農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)與兩區(qū)劃定工作作用的探討

江西省煤田地質(zhì)局普查綜合大隊 江西南昌 330001

為確保廣大農(nóng)民獲得長期有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，進一步完善土地承包管理工作，中央對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作提出了明確要求，相關(guān)法律也做出了明確規(guī)定。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，維護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的重要舉措；是推動土地規(guī)范流轉(zhuǎn)、促進規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要；也是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的有效途徑；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是民生工程、民心工程，具有開創(chuàng)性、探索性，使命光榮、任務(wù)艱巨。

1 農(nóng)田建設(shè)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)系

（1）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是高標準基本農(nóng)田建設(shè)的內(nèi)在需求，土地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵要素，具有不可替代的作用。高標準基本農(nóng)田建設(shè)工程作為為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的重要手段之一，主要作用包括促進耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護，從而推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新農(nóng)村建設(shè)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求進行一定程度的土地規(guī)?；?jīng)營，假如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不暢，就會對農(nóng)業(yè)種植大戶的適當?shù)耐恋刭Y源需求產(chǎn)生制約，不僅限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的升級與發(fā)展，也抑制了農(nóng)業(yè)種植大戶對建設(shè)高標準基本農(nóng)田和提高耕地資源質(zhì)量的渴望程度。這是因為當農(nóng)業(yè)規(guī)模化到一定程度后，農(nóng)業(yè)種植大戶會自然產(chǎn)生對流轉(zhuǎn)所得耕地質(zhì)量等級的提升需求——來源于大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需的農(nóng)業(yè)機械化，同時，耕地質(zhì)量等級的提升也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增收的直接途徑?？傊?，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進行有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)，保證土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定與順暢，使農(nóng)民自主自發(fā)地行動，是高標準基本農(nóng)田建設(shè)的內(nèi)在需求[1]。

（2）高標準基本農(nóng)田建設(shè)是促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的外部驅(qū)動力，高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目作為一項系統(tǒng)、科學的工程，首先需要在整體規(guī)劃上實現(xiàn)最優(yōu)化的土地資源配置，從而獲得較高的工程收益。這就要求當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)達到一定的規(guī)?；潭?，在客觀條件上提高土地資源的集約化水平，為當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)鋪平道路。高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目中包括田間道路工程的內(nèi)容，除了滿足農(nóng)業(yè)機械作業(yè)外，還應(yīng)滿足農(nóng)業(yè)物資運輸?shù)纫幌盗修r(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的要求?？梢灶A(yù)見，高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目完成后，將對農(nóng)業(yè)方面的加工、儲藏、運輸、營銷等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生促進作用，這既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的利好,也符合中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的趨勢。高標準基本農(nóng)田建設(shè)對完善和促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有顯著作用，是加快土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)的外部驅(qū)動力。

2 農(nóng)田建設(shè)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間存在的問題

（1）高標準基本農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)籌投資不夠完善，未能帶動農(nóng)戶流轉(zhuǎn)積極性。目前與高標準基本農(nóng)田建設(shè)相關(guān)的職能部門較多，且分屬不同的行政系統(tǒng)，均可獨立開展高標準基本農(nóng)田建設(shè)相關(guān)的工作，導(dǎo)致全局全面統(tǒng)籌的困難增大，甚至存在重復(fù)建設(shè)的問題。近年來由于城鎮(zhèn)化趨勢的顯著作用，農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)中的第三產(chǎn)業(yè)，一些具有農(nóng)業(yè)種植傳統(tǒng)的區(qū)域也出現(xiàn)了復(fù)種指數(shù)下降的問題，中國農(nóng)業(yè)精耕細作的傳統(tǒng)也受到了粗放式種植的挑戰(zhàn)，這些地區(qū)的農(nóng)民出于提高土地收益的考慮，對開展高標準基本農(nóng)田建設(shè)支持度較高，也有優(yōu)化土地資源配置的意愿。但是，如果相關(guān)部門統(tǒng)籌不夠，投資過于分散，就不能使農(nóng)業(yè)人口從高標準基本農(nóng)田建設(shè)中獲得足夠收益，高標準基本農(nóng)田建設(shè)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也就不能有機結(jié)合，各部門獨立開展項目也會在一定程度上造成項目相關(guān)的申請審批手續(xù)的繁復(fù)程度增加，易造成村集體等基層組織在政策理解上出現(xiàn)障礙，進而產(chǎn)生畏難心理，使原有較為熱切的農(nóng)田建設(shè)與土地流轉(zhuǎn)意愿落空。

（2）高標準基本農(nóng)田建設(shè)與土地承包經(jīng)營者生活需求的銜接不足。現(xiàn)階段高標準基本農(nóng)田建設(shè)主要面向的是與農(nóng)田耕作相關(guān)的內(nèi)容，基本不涉及村莊內(nèi)部的環(huán)境治理和交通整治等內(nèi)容。雖然此類內(nèi)容是新農(nóng)村建設(shè)的主要領(lǐng)域，但由于高標準基本農(nóng)田建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)通常不會同步進行，導(dǎo)致一些高標準基本農(nóng)田項目區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了村莊兩頭田間道為新修標準較高的混凝土或柏油路面，唯獨村內(nèi)穿過的一段仍然為路面坑洼不平、損毀嚴重的土路，沒有充分考慮到土地承包者的生活需要，在某種程度上也挫傷了當?shù)赝恋亟?jīng)營承包者的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)熱情，也間接影響到了其對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的自主自發(fā)性。如果能在合理范圍內(nèi)考慮土地承包經(jīng)營者的生活需要，適度拓寬高標準基本農(nóng)田建設(shè)的工作范圍，有條件的因地制宜地開展一些村莊內(nèi)部道路修葺、村莊環(huán)境治理甚至危舊房屋改造的工作，必將利于推動土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)[2]。

3 農(nóng)田建設(shè)與土地承包經(jīng)營權(quán)機制建立

（1）土地確權(quán)是互促機制建立的前提。高標準基本農(nóng)田建設(shè)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相互促進機制建立的前提是土地資源具有明晰的權(quán)屬，但由于各種原因，我國不少地區(qū)還存在著土地權(quán)屬不清的問題。地權(quán)保持穩(wěn)定對土地流轉(zhuǎn)有促進作用，現(xiàn)階段我國農(nóng)村的土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)存在部分流轉(zhuǎn)。⑩但是某些地區(qū)存在土地細碎化、田塊破碎度高的問題，在充分考慮農(nóng)民意志與需求的前提下，通過村集體進行以自愿協(xié)商為基礎(chǔ)的土地確權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)同步協(xié)調(diào)推進，如采用確權(quán)確股不確地的方式，則必須先期充分宣講政策，打消農(nóng)民的疑慮心理。土地確權(quán)可以與農(nóng)村承包地宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)進行聯(lián)合推進，這種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的方式與單獨確權(quán)相比能顯著降低行政成本。在土地確定權(quán)屬后，還應(yīng)建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的信息數(shù)據(jù)庫，通過網(wǎng)絡(luò)的信息化管理，避免日后在高標準基本農(nóng)田建設(shè)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)土地糾紛。

（2）健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，結(jié)合高標準基本農(nóng)田建設(shè)進行土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，為了保障高標準基本農(nóng)田建設(shè)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)互促機制的暢通，必須健全現(xiàn)有的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展應(yīng)以公益性為前提，不應(yīng)拘于形式，各地可以在實際工作中發(fā)現(xiàn)和建立符合本地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀需要的市場形式，鼓勵和培養(yǎng)基于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的中介組織。為了協(xié)調(diào)高標準基本農(nóng)田建設(shè)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，各地農(nóng)業(yè)和國土部門應(yīng)聯(lián)合建立并管理縣、鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)的機構(gòu)健全的土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺，完善村一級的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機制，形成縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和管理網(wǎng)絡(luò)。當高標準基本農(nóng)田項目實施時，鼓勵進行項目區(qū)相關(guān)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提供土地流轉(zhuǎn)涉及的如信息收集和政策宣講等“一站式”服務(wù)，并確保土地承包人與土地流入方簽訂合法的土地流轉(zhuǎn)合同，有效規(guī)避在高標準基本農(nóng)田建設(shè)背景下進行的土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛，充分結(jié)合高標準基本農(nóng)田建設(shè)進行土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。

（3）加強政府導(dǎo)向，多部門聯(lián)動構(gòu)建高標準基本農(nóng)田建設(shè)與土地流轉(zhuǎn)的有機結(jié)合機制，土地承包經(jīng)營權(quán)的適度流轉(zhuǎn)需要政府的保護和支持，在保持市場引導(dǎo)作用的前提下，充分加強政府的導(dǎo)向作用以作為政策后盾。而不同部門獨立開展農(nóng)田建設(shè)相關(guān)的工作都具有一定的側(cè)重點和局限性，這是工作職能和領(lǐng)域差異限制所致，為了實現(xiàn)高標準基本農(nóng)田建設(shè)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有機結(jié)合，必須建立跨部門的聯(lián)動協(xié)調(diào)體系。為了建立可靠的跨部門聯(lián)動協(xié)調(diào)體系，體系主管部門的行政層級不宜過低，建議由省一級人民政府承擔主要管理工作。完整的聯(lián)動協(xié)調(diào)體系應(yīng)包括。第一，依據(jù)各地區(qū)現(xiàn)有的土地資源集約度、水利設(shè)施完善度、農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿等資料，制定指導(dǎo)性的省級高標準基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃。第二，依據(jù)規(guī)劃統(tǒng)籌調(diào)控各部門的相關(guān)資金，做到農(nóng)業(yè)、國土和水利部門聯(lián)動，集中合理運用資金，通過高標準基本農(nóng)田建設(shè)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相互促進作用，使項目區(qū)在建設(shè)完成后，既提升了基本農(nóng)田的標準保護了糧食安全，又完成了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；c現(xiàn)代化，作為示范性區(qū)域為其他地區(qū)提供指導(dǎo)性服務(wù)[3]。

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作開展到現(xiàn)階段，大部分學者認為其意義重大，不僅能解決農(nóng)民以及集體間的隱性糾紛以及歷史遺留問題，還能再次查明各村各家庭的耕地情況，建立起農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)，健全農(nóng)村土地用途管制，為農(nóng)村土地正常的市場化流轉(zhuǎn)提供全面的保障。