機械式立體停車設(shè)施規(guī)劃管理政策建議
——以廣州市為例

王 帥，謝志明，向曾皙

(1.廣州市交通規(guī)劃研究院，廣東廣州510300；2.廣州鐵路投資建設(shè)集團有限公司，廣東廣州510420)

0 引言

機械式立體停車設(shè)施與傳統(tǒng)停車設(shè)施相比，具有空間利用率高、投資少、環(huán)境效益好、對地形適應性強和安全性高等優(yōu)勢[1]。機械式立體停車設(shè)施因其獨特性而對應用場所具有相應的要求[2-3]，而且不同類別和設(shè)置要求的機械式立體停車，其建設(shè)形式和發(fā)展對指導未來城市的規(guī)劃建設(shè)與管理具有重要意義[4-5]。

從2001年至今，廣州市專門開展了機械式停車庫規(guī)劃，并在公共停車場專項規(guī)劃以及歷次修改的停車配建實施標準中均明確提出積極推廣建設(shè)機械式立體停車設(shè)施。但是由于缺乏地方性規(guī)劃管理審批的具體細則以及相關(guān)的技術(shù)標準、政策支持，同時受到科學合理的價格體系尚未建立、傳統(tǒng)的停車習慣和安全問題等多方面的因素影響[6]，新型機械式立體停車設(shè)施沒有得到有效的推廣，也未發(fā)揮應有的功能作用。

近年來，從國家到地方出臺了一系列針對停車場的建設(shè)政策、技術(shù)規(guī)范，以便緩解日益凸顯的停車難問題。國家發(fā)展改革委等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強城市停車設(shè)施建設(shè)的指導意見》(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1788號)，提出鼓勵建設(shè)停車樓、地下停車場、機械式立體停車庫等集約化的停車設(shè)施。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部也于2014年頒布《機械式停車庫工程技術(shù)規(guī)范》(JGJ/T 326—2014)，提供了設(shè)計標準。但落到具體的實施層面，廣州市仍缺乏針對性強的規(guī)劃管理實施細則，難以促進機械式立體停車設(shè)施的推廣。本文對既有機械式立體停車設(shè)施的規(guī)劃管理流程進行系統(tǒng)梳理，并提出優(yōu)化建議。

1 機械式立體停車設(shè)施定義及分類

機械式立體停車設(shè)施的名稱各不相同，在相關(guān)規(guī)范中分別出現(xiàn)了機械式停車設(shè)備、機械式立體車庫、機械式汽車庫(場)等名稱?？紤]到機械式立體停車設(shè)備的特性，本文將機械式立體停車設(shè)施定義為采用機械方法達到存取停放汽車目的的機械式立體停車庫及獨立的機械式立體停車架的總稱(見圖1)。

圖1 機械式立體停車設(shè)施示例Fig.1 Demonstration of mechanical parking facilities

既有分類標準主要按設(shè)備類型或建設(shè)形式分類，沒有專門針對規(guī)劃管理層面的分類。因此，本文針對規(guī)劃管理層面的特點，將機械式立體停車設(shè)施分為3類。

1）附建機械式立體停車庫：與其他建筑物結(jié)合建設(shè)并共用或部分共用整體系統(tǒng)，主要為該建筑物(設(shè)施)服務(wù)的地上或地下機械式車庫建筑。根據(jù)附建機械式立體停車庫與主體建筑物(設(shè)施)的關(guān)系，可分為附建地下機械式停車庫、建筑內(nèi)部機械式停車庫和附建建筑機械式停車庫(見圖2a)。

2）獨立機械式立體停車庫(樓)：不依附于其他建筑，有上蓋及圍閉墻體(含玻璃幕墻)或位于獨立的地下空間，利用機械存、取停放車輛的整個停車設(shè)施。由于其含有圍合墻體，應按建筑工程進行管理。根據(jù)所處位置可分為獨立機械式停車樓和獨立地下機械式停車庫(見圖2b)。

3）室外機械式立體停車架：設(shè)立在室外空地上的通透式停車框架，采用機械式立體停車設(shè)備、無上蓋及圍合墻體(見圖2c)。目前廣州市仍將其按構(gòu)筑物管理。

圖2 機械式立體停車設(shè)施分類Fig.2 Classification of mechanical parking facilities

2 廣州市現(xiàn)行相關(guān)規(guī)劃管理政策分析

2.1 既有機械式立體停車設(shè)施規(guī)劃

根據(jù)廣州市既有停車規(guī)劃[7]，在用地最為緊缺的中心城區(qū)規(guī)劃有20個專門的機械式立體停車點位，共擁有停車位3 000個，涉及用地總面積約2.4 hm2。各行政區(qū)機械式立體停車庫規(guī)劃點位數(shù)量及停車位規(guī)模如表1所示，點位分布狀況如圖3所示。

2.2 規(guī)劃管理體制

根據(jù)廣州市現(xiàn)行停車管理體制(見圖4)，附建機械式立體停車設(shè)施按特種設(shè)備進行管理，涉及安全監(jiān)察、質(zhì)量監(jiān)察、消防等部門的審批管理。獨立機械式立體停車庫(樓)、室外機械式立體停車架，除按特種設(shè)備進行管理外，還涉及市住建委、市國土規(guī)劃委、市交通委員會、市公安局、市物價局等部門的管理審批。

雖然廣州市已明確規(guī)定各類停車場的行業(yè)管理全部劃入廣州市交通委員會，有關(guān)部門的職能也進行了相應調(diào)整，但由于城市停車場是一項系統(tǒng)性工程，其建設(shè)與經(jīng)營管理仍涉及眾多主管部門，存在多頭管理、審批流程較長等問題。同時，沒有專門針對機械式立體停車設(shè)施的管理制度，勢必影響其規(guī)劃建設(shè)與管理。

2.3 規(guī)劃管理政策流程

2.3.1 總體情況

現(xiàn)行規(guī)劃管理流程中將機械式立體停車設(shè)施分為特種設(shè)備、建筑工程兩大類。其中附建地下機械式停車庫、建筑內(nèi)部機械式停車庫、與主體建筑同時建設(shè)的附建建筑機械式停車庫，視為特種設(shè)備進行管理，規(guī)劃管理流程簡單；對于未與主體同時建設(shè)而是后期增建的附建建筑機械式停車庫、獨立機械式立體停車庫(樓)、室外機械式立體停車架，視為建筑工程進行管理，規(guī)劃管理嚴格。

廣州市曾出臺相關(guān)機械式立體停車設(shè)施的鼓勵政策。2008年，廣州市發(fā)布的《關(guān)于鼓勵建設(shè)經(jīng)營機械式立體停車場的意見》明確了機械式立體停車場全額免繳基礎(chǔ)設(shè)施配套費、申請貼息補助、上浮收費標準、加大停車誘導、設(shè)置戶外廣告、取消周邊路邊停車等鼓勵政策。2009年，廣州市政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于鼓勵停車場建設(shè)的若干意見》(已失效)提出市中心區(qū)停車場建設(shè)優(yōu)先選用機械式立體停車場。

2.3.2 相關(guān)技術(shù)規(guī)定《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃程序規(guī)定》明確機械式立體停車架屬于構(gòu)筑物。機械式立體停車架的建筑間距、建筑退界、退讓紅線等規(guī)劃設(shè)計條件按照《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》對構(gòu)筑物的規(guī)定實施。《廣州市建筑單體建筑面積及容積率計算辦法》明確了立體停車庫的容積率計算方法。地方性規(guī)章將室外機械式立體停車架視為一般建筑工程進行規(guī)劃審批，收取地價、計算容積率、建筑退讓距離嚴格等，客觀上部分限制了該類停車設(shè)施在廣州市的推廣。

2.3.3 規(guī)劃報建流程

廣州市針對機械式立體停車設(shè)施的規(guī)劃報建流程主要按特種設(shè)備、建筑工程或臨時建筑進行管理，屬性不同，其申報審批的要求和程序也不一樣。

1）特種設(shè)備管理流程。

按照特種設(shè)備修建機械式立體停車設(shè)施審批程序相對簡單，只要質(zhì)量監(jiān)督局頒發(fā)合格證，物價局批準收費就可以使用。主管部門為廣州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局特種設(shè)備安全監(jiān)察處。此外，建筑主體仍需進行報建。

2）建筑工程規(guī)劃管理流程。

根據(jù)《廣州市規(guī)劃局關(guān)于明確機械式停車場規(guī)劃報建驗收等程序指引相關(guān)事項的通知》，有上蓋、圍閉墻體的機械式停車庫工程屬于建筑工程，應到規(guī)劃部門申領(lǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證及辦理規(guī)劃驗收手續(xù)。根據(jù)《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃程序規(guī)定》第六十三條，機械式停車架為構(gòu)架物，仍屬于規(guī)劃管理范疇，且不屬于第三十六條所規(guī)定的免于許可范圍，故室外機械式立體停車架也應到規(guī)劃部門申領(lǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證及辦理規(guī)劃驗收等手續(xù)。

表1 各行政區(qū)機械式立體停車庫規(guī)劃點位情況Tab.1 Planning of mechanical parking garages by district

圖3 廣州市機械式立體停車庫規(guī)劃點位分布Fig.3 Distribution of planned mechanical parking garages in Guangzhou

圖4 廣州市現(xiàn)行停車管理體制Fig.4 Existing parking management system in Guangzhou

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，建筑工程規(guī)劃管理主要包括用地審批、工程報建、施工審查、規(guī)劃驗收、工程驗收、經(jīng)營審核等六大程序(見圖5)。

圖5 建筑工程規(guī)劃管理流程Fig.5 Planning and management procedure of constructional engineering

3 相關(guān)城市政策分析及借鑒

3.1 城市發(fā)展機械式立體停車政策概述

中國城市為緩解日益凸顯的停車難問題，越來越重視機械式立體停車設(shè)施的推廣。寸土寸金的中心城區(qū)往往也是停車需求最大的區(qū)域，建設(shè)機械式立體停車設(shè)施成為一種不錯的選擇。但由于機械式立體停車設(shè)施前期建設(shè)投入大、后期維護成本高、成本回收周期長、缺少政策保障等原因，很多民間資本往往對該領(lǐng)域的投資望而卻步。

對于機械式立體停車設(shè)施的建設(shè)，政府一直在鼓勵與限制間尋找平衡點。大方向上持鼓勵態(tài)度，許多城市也出臺了相關(guān)優(yōu)惠政策。但由于行業(yè)發(fā)展不成熟導致車主接受度不高，機械式立體停車庫(樓)建設(shè)在具體實施環(huán)節(jié)上也遭遇了政策限制。例如，配建標準從停車位數(shù)量、層高、適用建筑類型等方面對機械式立體停車設(shè)施做了限定，項目審批程序煩瑣且嚴格，停車位產(chǎn)權(quán)登記存在諸多現(xiàn)實阻礙等。

近年來，各地紛紛出臺公共停車場建設(shè)的鼓勵政策，鼓勵建設(shè)機械式立體停車設(shè)施，部分城市還出臺了專門針對機械式立體停車設(shè)施的意見或規(guī)范(見表2)。城市出臺相關(guān)政策主要是為了緩解城市停車難問題，尤其是在老舊居住區(qū)，此外，也是為了鼓勵、扶持停車產(chǎn)業(yè)和規(guī)范停車管理。這是政府在政策方面為最大限度滿足停車需求不斷權(quán)衡的結(jié)果。

表2 主要城市機械式立體停車設(shè)施鼓勵政策Tab.2 Encouraging policies of mechanical parking facilities

3.2 相關(guān)報建流程優(yōu)化

為有效推進機械式立體停車設(shè)施的建設(shè)，各大城市除了在具體政策上予以鼓勵，還針對規(guī)劃報建程序提出了具體的簡化、優(yōu)化措施，大大提高了機械式立體停車設(shè)施的審批效率(見表3)。這些政策還對室外機械式停車架的屬性和建筑退讓進行界定，對機械式立體停車設(shè)施的建筑面積、容積率等予以減免。

表3 相關(guān)管理規(guī)定匯總Tab.3 Summary of management regulations

以上簡化措施可歸納為兩種：1)明確機械式立體停車庫屬于臨時停車資源，走臨時建筑或停車設(shè)施手續(xù)，削減了建筑物審批中的環(huán)節(jié)；2)改變審批模式，采用部門聯(lián)審，提高審批效率，減少審批環(huán)節(jié)和審批時間。

3.3 政策實施相關(guān)問題

中國各大城市有關(guān)機械式立體停車設(shè)施規(guī)劃管理的政策、流程正在有力推動相關(guān)停車設(shè)施的發(fā)展建設(shè)，但同時也遭遇不少問題，主要體現(xiàn)在以下幾點。

1）缺乏室外機械式立體停車架的明確界定，導致規(guī)劃管理出現(xiàn)空白。對于室外機械式立體停車架缺乏明確界定，這導致在具體的規(guī)劃管理過程中，部分城市只能參照機械式立體停車庫(樓)的規(guī)定進行審批，而中心城區(qū)少有地塊能滿足加建條件，最終造成室外機械式立體停車架的選址遇到很大困難。

2）業(yè)主意見不統(tǒng)一，在老舊小區(qū)推廣困難。根據(jù)相關(guān)資料，雖然各大城市已經(jīng)對機械式立體停車設(shè)施的規(guī)劃報建流程進行了優(yōu)化，但是老舊小區(qū)停車難問題仍然沒有得到較好的緩解。究其原因，由于室外機械式立體停車架對周邊住宅仍存在一定的噪聲、光照等影響，受到部分業(yè)主的抵制。規(guī)劃審批是審批手續(xù)中的重要關(guān)卡，很多機械式停車設(shè)施的審批都被卡在此處，尤其是老小區(qū)改擴建機械式立體停車庫的情況。因為小區(qū)內(nèi)任何一塊土地不論是使用權(quán)還是產(chǎn)權(quán)都歸全體業(yè)主所有，要想拿到規(guī)劃許可證，需要經(jīng)過業(yè)主同意。只要有人反對，就難以繼續(xù)。為了快速獲取審批，很多地區(qū)都走臨時建筑手續(xù)，也就意味著兩年之后停車庫或?qū)⒚媾R拆除的風險。

3）部分小區(qū)室外機械式立體停車架不進行報建。由于相關(guān)規(guī)劃管理規(guī)定缺乏對于室外機械式立體停車架必須進行規(guī)劃報建的明文規(guī)定，部分開發(fā)商在原有空地或綠地上自行加建室外機械式立體停車架，屬于違法建設(shè)。但由于其在小區(qū)內(nèi)部，規(guī)劃管理部門也難以進行有效監(jiān)管。

3.4 經(jīng)驗啟示

借鑒國內(nèi)外城市機械式立體停車設(shè)施的管理政策，建議從如下方面入手加快廣州市機械式立體停車設(shè)施的建設(shè)。

1）制定針對性強的實施細則，加快機械式立體停車設(shè)施的推廣。國家層面已經(jīng)對機械式立體停車庫做了明確規(guī)定，北京、武漢等城市則出臺了明確針對室外機械式立體停車架的規(guī)劃管理細則，加快了該類停車設(shè)施的推廣。

2）體量較小、對周邊影響小的機械式立體停車設(shè)施的建筑退讓可適當放寬。體量較小的室外機械式立體停車架多采取與主體建筑臨近設(shè)置的方式，以滿足其靈活使用的特點。

3）滿足一定條件的機械式立體停車設(shè)施，其建筑指標可以有一定的減免。武漢、西安、南京、杭州、廈門等城市規(guī)定了機械式立體停車設(shè)施不計算容積率面積的條件，一定程度上推動了其建設(shè)發(fā)展。

4）采用并聯(lián)審批、聯(lián)席會議等形式，能有效縮減規(guī)劃報建中的審批時間。

4 規(guī)劃報建流程優(yōu)化

4.1 按建筑工程進行報建的機械式立體停車設(shè)施

新建獨立機械式立體停車庫(樓)的規(guī)劃管理流程的簡化示意見圖6。在用地審批階段，規(guī)定在既有小區(qū)、醫(yī)院、商業(yè)、辦公等已出讓用地上進行插建、增建的機械式立體停車庫，出具國有土地使用證明即可。規(guī)劃報建、規(guī)劃驗收階段采用“聯(lián)席會議、限時辦結(jié)”的模式，簡化辦結(jié)流程。即由市城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理部門在收到申請15個工作日內(nèi)，組織召開市停車場建設(shè)聯(lián)席會議，會同有關(guān)部門對提報的停車場項目進行論證，并將論證意見書面告知有關(guān)部門及建設(shè)單位。不另行辦理相關(guān)部門審批。

圖6 獨立機械式立體停車庫(樓)報建流程簡化示意Fig.6 Simplified application procedure of detached mechanical parking garages

4.2 室外機械式立體停車架

在廣州市現(xiàn)行的機械式立體停車設(shè)施的規(guī)劃管理規(guī)定基礎(chǔ)上，擴大免于申請建筑工程規(guī)劃許可證的機械式立體停車設(shè)施的范圍，具體如下。

1）新建建筑物的配建停車庫內(nèi)部采用機械式立體停車設(shè)備或者利用現(xiàn)有停車庫內(nèi)部加設(shè)機械式立體停車設(shè)備的，免于申領(lǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

2）在自用用地范圍內(nèi)，加建室外機械式立體停車架符合下述全部條件的，免于申領(lǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證：

①利用自有用地范圍內(nèi)空置的場地進行安裝，未占用市政道路及通道，未占用綠地及消防通道的；

②高度(自室外自然地坪計算至停車架最高點)不超過6 m，且采用通透式的機械框架、采用垂直綠化進行遮飾的；

③與周邊現(xiàn)有住宅退讓距離大于10 m且臨住宅一側(cè)設(shè)置必要的構(gòu)造隔離設(shè)施，與其他現(xiàn)有建筑的退讓距離符合消防安全要求的；

④機械式停車設(shè)施出入口距市政道路紅線不小于6 m，需設(shè)置回轉(zhuǎn)車道時不小于7 m的；

⑤符合有關(guān)技術(shù)規(guī)范以及管理規(guī)定，滿足環(huán)境保護、消防安全、市政園林、交通安全、城市景觀等有關(guān)要求的。

不滿足上述條件的，可按照獨立機械式立體停車庫(樓)的簡化措施執(zhí)行。

5 結(jié)語

本文對機械式立體停車設(shè)施進行分類及界定，對廣州市現(xiàn)行相關(guān)規(guī)劃管理政策進行系統(tǒng)性的梳理，并總結(jié)了其他城市停車設(shè)施的簡化報批流程，在此基礎(chǔ)上對廣州市的機械式立體停車設(shè)施的規(guī)劃管理流程提出優(yōu)化建議。規(guī)劃管理流程的優(yōu)化將使機械式立體停車設(shè)施的規(guī)劃報批更加方便，可以為相關(guān)行政主管部門的管理提供決策依據(jù)，促進機械式立體停車設(shè)施的發(fā)展。