機動性管理的國際創(chuàng)新案例與本土化思考

劉 洋，陳素平，姜 洋,2

(1.宇恒可持續(xù)交通研究中心，北京100004；2.北京數(shù)城未來科技有限公司，北京100004)

0 引言

中國城市機動化的迅猛發(fā)展給城市交通組織帶來巨大壓力。根據(jù)公安部交通管理局的公開數(shù)據(jù)，截至2017年底，全國機動車保有量達3.19億輛，并保持高速增長態(tài)勢[1]。高德地圖發(fā)布的報告顯示，2017年全國超26%的城市通勤高峰時段處于擁堵狀態(tài)，55%的城市處于緩行狀態(tài)[2]。

交通系統(tǒng)的供求矛盾是各國大城市普遍面臨的難題。一些發(fā)達國家認識到，單純增加道路供給并不能解決擁堵問題，逐步從傳統(tǒng)的以機動車為本的交通規(guī)劃轉(zhuǎn)向以人為本的機動性管理規(guī)劃(Mobility Management)，將機動性管理作為支持綠色出行的舉措納入政府的行動規(guī)劃中。中國在機動性管理方面創(chuàng)新實踐進展還比較緩慢，針對綠色出行的規(guī)劃方法、激勵機制設(shè)計尚比較欠缺，原因有規(guī)劃理念、技術(shù)方法、政策機制、發(fā)展階段差異等諸多方面。在中國城市機動化和交通擁堵愈加普遍的背景下，研究和借鑒發(fā)達國家的機動性管理實踐創(chuàng)新經(jīng)驗非常必要。

1 機動性管理的內(nèi)涵

作為一種新的交通規(guī)劃視角，近些年機動性管理在歐美等發(fā)達國家或地區(qū)得到廣泛重視。根據(jù)歐洲機動性管理平臺(European Platform on Mobility Management)的 定義[3]，“機動性管理是一個通過改變出行者的行為習(xí)慣來提倡可持續(xù)交通并應(yīng)對小汽車使用問題的概念。機動性管理的核心由軟性政策措施構(gòu)成，諸如信息和通信，對各類服務(wù)的組織和對出行行為的協(xié)調(diào)?！睓C動性管理與交通需求管理(Travel Demand Management)在內(nèi)涵上有諸多重疊，前者更多用于歐洲。

相較于傳統(tǒng)交通規(guī)劃對道路通行能力、交通工具移動速度的關(guān)注，機動性管理將關(guān)注重點轉(zhuǎn)向了人的行為，以及人對公共服務(wù)品質(zhì)與設(shè)施可達性的追求，更注重經(jīng)濟活力、社會公平、公眾健康和環(huán)境質(zhì)量等多維度的問題。由于機動性管理關(guān)注重點的轉(zhuǎn)向，在網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)達、公眾參與意識逐漸成為普遍共識的數(shù)據(jù)信息時代，機動性的管理實踐已遠遠超出了傳統(tǒng)交通規(guī)劃領(lǐng)域的專業(yè)視野，成為一種跨行業(yè)、領(lǐng)域，跨政府、企業(yè)與社會組織的實踐，更廣泛且具創(chuàng)新性地滲透到社會公眾生活之中。機動性管理措施的實踐創(chuàng)新充分體現(xiàn)在技術(shù)方法、激勵機制和推廣活動等諸多方面。在實踐效果上，機動性管理是經(jīng)濟合理且有效的緩解擁堵手段。

2 國際創(chuàng)新案例

2.1 葡萄牙波爾圖

2015年，波爾圖開發(fā)了智能行人網(wǎng)絡(luò)(Smart Pedestrian Net,SPN)模型來識別、分析和改進現(xiàn)有行人網(wǎng)絡(luò)。智能行人網(wǎng)絡(luò)是戰(zhàn)略計劃的一部分，它采用基于地理信息系統(tǒng)(GIS)的多參數(shù)分析(multi-criteria analysis)方法，應(yīng)用于波爾圖的歷史城區(qū)核心區(qū)。該研究運用的SPN模型結(jié)合了GIS和空間句法工具，考慮了行人活動的最佳路徑，能夠分析評價行人通道的步行友好性及行人網(wǎng)絡(luò)的連通性。模型使用兩個主要的組件來執(zhí)行多參數(shù)分析：1)用空間句法的技術(shù)方法分析街道的連接性；2)制定許多影響步行能力的標準和子標準。主要標準參數(shù)包括城市功能、建筑環(huán)境、可達性和城市環(huán)境，其中包括坡度、人口規(guī)模、建筑視覺尺度、土地利用、人口密度、公共交通設(shè)施、公共交通服務(wù)水平、綠地和微氣候條件等。該模型對街道進行優(yōu)先分配，這種優(yōu)先次序可以指導(dǎo)波爾圖的城市規(guī)劃和相關(guān)支持決策。

2.2 比利時布魯塞爾

在比利時布魯塞爾，騎行反饋收集系統(tǒng)讓騎行者有機會影響自行車基礎(chǔ)設(shè)施。“如果你有話說，就按Ping”是這個項目的宣傳口號，騎行者能夠識別不安全的交通狀況或不滿意的自行車基礎(chǔ)設(shè)施。通過連接到自行車或騎行者的無線藍牙設(shè)備，即可將反饋信息發(fā)送到應(yīng)用程序的后臺(見圖1)。一旦騎行者到達目的地，他們指定的各種Ping點在反饋的路線圖上都可以看到。每個標記點可以進行分類，包括路面、信號燈、視線和基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計。所有的路線都可以在布魯塞爾熱力地圖中顯示，騎行者也可以留下關(guān)于騎行體驗的評論。基于收集的信息進行分析并提交給布魯塞爾市政府，可為自行車交通設(shè)施投資提供依據(jù)。

圖1 比利時騎行反饋系統(tǒng)“Ping”的移動端設(shè)計與藍牙設(shè)備Fig.1 Belgian's mobile terminal design and Bluetooth device for the riding feedback system"Ping"

2.3 美國舊金山灣區(qū)

2005年，來自舊金山灣區(qū)的城市設(shè)計團隊Rebar將一處停車場改造成供市民使用的公共空間。付費停車位就這樣成了臨時的公共公園。這一項目被命名為“停車位公園”(Park(ing))。在這個項目中，Rebar團隊決定依靠自身力量擴大影響，制作了一個活動參與教程?！巴＼囄还珗@”項目發(fā)展成一個大眾參與的藝術(shù)項目——持續(xù)一天的“停車位公園日”(見圖2)。項目內(nèi)容包括在全球各大城市中和平地“占領(lǐng)”停車位一天。舊金山允許商業(yè)或居民團體將沒有充分利用的街道空間改造為微公園，公園里可以放置長凳、桌子甚至安裝微型高爾夫球場。

圖2 2009年舊金山“停車位公園日”Fig.2 2009 Parklet Day in San Francisco

舊金山市Newsom市長將“停車位公園日”設(shè)為官方的城市改造項目：通過政府創(chuàng)造一種場合和氛圍，允許企業(yè)及居民將未被充分利用的街道空間改造為能更好服務(wù)社區(qū)的福利生活區(qū)。舊金山規(guī)劃部城市設(shè)計組策劃了“市場街”(Market Street)的節(jié)慶活動，利用民眾的參與和創(chuàng)新代替低效的管理機制。舊金山在實施“停車位公園日”計劃后，城市步行人數(shù)增加了37%，?？亢妥娜藬?shù)增加了30%[5]。如今，全球越來越多的城市相繼加入該活動，活動申請程序也越來越方便(見圖3)。美國城市交通官員協(xié)會(National Association of City Transportation Officials)的《城市街道設(shè)計導(dǎo)則》(Urban Street Design Guide)特別對停車位公園的設(shè)計提供了指南(見圖4)。

圖3 美國“停車位公園日”的手機應(yīng)用界面Fig.3 Mobile application interface of Parklet Day in USA

圖4 停車位公園圖示Fig.4 Parklet design

2.4 韓國首爾

21世紀以來，韓國首爾發(fā)起了鼓勵公共交通出行的一系列措施。自2003年起交通部開始實施每周無車日計劃的政策(Weekly No-Driving Day Program)，提倡市民每周星期一至星期五中選擇一天不使用私人小汽車，通過給予參與者利益鼓勵市民積極主動、自愿參與，以此減少韓國石油消費負擔(dān)、降低大氣污染并減緩交通的混雜程度。該政策不同于以往強制性根據(jù)車牌尾號限行的政策，將對市民日常生活出行的干擾降至最低。該政策對于主動參與的市民給予優(yōu)惠：停車費優(yōu)惠20%～30%，特定線路的通行費用優(yōu)惠50%，自2005年起對于參與該活動滿一年的車輛免收車輛稅。2010年起通過與13個保險公司合作，對參與該活動的市民實行8.7%的保險費優(yōu)惠。為了政策的順利實施，韓國開發(fā)并使用了RFID技術(shù)，即每個參與車輛必須貼上RFID電子標簽貼紙，以此識別車輛運行與否(見圖5)。2007—2012年，每周無車日計劃的參與率穩(wěn)定上升(見圖6)。

圖5 RFID電子標簽貼紙與讀取設(shè)備Fig.5 RFID electronic sticker and reading device

圖6 每周無車日計劃的參與量和參與率Fig.6 Number of participants and participation rate at the Weekly No-Driving Day

根據(jù)首爾市2014年的研究[6]，每周無車日計劃幫助首爾減少了1.1%的交通量。雖然低于預(yù)期，但考慮到運行該項目的成本較低，效益并不小。1.1%的交通量減少可以轉(zhuǎn)化為乘用車每年減少約1.8億km出行里程、3.6萬t CO2排放(占整個首爾交通部門總排放量的0.36%)。在財政方面，減少出行和提高空氣質(zhì)量每年價值1 444億韓元(約合8.9億元人民幣)。

2.5 小結(jié)

根據(jù)以上先進城市的案例經(jīng)驗總結(jié)國際機動化管理的發(fā)展趨勢：

1）加強與新技術(shù)的融合。機動性管理重點關(guān)注人的行為模式，在傳統(tǒng)的交通規(guī)劃中關(guān)于人的行為數(shù)據(jù)非常難以獲取。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的普及，基于智能移動終端的出行數(shù)據(jù)越來越可獲取，有利于建立面向綠色交通使用者的規(guī)劃管理反饋系統(tǒng)，提高決策過程的公眾參與度和科學(xué)性。

2）實施健全有效的激勵政策。機動性管理的有效實施離不開合理可行的激勵或懲罰措施，同時也需要相應(yīng)的稅收、保險等一系列經(jīng)濟政策的支持。實踐中限制型措施與激勵型措施互為補充，能夠更有力地促進個人綠色出行的行為及意愿。

3）組織新穎、有特色的宣傳推廣活動。綠色出行的宣傳推廣充分結(jié)合文化活動或事件，不僅能提高公眾的參與深度和發(fā)揮參與者的個體創(chuàng)造力，也能起到城市名片的宣傳效果，為提振本地區(qū)的經(jīng)濟活力做出貢獻。

3 天津市機動性管理思考

3.1 發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，隨著機動化進程加速，天津市交通擁堵問題日趨嚴重，政府不斷加強與機動性管理相關(guān)的工作。2013年，天津市實施機動車牌照搖號與競價相結(jié)合的措施，控制每年增長額度為10萬個。2014年開始，實施尾號和外埠車的工作日限行政策。機動車的限行、限購政策一度有效緩解了城市交通擁堵。2015年，天津市出臺了《天津市機動車停車收費改革方案》，實行不同區(qū)域有差別的停車收費政策。2016年以來，天津市公共交通集團結(jié)合每年的世界無車日，與支付寶合作發(fā)起“922綠色出行，掃碼立減乘公交”的活動。同年，天津市響應(yīng)中央精神啟動市級事業(yè)單位公務(wù)用車制度改革，逐步取消一般公務(wù)用車，普通公務(wù)出行社會化，適度發(fā)放公務(wù)交通補貼。此外，天津市政府部門還在決策過程中不斷加強大數(shù)據(jù)的運用與支撐，例如在《天津市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》編制的過程中，通過手機信令數(shù)據(jù)、服務(wù)設(shè)施POI數(shù)據(jù)、商業(yè)網(wǎng)點位置數(shù)據(jù)、不同時段的人群集聚熱力數(shù)據(jù)等多種數(shù)據(jù)資源，找出影響城市經(jīng)濟質(zhì)量提升與民生設(shè)施改善的關(guān)鍵點。

然而，在限行、限購政策紅利逐步消退的背景下，天津市的機動性管理也面臨諸多挑戰(zhàn)。筆者于2017年對政府相關(guān)部門進行訪談，并通過網(wǎng)絡(luò)開展天津市居民綠色出行問卷調(diào)查，共收到10 004份有效問卷，其中有車居民問卷773份。通過分析發(fā)現(xiàn)以下問題：

1）路內(nèi)停車和違法亂停車現(xiàn)象極其普遍，停車成本低廉。

2）現(xiàn)行的交通補助更傾向于補貼非綠色出行方式，公務(wù)或企業(yè)交通補貼多采用憑票據(jù)報銷的方式。在這種交通補貼機制下，私人機動車使用者的停車、加油費用都可憑實際發(fā)生的票據(jù)報銷，而采用綠色出行方式(如公共交通、自行車)出行的人員則不能得到相應(yīng)的補助。根據(jù)問卷(答題人數(shù)773人)結(jié)果分析，在現(xiàn)有交通補助方式中，油補和單位停車優(yōu)惠或補貼這類非綠色出行的交通補助形式分別占32%和27%，而針對綠色出行的交通補助形式僅占18%(見圖7)。

圖7 交通補助類型調(diào)查結(jié)果(選1～2項)Fig.7 Types of transportation subsidies provided by employers(pick one or two options)

3）綠色出行活動的市民參與度有待提高。由于無車日活動多采用自上而下的組織方式，對于公眾本身的訴求考慮有限，公眾的參與以被動的方式為主，深度非常有限。根據(jù)問卷(答題人數(shù)10 004人)結(jié)果顯示，27%的人未聽說過“無車日”“公交日”“地鐵日”等類似的宣傳，53.2%的人聽說過但未參與過，僅有19.6%的人有參與過類似活動[7]。

圖8 基于移動端的公眾參與平臺“路見”小程序Fig.8 Pinstreet:Apublic participation platform based on mobile terminal devices

4）城市規(guī)劃決策過程中的公眾參與并缺乏有效的組織或社會團體支撐，公眾參與的深度非常有限，往往流于形式，未能有決策層面的互動與信息輸入。

3.2 技術(shù)方法創(chuàng)新

在移動互聯(lián)網(wǎng)與智能手機高度普及的背景下，建議天津市政府建設(shè)網(wǎng)絡(luò)公眾參與平臺，通過增設(shè)智能手機移動客戶端APP，豐富城市規(guī)劃公眾參與的手段。傳統(tǒng)的規(guī)劃民意調(diào)研通常有以下缺陷：線下問卷調(diào)查工作量大；受時間和地點約束，樣本覆蓋面??；選擇題多，反饋信息量少；單向參與，使用者與決策者間的互動難；臨時開展，缺乏跟蹤反饋。在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，可以通過更高效的技術(shù)手段實現(xiàn)數(shù)據(jù)與公眾參與的結(jié)合。以“路見”小程序為例，在平臺的功能模塊設(shè)計中，通過社交性的用戶評論方式，收集公眾對街道及公共空間的改善意見(見圖9)。經(jīng)過后臺數(shù)據(jù)分析處理，可以將這些意見形成有效的規(guī)劃反饋機制，并為下一步行動計劃提供重要的科學(xué)依據(jù)。作為政府與公眾之間的媒介，手機應(yīng)用平臺將為協(xié)調(diào)各方利益、引導(dǎo)各利益相關(guān)方有序達成共識提供可能，從而促進城市規(guī)劃與綠色交通事業(yè)健康發(fā)展。

圖9 促進綠色出行的措施調(diào)查結(jié)果(選1～2項)Fig.9 Questionnaire survey on green travel recommendation(pick one or two options)

3.3 激勵機制創(chuàng)新

問卷(答題人數(shù)773人)分析表明，增加公共交通補助、提供通勤班車服務(wù)、取消單位停車優(yōu)惠或補貼、取消車補或油補等機動性管理措施能有效鼓勵綠色出行，支持者分別占受訪者的30.8%，28.5%，18.5%和17.6%(見圖9)。因此，在激勵機制上建議提高對綠色出行方式的補助力度，如報銷公交卡充值費，同時減少既有對機動車出行的各項補助，包括燃油費、停車費等。

此外，除了限制型的機動性管理措施，建議增加結(jié)合經(jīng)濟杠桿的鼓勵型激勵機制作為補充。建議天津市參考深圳市的經(jīng)驗，逐步推廣自愿停駛機動車與商業(yè)保險延期、折抵交通罰款相結(jié)合的激勵措施，鼓勵市民參與綠色出行、自愿停駛，以減少駕駛機動車的需求。天津市交警部門可以開展“停用少用、綠色出行”活動，鼓勵公眾申報綠色出行。更進一步通過政府間部門協(xié)同，交警部門、市保險同業(yè)公會及各保險公司共同推出停駛私人小汽車的商業(yè)保險費用優(yōu)惠方案和交通罰款折抵措施，對申報綠色出行且連續(xù)停駛一定時間(如30～90 d)的車主提供商業(yè)車險合同期限順延或交通罰款抵扣的優(yōu)惠與激勵。

3.4 推廣活動創(chuàng)新

機動性管理的另一類創(chuàng)新體現(xiàn)在與城市的事件策劃和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的實踐活動緊密結(jié)合，打造有效的綠色出行推廣活動。最典型的案例是歐美城市持續(xù)策劃的“停車位公園日”活動。建議天津市結(jié)合獨特的城市風(fēng)貌特色，在五大道、海河兩岸等歷史風(fēng)貌街區(qū)開展“停車場變公園”的短期或長期活動。活動既有利于旅游經(jīng)濟和街區(qū)的環(huán)境提升，也有利于推動該區(qū)域的綠色出行?；顒觾H針對原來用于停車的消極空間，在特定時段(如“十一黃金周”)臨時將其轉(zhuǎn)變?yōu)榻值牢⒐珗@，作為人行道空間的擴展，為人們的街道活動提供服務(wù)設(shè)施和綠色植物，通過提供參與性強的活動吸引公眾使用。

公眾以使用者或設(shè)計者的身份能充分參與具體的改造設(shè)計。改造后的微公園可以是臨時的，也可以根據(jù)使用反饋轉(zhuǎn)變成永久的，活動期限可以根據(jù)短期效果和社會反響進行調(diào)整。這樣的空間轉(zhuǎn)變充分實現(xiàn)以人為本的城市建設(shè)理念，在一些缺乏城市公園或者人行道寬度不足、無法滿足街頭活動的地方，增加了步行空間、減少停車位對步行空間的侵占，鼓勵步行和自行車出行。同時結(jié)合旅游和藝術(shù)展示，通過獨特的公共空間吸引更多游客、顧客，吸引潛在的客戶，促進社區(qū)之間的交流，培養(yǎng)了社區(qū)意識，全方位促進本地經(jīng)濟、社會的發(fā)展。北京、上海等城市有過類似的實踐[8]，將街道上的幾個停車位轉(zhuǎn)變成迷你廣場、苗圃或者公園(見圖10)。

圖10 北京“停車位變公園”活動Fig.10 Parklet activities in Beijing

4 結(jié)語

隨著經(jīng)濟、社會、技術(shù)的不斷發(fā)展，機動性管理措施日益成為城市交通管理不可或缺的工具，尤其是在網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)達、公眾參與意識逐漸提高的數(shù)據(jù)信息時代，是政府應(yīng)優(yōu)先考慮采取的措施和政策。本文簡述了發(fā)達國家機動性管理的創(chuàng)新實踐，并探討其在以天津為代表的中國城市的落地性。中國機動性管理的研究剛剛起步，在少數(shù)大城市進行了應(yīng)用，但未能進行系統(tǒng)性的政策研究和實踐。因此，中國應(yīng)抓住經(jīng)濟發(fā)展的機遇，進一步研究機動性管理的交通理念與政策應(yīng)用的可行性，為“交通強國”和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供保障，不斷改善城市的綠色出行環(huán)境和生活品質(zhì)。