo)致在一定程度上會出現(xiàn)“越落后，改革越慢；改革越慢，就越落后”的情況。改革實施方案有必要對這些地區(qū)給予更多指導(dǎo)。

3.生態(tài)文明體制改革的推進(jìn)機制有待健全。第一，生態(tài)文明體制改革的專業(yè)性較強。近幾年中央印發(fā)生態(tài)文明體制改革文件時，往往配套相應(yīng)的政府解讀以及專家解讀，但這樣的解讀還不足以讓地方全面了解改革意圖。地方對改革的目標(biāo)、重點任務(wù)以及改革實施需要配套的條件，往往缺乏足夠認(rèn)識和把握，這不利于改革意圖從中央到地方的完整傳遞。

第二，“重方案制定、輕方案執(zhí)行”的現(xiàn)象較為普遍，改革推進(jìn)的督辦和評估機制不健全。例如，地方出臺的相應(yīng)改革方案，在一定程度存在“照抄”中央改革方案的情況?？傮w上，對改革實施解決了多少實際問題，群眾到底認(rèn)不認(rèn)可、滿不滿意等情況的定期評價機制仍有待完善。社會公眾參與監(jiān)督改革推進(jìn)落實的情況仍較少。

第三，各部門各地區(qū)選擇性改革問題突出。生態(tài)文明體制改革在較大程度上需要解決主體間、區(qū)域間、流域間的外部性問題，需要打破“一畝三分田”的固有思維。

4.生態(tài)文明體制改革的支撐條件有待配套。第一，生態(tài)文明體制改革的理論支撐不足。生態(tài)文明體制改革的相關(guān)理論研究仍顯滯后，這既影響了生態(tài)文明體制改革方案頂層設(shè)計的科學(xué)性，也使得生態(tài)文明體制改革在推行中遇到困難。

第二，生態(tài)文明體制改革所需的資金投入不足。國有企業(yè)的政治意識和社會責(zé)任意識較強，往往環(huán)保投入較多。中小企業(yè)和民營企業(yè)主要追求市場利潤，在當(dāng)前執(zhí)行環(huán)保制度無法帶來短期收益的情況下，其投入積極性較低。

第三，生態(tài)文明體制改革的專業(yè)性人才供給不足。生態(tài)文明體制改革的專業(yè)化較強，往往需要專門的業(yè)務(wù)技術(shù)支撐。例如，實施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，需要復(fù)合型專業(yè)人才。以往的審計大多側(cè)重經(jīng)濟責(zé)任、財政財務(wù)收支等審計，審計人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)大多以財務(wù)、投資、計算機技術(shù)等為主，而領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計涉及的部門單位數(shù)量多，自然資源資產(chǎn)種類范圍廣、專業(yè)性強，審計人員目前掌握的自然資源資產(chǎn)管理方面的政策、法規(guī)，積累的審計工作經(jīng)驗，還不能滿足當(dāng)前需要。

第四，生態(tài)文明體制改革的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐不足。中國資源環(huán)境領(lǐng)域的統(tǒng)計、調(diào)查、監(jiān)測體系不健全，部門數(shù)據(jù)“打架”現(xiàn)象突出，數(shù)據(jù)的完整性、精確性、及時性都有待提高。數(shù)據(jù)和信息質(zhì)量不高，影響了一些生態(tài)文明制度的實施效果。

深入推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的建議

目前中國生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。

應(yīng)不斷優(yōu)化生態(tài)文明體制改革的方案設(shè)計，逐步擴大改革方案制定的參與主體，完善正向激勵性的生態(tài)文明制度內(nèi)容。激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)、社會組織和公眾自覺參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，建立健全面向這些主體的激勵機制。繼續(xù)完善面向中國特定地區(qū)的生態(tài)文明體制改革方案。加快完善貧困地區(qū)的生態(tài)補償制度，健全生態(tài)脫貧機制，健全生態(tài)文明體制改革的推進(jìn)機制，完善生態(tài)文明體制改革的支撐配套條件。