美國停車受益區(qū)解析與借鑒

王學勇，劉志明，周 巖，邵 勇

(天津市渤海城市規(guī)劃設計研究院，天津300451)

0 引言

隨著機動化的快速發(fā)展，中國的停車短缺問題愈發(fā)凸顯。調查研究表明中國停車位缺口巨大，停車難成為城市管理的突出問題：深圳市2016年全市機動車保有量318萬輛，劃線停車位196.1萬個[1]；北京市2016年底城鎮(zhèn)地區(qū)居住停車缺口總量達129萬個[2]；上海市2014年末居住區(qū)夜間停車缺口38%[3]。2015年，國家發(fā)展改革委聯(lián)合七部委下發(fā)《關于加強城市停車設施建設的指導意見》(發(fā)改基礎[2015]1788號)，提出加快推進以停車產業(yè)化為導向的停車發(fā)展政策[4]。

美國城市的停車問題一直是管理難題，美國的機動車保有量接近0.8輛·人-1，戶均約1.7輛[5]，遠遠高于中國機動車發(fā)展水平。美國的人均機動車保有量從20世紀80年代中期達到頂峰后，開始進入穩(wěn)態(tài)[6]，其停車發(fā)展政策值得中國借鑒，特別是20世紀70年代開始出現的停車受益區(qū)政策[7]。

1 停車受益區(qū)概念與案例

1.1 停車受益區(qū)的概念

停車受益區(qū)(Parking Benefit District,PBD)是在一個確定的城市區(qū)域內對停車位征收費用，并將停車收益按一定比例返還給征收區(qū)域，用于社區(qū)公共服務改善的政策[8]。實施區(qū)域按用地性質分為商業(yè)區(qū)和居住區(qū)兩類，主要針對路內停車位，采用市場定價原則確定停車費率，所得收入一般用于街道維修、街道景觀改善、小汽車替代出行方式建設和公共安全等方面。

美國從20世紀70年代開始試點停車受益區(qū)，目前在圣地亞哥、雷德伍德、文圖拉、田納西州的奧斯汀、休斯敦、奧克蘭等20幾個城市局部區(qū)域都有應用，其中包括休斯敦市華盛頓大街(見圖1)。國際應用案例較少，僅瑞典進行過可行性研究[10]，中國在北京市西城區(qū)進行了探索研究[11]。

圖1 典型的停車受益區(qū)示意Fig.1 Typical Parking Benefit District

1.2 最早的停車受益區(qū)

1970年在美國科羅拉多州的博爾德(Boulder)市中心，由中心區(qū)綜合整治區(qū)(Central Area General Improvement District,CAGID)實施了美國最早的商業(yè)區(qū)停車受益區(qū)項目。CAGID運營875個路內停車位和9個路外停車場，服務市中心30多個地塊。停車受益區(qū)的停車收入被用來鼓勵公共交通，例如補貼給本地區(qū)通勤者免費乘坐公共交通，還用來補貼公共自行車項目和建設自行車停車架[8]。

博爾德在生活區(qū)實施社區(qū)停車許可政策(Neighborhood Permit Parking Program,NPP)，被認為是居住區(qū)停車受益區(qū)的模板(見圖2)。根據2017年現行政策，在NPP區(qū)域，本地居民最多可以申請2個停車許可證，每個許可證費用為17美元·a-1，并給予2個訪客臨時停車許可證；本地的公司最多申請3個停車許可證給員工，每個許可證費用為75美元·a-1，大型公司可以提出額外申請；每個街區(qū)(Block)只允許頒發(fā)4個外部車輛停車許可證，每個許可證費用為400美元·a-1。所有外部停車許可的收入用以減少本區(qū)域居民購買停車許可證的費用[12]。

圖2 落日街區(qū)(Sunset)和惠蒂爾街區(qū)(Whittier)停車許可區(qū)Fig.2 Parking Permit Zones in Sunset and Whittier,Boulder

1.3 帕薩迪納老城的實施經驗

帕薩迪納老城(Old Pasadena)位于洛杉磯市東北15 km處，是建立于20世紀初的歷史商業(yè)區(qū)，從20世紀30年代大蕭條開始逐漸衰落；二戰(zhàn)后由于道路狹窄、缺乏停車場，一些商業(yè)搬遷到外圍現代建筑中，老城地區(qū)更加衰敗，商業(yè)樓空置，大量建筑的租金難以支付維修成本。

1.3.1 路內停車收費用以本地復興

帕薩迪納老城一直實施免費停車政策，業(yè)主們擔心路內停車收費會損失顧客；但實際上，由于雇員們占用了路內車位，顧客停車非常困難。直到1993年，老城才成立了停車咪表收費區(qū)(Parking Meter Zone,PMZ)實施路內停車收費。

PMZ首先以路內停車收費為抵押，借款500萬美元，用以開展老城街道專項改造，包括街道家具、行道樹、樹池、照明設施等街道景觀改造，并將街巷道路改造為步行街，串聯(lián)商業(yè)形成商業(yè)街區(qū)。以前破敗嘈雜的貧民窟迅速成為安全、舒適、充滿歷史氛圍的商業(yè)街區(qū)。老城重新煥發(fā)活力，成為南加州的商業(yè)和企業(yè)中心。

2001年，老城的690個停車咪表創(chuàng)造了145萬美元的收入，凈利潤118萬美元，占總收入的82%。這筆凈利潤的38%用以償還500萬美元貸款本息，59%用于老城公共服務運營，即有69萬美元用于安全、照明、人行道、街道家具等方面(見表1)。

表1 帕薩迪納老城停車咪表收入與支出(2001財政年度)Tab.1 Old Pasadena parking meter revenues and redistribution in 2001 fiscal year

1.3.2 停車信貸制度解除配建停車限制

美國的區(qū)劃法中過高的停車配建指標造成建筑更新困難。例如，一棟老建筑改造為餐館，需要按20車位·1 000英尺-2(用餐面積)標準配建停車位，即使根據混合用地政策折減25%后，其改造成本約為30萬美元·1 000英尺-2[13]，這制約了老城區(qū)更新導致衰敗。

帕薩迪納老城實施停車信貸制度(Parking Credit Program)，最初建設了2個公共停車場，共1 567個停車位，允許開發(fā)商購買公共停車位信貸證替代配建停車位；考慮停車共享等因素，每個公共停車位出讓1.5個停車信貸證。一個車位的信貸費用115美元·a-1，餐館停車成本只需1 725美元·1 000英尺-·2a-1[13]，為老城更新解除了束縛。

在項目運營上，停車信貸費占停車收入5%，停車收入主要來源于停車收費，能夠在償還建設資本和運營費用外，用于公用事業(yè)和城市治理(見表2)。

表2 帕薩迪納老城停車場收入與支出(2001財政年度)Tab.2 Old Pasadena parking garage revenues and redistribution in2001 fiscal year

2 停車受益區(qū)的要素分析

2.1 基于路內停車位占用率的彈性停車費率

美國的停車位以免費停車為主，造成停車位周轉率低下，駕駛人為尋找停車位進行巡游過多，有研究表明在市中心有30%尋找車位的車輛[5]。這會造成更嚴重的交通擁堵、能源消耗、空氣污染等問題。同時免費停車位被認為是對小汽車出行的補貼，不利于改變小汽車依賴，無法改變郊區(qū)化帶來的城市衰敗，因此必須對停車位進行收費。

為了提高停車周轉率，特別是為了減少巡游，需要保障路內停車位在一個路段內始終有一個空位，即占用率控制在85%以下[13]。為此，停車受益區(qū)根據不同區(qū)域、不同時間的停車空置率，對停車費率進行彈性控制。例如奧克蘭的蒙特克萊爾停車受益區(qū)將停車位占用率超過85%的路段的停車費設置為最高級的2.5美元·h-1(見圖3)。

圖3 蒙特克萊爾彈性停車收費區(qū)Fig.3 Flexible parking district in Montclair

實施停車費率后，可以定期觀測停車位占用率調整費率。例如舊金山通過傳感器檢測停車位占用率，每5周調整一次費率，浮動范圍為0.25～0.5美元(見表3)。

表3 舊金山停車費率調整標準Tab.3 Adjustment standard of parking fee in San Francisco

2.2 居住區(qū)停車許可制度

美國部分城市針對商業(yè)或公共設施停車需求外溢到周圍的居住區(qū)、造成本地居民停車困難的問題，采取了居住區(qū)停車許可區(qū)(Residential Parking Permit District,PPD)管理制度，通過發(fā)行停車許可證來保護本地居民利益，向本地區(qū)居民征收較低的停車許可費、向外來車輛征收高價許可費(見表4)。該制度被視為一種傳統(tǒng)的停車受益區(qū)管理制度。

表4 不同城市居住區(qū)停車許可費對比Tab.4 Parking permit fee in different residential communities 美元·a-1

在停車許可區(qū)，一般車輛只能在路邊咪表處停放有限時間，一般為2～3 h，超時視為違章；而在獲得停車許可證之后，車輛可以不受時間限制，也無須支付咪表費用，但是不能跨區(qū)使用。

現行的停車許可區(qū)管理制度被認為有缺點：1)停車許可費固定，不能通過市場價格進行調節(jié)；2)不能共享，白天居民上班后停車位空置；3)存在超發(fā)的腐敗現象，造成停車位短缺[16]。

根據停車受益區(qū)理念，可以對傳統(tǒng)的停車許可區(qū)制度進行改善：1)通過發(fā)行有限的許可證來防止過多停車需求；2)保障本地區(qū)居民的停車權利；3)白天可以利用居民停車空位為外來的通勤車輛提供車位；4)停車收入用于本地區(qū)改造；5)減少停車配建制約從而降低房產價格。

2.3 停車收益返還用于公共服務

1997年，圣地亞哥市中心的社區(qū)組織抗議停車收費使用不公平。該區(qū)域作為中心商務區(qū)，停車咪表數量最多，但是停車費用并沒有很好的用于市中心。該事件導致圣地亞哥在市中心實施停車受益區(qū)政策，將45%的停車收費留在本地，55%納入全市公共財政[13]。

停車受益區(qū)有別于將停車收費全部用于城市公共財政的傳統(tǒng)做法，將一定比例的費用返還給所征收地區(qū)，理論上這樣做能夠贏得政策實施的廣泛支持[16](見表5)。

表5 部分城市停車受益區(qū)凈收益返還本地比例Tab.5 Pure paring revenue return proportion in several PBDs %

停車受益區(qū)在公共服務支出方面主要包括：1)街道設施改善，例如道路路面、綠化景觀、街道家具、照明設施等；2)公共衛(wèi)生設施與服務設施建設，例如無線網絡、公廁和街區(qū)清潔；3)公共停車場建設；4)自行車、步行和公共交通系統(tǒng)建設；5)監(jiān)控、安保等安全設施和保障。

3 停車受益區(qū)在中國實施的必要性

3.1 停車收費體系建設的必要性

停車位使用具有排他性，當停車供應不能滿足停車需求時，需要用價格政策調節(jié)需求。中國正在推行市場化定價和差別化費率，已經有成熟政策和民眾認可度，但是目前的停車收費并未形成一個統(tǒng)一的目標體系，例如路內和路外停車的價格不協(xié)調，尚存大量路內不收費或管理不到位區(qū)域；此外，不同用地性質之間，缺乏市場平臺來促進停車共享。

以天津市濱海新區(qū)新村地區(qū)停車調查結果為例，路內實際停放車輛遠超過劃線停車位數，白天高峰實際停放車輛數是劃線停車位數的2.8倍，夜間也達到1.6倍，劃線停車位收費比例只有57.3%，即大量車輛免費停車或冒險違章停車。同樣，居住區(qū)內部夜間實際停放車輛是劃線停車位的2.5倍，劃線停車位收費比例只有51.5%，建筑前區(qū)和居住區(qū)內部存在大量免費停車(見表6和圖4)。這些車輛不能夠通過市場價格進行調節(jié)管理，既惡化了停車秩序，又造成停車供給建設的低迷。

表6 天津市濱海新區(qū)新村地區(qū)停車調查分析Tab.6 Parking survey in Xincun District in Tianjin Binhai NewArea

圖4 天津市濱海新區(qū)新村地區(qū)現狀停車缺口(夜間)Fig.4 Night parking space shortage in Xincun District in Tianjin Binhai NewArea

同時該區(qū)域調查數據顯示，居住區(qū)和非居住區(qū)(辦公、商業(yè)、文化設施等)在夜間存在停車共享可能，根據計算，理論上能解決55%的現狀夜間停車短缺。但是，非居住區(qū)管理者共享意愿不強。因此，可以嘗試通過構建停車收費市場，促進停車共享的實施。

3.2 社區(qū)停車治理的必要性

中國路內停車位由公安交通管理部門負責管理，獨立用地公共停車場管理由建設部門或交通部門負責，規(guī)劃、國土、市容、工商、物價等諸多部門均參與。用地紅線內停車由不同產權業(yè)主管理，其中居住區(qū)停車管理主要以業(yè)主委員會或居民委員會委托物業(yè)公司進行管理。

紅線內外的停車位產權和管理權不同，導致不同利益者之間產生沖突、缺乏統(tǒng)一的停車發(fā)展目標與策略。道路紅線內停車位以政府管理為主，但是政府管理實際難以有效應對分布廣泛的停車需求，現狀調查中大量違章停車現象也說明停車管理困難。同時，政府管理難以從改善每個特定區(qū)域問題角度采取方案，存在停車費使用去向不明[17]、難以有效改善征收地停車問題的現象。

道路紅線內的停車需求由用地紅線內的停車需求外溢造成，其停車秩序混亂影響的是周圍地塊，因此應以社區(qū)為主體，加強停車治理能力，協(xié)調相鄰道路紅線內停車位的管理權，形成符合不同區(qū)域特征的停車管理政策。

3.3 停車收益返還的必要性

停車受益區(qū)的最主要特征是將停車凈收益按一定比例返還給征收區(qū)域，用于公共建設和公共服務，體現了公平民主原則。

圖5 北京市停車自治管理探索性項目實施區(qū)域[11]Fig.5 Implementation area of parking management pilot project in Bejing

收益返還有利于改變政府征收停車費與群眾的直接對立矛盾，轉為擁車者與無車者之間的矛盾，政府可以更好地發(fā)揮監(jiān)督和協(xié)調作用，從而有利于推動停車收費政策實施；同時提高民眾參與社區(qū)治理的積極性。

收益返還有利于實現以社區(qū)為主體的停車管理政策實施。當前居委會由政府劃撥資金，負責大量行政任務，在人員與資金方面均面臨嚴重不足[18]；將停車收益部分返還社區(qū)，其余納入公共財政，能夠實現社區(qū)對停車的有效建設、管理。

收益返還促進交通和城市協(xié)調發(fā)展。當前由交警、交通等政府部門負責停車場收費并全部納入財政，其他產權的停車收入作為經營收入并未對公共財政共享，甚至為促進停車建設，政府采取補貼政策[19]，這實質形成補貼小汽車、停車位公益化效果。美國停車受益區(qū)案例顯示，停車場能夠獲得較高收益率，既滿足停車場建設和運營支出，更能夠大量結余，用以建設公共停車場，還可以用于公共交通、步行和自行車交通系統(tǒng)建設，甚至街道環(huán)境和公共服務改善。

3.4 國內探索：北京市西城區(qū)北七條停車受益區(qū)研究

北京市西城區(qū)新街口街道北六條社區(qū)委員會在2012年推行北六條、北七條停車自治管理，唐納德·舒普(Donald Shoup)等人對“胡同地區(qū)的停車合法化帶動公共服務設施改善”進行實踐性探索[11]，項目實施區(qū)域見圖5。研究首先在社區(qū)內道路上劃定52個停車位，停車線外禁止停車；其次設計對本社區(qū)車輛發(fā)放社區(qū)車輛停放證、對訪客發(fā)放臨時車輛停放證；最后設置多處“非本社區(qū)車輛禁止停放”標牌。項目同時考慮公共服務設施提升改造任務，居委會招募公共廁所衛(wèi)生員、安裝監(jiān)控攝像頭以及建立24小時治安巡視制度；私人公司為社區(qū)提供道路清理、垃圾回收以及景觀維護等服務[11]。

研究方案假設停車位競拍價格500元·車位-1·月-1，全部車位收入31.2萬元·a-1，所有停車收入可以用于公共設施服務提升，包括公共環(huán)衛(wèi)、社區(qū)安全、社區(qū)景觀和停車管理等。通過成本預測分析，投資回收期預計為2.4年，從而證明停車受益區(qū)在經濟上具備可實施性。此外，停車受益區(qū)措施對社區(qū)65%的無車家庭可以視為一種非常好的經濟補貼，而35%的有車家庭也獲得了有效的停車位保障。

4 停車受益區(qū)在中國實施的制約因素

4.1 停車產權復雜

道路紅線內的停車位與社會公共停車場用地的停車位，由政府職能部門管理，其產權均為國有，相對容易進行統(tǒng)一管理。

用地紅線內的停車位產權，主要是居住區(qū)的停車位產權比較復雜，當前爭議較多。例如，利用地下人防工程的停車位在國家與開發(fā)商之間存在產權爭議；利用公共空間開發(fā)的地下停車場、地面停車場在開發(fā)商與業(yè)主之間存在爭議，即使產權歸開發(fā)商所有，但是物權法規(guī)定停車位“應當首先滿足業(yè)主的需要”，從而造成出售與出租之間的爭議，實際中的矛盾和訴訟屢見不鮮[20]。

因此，在中國實施停車受益區(qū)，需要協(xié)調不同產權的停車位，制定合理的停車收益分配與發(fā)展政策。

4.2 管理主體復雜、社區(qū)治理薄弱

美國的停車受益區(qū)可以成立社區(qū)組織或者依托現有社區(qū)組織進行管理，如商業(yè)促進組織等，經過市議會授權，即可管理區(qū)域內的停車位，并商定停車費的使用去向。

中國的路內和社會公共停車場，由公安機關交通管理部門、建設或交通部門、城市綜合執(zhí)法管理部門負責，條塊分割影響到停車受益區(qū)實施。用地紅線內不同業(yè)主和用地性質導致停車位的統(tǒng)一協(xié)調管理難度更大。

居住區(qū)內部停車管理由社區(qū)治理組織負責。社區(qū)居民委員會是傳統(tǒng)的居民自治組織，但是行政化嚴重，缺乏人力、資金對停車進行管理；20世紀90年代出現的業(yè)主大會及其委員會制度，以財產關系為紐帶推動了社區(qū)自治，但其效力缺乏保障，容易出現失靈現象[21]，社區(qū)治理的薄弱影響停車受益區(qū)實施。

4.3 停車費用于本地公共服務的制約

首先停車費去向不夠透明。大部分城市雖然在停車管理規(guī)定中要求停車費用于公共服務建設或者停車場建設，但是幾乎沒有城市公布停車費收取和使用的詳細情況。例如北京僅在2010年公布過收取占道停車費2 110萬元[17]。

其次，中國的公共服務建設由政府各職能部門負責。例如公共區(qū)域的道路建設、景觀建設、公共安全、衛(wèi)生清潔等，分別由交通、建設、市容、城管、公安、工商等部門管理。這些部門由財政撥款進行公共建設和服務工作，如果停車費用被直接用于公共服務方面，會被認為是政府失職。瑞典的研究也擔心這種方式不能得到民眾認可[10]。當然，在社區(qū)內部這種爭議較小，更適合將停車收益用于社區(qū)內部建設。

5 停車受益區(qū)在中國的實施建議

5.1 以市場價格全面調控停車管理

停車受益區(qū)的前提是停車收費，通過市場價格體現車輛使用的真實成本，平衡有車家庭和無車家庭對公共資源使用的公平關系，明確停車位有償使用。

建議以停車位使用效率為目標，統(tǒng)一調控路內、路外停車費率，引導停車費“路內高于路外、地上高于地下”。

5.2 推動停車受益區(qū)的社區(qū)組織建設

社區(qū)管理的主體是業(yè)主委員會，由于大部分城市的業(yè)主委員會尚不成熟，因此需要更好地發(fā)揮街道辦或居委會的作用[19]。建議以社區(qū)居委會為主體構建停車受益區(qū)管理組織，管理、協(xié)調所轄社區(qū)配建停車場、路內停車場和社會公共停車場的停車位建設、費率制定、停車收入用途等內容。

居委會對內協(xié)調各業(yè)主委員會、對外銜接政府各職能部門。通過停車收益返還，解決其資金和人員管理困難。

5.3 停車收入合理返還社區(qū)

停車收益有一定比例用于本地建設，可以積極調動民眾對政策的支持度，是促進社區(qū)自治的重要保障，建議出臺停車費使用辦法，研究合理的分配比例：

1）在社區(qū)外的路內停車收入和部分建筑前區(qū)停車收入，以納入公共財政為主，將一定比例的收入返還本社區(qū)，并明確停車受益區(qū)與政府公共職能部門之間的責任分工；

2）在社區(qū)內部，停車收入建議全部用于本社區(qū)，政府應加強指導和監(jiān)督；

3）對私營停車場，建議制定合理的停車企業(yè)收益率，保障停車收入用于公共建設。美國停車受益區(qū)表明公共停車場可以實現贏利，中國應避免以停車牟利的發(fā)展政策。

5.4 停車發(fā)展服務于城市綜合交通和城市發(fā)展

美國在執(zhí)行了長期的停車配建制度后，發(fā)現這是對小汽車出行的鼓勵和補貼，會帶來很多城市發(fā)展問題，轉而采取停車共享、停車信貸費、停車替代費等政策解除停車配建束縛。中國正處在停車需求激增的發(fā)展階段，當前需要增加停車設施建設緩解社會矛盾，但是必須與城市可持續(xù)發(fā)展和公交優(yōu)先的綠色交通發(fā)展目標相結合，避免停車供給誘增小汽車需求、進一步惡化交通環(huán)境的美國教訓。

6 結語

美國小汽車發(fā)展經過高峰進入穩(wěn)態(tài)，開始反思原有停車免費和配建制度造成的小汽車數量激增、交通擁堵、能源消耗、空氣污染、郊區(qū)蔓延、老城區(qū)更新困難等城市問題，轉向以市場價格征收停車費用，并將收益部分返還征收區(qū)域以促進當地公共服務。停車受益區(qū)在美國的運用嶄露頭角，其所體現的經濟性、社會公平性和可持續(xù)性得到廣泛認同。中國的停車難問題已經凸顯，應該借鑒停車受益區(qū)理念，從中國的社區(qū)治理改善出發(fā)，“打造共建共治共享的社會治理格局”，使停車發(fā)展與城市發(fā)展目標相協(xié)調相適應。