農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保障路徑探討

王海鵬　周德

摘 要：農(nóng)村宅基地有償退出是一項利國利民的好事，宅基地退出機制的建立和完善，可以有效盤活農(nóng)民手中的宅基地資產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益的同時對加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。然而，當(dāng)前我國宅基地退出制度實施過程中仍然面臨著法律法規(guī)不夠完善、宅基地權(quán)能殘缺影響退出、退出補償難以體現(xiàn)未來價值、農(nóng)戶權(quán)益難以保障等諸多困境。必須按照漸進(jìn)式改革思路， 通過健全退出規(guī)定、規(guī)范退出管理、健全補償制度、強化配套制度、加強退地利用等措施和機制進(jìn)行具體而有效的規(guī)范完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；宅基地退出；農(nóng)民權(quán)益保障

中圖分類號：D422.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）08 — 0094 — 04

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度，是在農(nóng)村地區(qū)實行的保障農(nóng)民基本居住權(quán)的福利制度，更是一項維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)展的基本土地制度。但在實際生活中，農(nóng)村宅基地不合理利用問題已經(jīng)引發(fā)了社會的普遍關(guān)注。宅基地退出機制的建立和完善，可以有效盤活農(nóng)民手中的宅基地資產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益。在十九大報告中，習(xí)近平明確指出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。在十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議上，習(xí)近平又強調(diào)，宅基地制度改革不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。2018年的中央一號文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。這些政策文件為農(nóng)村宅基地的有償退出奠定了基礎(chǔ)，同時也為城鄉(xiāng)資源更充分配置、實現(xiàn)融合發(fā)展創(chuàng)造了條件，對加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國農(nóng)村宅基地的物權(quán)屬性不斷得到體現(xiàn)，農(nóng)民對宅基地的權(quán)利意識也不斷增強。建立宅基地有償退出機制是實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的迫切需求。

一、宅基地退出過程中農(nóng)民應(yīng)享有的權(quán)益

宅基地退出是指政府或者企業(yè)通過對農(nóng)民舊有住房進(jìn)行拆除、宅基地進(jìn)行復(fù)墾并給予農(nóng)民住房、社保或者現(xiàn)金等補償以減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模、增加耕地面積的行為。主要由政府主導(dǎo)通過行政手段推動給予農(nóng)民住房補償?shù)恼赝顺??！?〕農(nóng)村宅基地有償退出是一項利國利民的好事，不僅可以在不增加建設(shè)用地總量的前提下緩解發(fā)展用地矛盾，而且有利于推進(jìn)城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)民市民化。近幾年，隨著進(jìn)城務(wù)工人員的增多，越來越多的農(nóng)民希望在城市定居，農(nóng)民變賣、退出閑置宅基地的意愿也越來越強烈。農(nóng)民作為公民，而且宅基地退出涉及到住房和宅基地等重要的財產(chǎn)，農(nóng)民本身必須平等地享有公民權(quán)，享有政治、經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療等各種權(quán)益，因此農(nóng)民權(quán)益是一個綜合性概念，概括起來主要包括經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會權(quán)益和保障權(quán)益等。據(jù)此，農(nóng)民在宅基地退出過程中享有的權(quán)益首先是農(nóng)民宅基地退出的意愿被尊重，人身自由、人格尊嚴(yán)不受侵犯，農(nóng)民的房屋和宅基地獲得補償?shù)确矫娴慕?jīng)濟(jì)權(quán)利；其次是社會權(quán)利，即農(nóng)民獲得與城市居民同等的發(fā)展權(quán)利，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)和相關(guān)增值收益應(yīng)由農(nóng)民和農(nóng)民集體獲得；農(nóng)民還應(yīng)該享有即在宅基地退出過程中農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)等方面的政治權(quán)益。

二、我國宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保障的現(xiàn)實困境

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化程度的提高，大量農(nóng)村閑置勞動力進(jìn)入城市務(wù)工，有些農(nóng)戶甚至舉家遷往城鎮(zhèn)生活，但是農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移并未帶來農(nóng)村居住用地的縮減〔2〕。農(nóng)村人口非農(nóng)化產(chǎn)生的“人走屋空”及宅基地“建新不拆舊”等現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村居住用地不斷外擴，而原有宅基地卻被閑置〔3〕。大量閑置的農(nóng)村宅基地造成了農(nóng)村土地資源的浪費，這就迫切需要建立和完善宅基地退出機制，且在退出中保障農(nóng)民合法權(quán)益。然而現(xiàn)實中由于種種原因阻礙了宅基地退出的進(jìn)程。

（一）宅基地退出法律法規(guī)不夠完善

農(nóng)村宅基地退出，涉及到農(nóng)民舊房屋拆遷、補償安置、新區(qū)建設(shè)及宅基地退出后的農(nóng)地整理、復(fù)墾等多個環(huán)節(jié)。我國目前并沒有一部有關(guān)農(nóng)村宅基地管理內(nèi)容的專項立法。盡管十八屆三中全會已指出農(nóng)村土地制度的改革方向，中央也出臺若干改革政策，但未形成系統(tǒng)的指導(dǎo)意見也沒有配套的具體措施。實踐中對于農(nóng)村宅基地的管理工作，主要依靠分散在《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律中的相關(guān)規(guī)范性條文進(jìn)行調(diào)整，且只集中在宅基地的分配和管理方面，宅基地流轉(zhuǎn)及退出的法律規(guī)范缺失。雖然各省市已陸續(xù)出臺一些宅基地退出管理方案，但都處于探索階段沒有明確的制度舉措。與立法較為完善的城市房地產(chǎn)管理法相比，我國農(nóng)村宅基地管理立法具有明顯的滯后性，存在大量法律制度真空，其內(nèi)容也比較粗淺〔4〕，效力層次相對較低。宅基地使用權(quán)收回是農(nóng)村宅基地退出的方式之一，雖然我國《土地管理法》確定了宅基地收回制度，也明確了宅基地收回的適用情形。但是，有關(guān)宅基地收回程序及收回后的農(nóng)民補償問題卻無具體規(guī)定。宅基地管理制度中的收回制度基本沒有起到任何作用，再加上宅基地置換、復(fù)墾等配套政策的缺失，農(nóng)村宅基地退出制度平臺的構(gòu)建就顯得更加困難。

（二）宅基地權(quán)能殘缺影響退出

宅基地所有權(quán)主體不明，宅基地所有權(quán)權(quán)能被弱化。我國農(nóng)村宅基地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體組織所有，農(nóng)民只享有使用宅基地的權(quán)利，但是“農(nóng)村集體組織”并未明確是“村”一級還是“組”一級，宅基地所有權(quán)主體不明。同時，一些村干部自作主張的行使宅基地所有權(quán)人的權(quán)利，帶入親屬關(guān)系及個人感情，借行政權(quán)力干預(yù)農(nóng)村宅基地的分配和管理，不僅影響到農(nóng)村土地資源的合理利用，更有可能破壞農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。宅基地產(chǎn)權(quán)主體不明確，不利于農(nóng)村集體組織行使完整的宅基地所有權(quán)。

宅基地用益物權(quán)不完整，宅基地收益權(quán)權(quán)能難以實現(xiàn)。雖然我國農(nóng)村宅基地具有社會福利性，但這并不影響宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民的私有財產(chǎn)而存在，況且宅基地使用權(quán)本身即具有經(jīng)濟(jì)功能。但是我國當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理禁止宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，使得宅基地退出受到阻礙，宅基地的收益權(quán)無法實現(xiàn)。我國法律明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，卻只規(guī)定“宅基地使用權(quán)人享有占有和使用宅基地的權(quán)利”，并未對宅基地收益權(quán)做出規(guī)定。農(nóng)民對宅基地用益物權(quán)的權(quán)能不完整，使農(nóng)民在宅基地退出及置換過程中，只能獲得宅基地及其房屋損失的直接補償，而很難參與到宅基地退出產(chǎn)生的土地增值收益分配當(dāng)中。

（三）退地補償標(biāo)準(zhǔn)低、方式單一難以滿足退地農(nóng)民需求

我國當(dāng)前宅基地退出的補償方式主要是通過貨幣和房屋。對于貨幣補償，較為常見的做法是以宅基地上的所建房屋為補償主體，但是除房屋以外的其他附屬建筑卻不列入補償范圍之內(nèi)。對于宅基地則依據(jù)農(nóng)村征地準(zhǔn)則進(jìn)行補償，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民的住房財產(chǎn)權(quán)得不到保障；進(jìn)行房屋補償時，多采取舊的宅基地置換規(guī)定面積的房屋或以低價購買新區(qū)安置房的方式，但是各地宅基地置換房屋的比例不同，有些試點安置區(qū)的戶型設(shè)計不合理或選擇較少，不能為退地農(nóng)民提供良好的居住條件。而且很多地方政府參考土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償，可對于宅基地退出后產(chǎn)生的宅基地發(fā)展權(quán)收益，卻很少甚至沒有分享給農(nóng)民。這使得農(nóng)民退出宅基地之后的生活無法得到長期保障，在實質(zhì)上剝奪了農(nóng)民分享城市化和發(fā)展改革紅利的權(quán)利〔5〕。

（四）配套保障制度不健全

缺乏相應(yīng)的配套制度是阻礙宅基地退出的因素之一。農(nóng)村宅基地退出并不是簡單的土地整理、復(fù)墾和房屋置換，而是一個完整的城鎮(zhèn)化建設(shè)系統(tǒng)，其中還包括農(nóng)民退地以后的戶籍、就業(yè)、社會保險等多個方面。在宅基地退出過程中，大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，住房安置不再是農(nóng)民退地以后保障機制的唯一核心。由于住房、戶籍等配套保障制度的缺失，農(nóng)村社保與城鎮(zhèn)社保制度不能有效的銜接和轉(zhuǎn)化，新進(jìn)城鎮(zhèn)農(nóng)民無法享受到與城市居民相同的社會福利保障，住房安置、個人就業(yè)、子女教育等問題都得不到解決。農(nóng)民不能安心退出宅基地，即使在進(jìn)城以后仍對宅基地有很大依賴性，希望留住宅基地以備將來的不時之需。若無完善的配套保障制度，閑置宅基地的順利退出將更加難以實現(xiàn)。

（五）農(nóng)戶參與熱情不高

2010年，國務(wù)院發(fā)展研究中心對6232名農(nóng)民工進(jìn)行問卷調(diào)查。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：近67%的農(nóng)民希望保留老家宅基地，以備將來使用；近20%的人希望以換取城鎮(zhèn)住房、戶口等方式，有償退出宅基地〔5〕。由此可見，現(xiàn)階段我國農(nóng)民對農(nóng)村宅基地仍存在一定依賴性。對農(nóng)民而言，宅基地不僅是一種土地資源和家庭資產(chǎn)，更多的是對其基本生活的保障，是“避風(fēng)港”和“保命田”。所以，部分農(nóng)民不愿退出農(nóng)村宅基地，主要還是擔(dān)心退地以后無法就業(yè)，以及生活沒有保障。建立和完善宅基地退出后的戶籍、就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障制度，已成為影響農(nóng)民宅基地退出的重要因素。

三、農(nóng)村宅基地有償退出中實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益的對策建議

農(nóng)村宅基地退出機制的建立和完善，必須以保障和實現(xiàn)農(nóng)民合法權(quán)益為基本前提。通過政策規(guī)定，引導(dǎo)農(nóng)民主動退出現(xiàn)有宅基地或放棄宅基地申請權(quán)，保證農(nóng)民“自愿”、“有償”的退出農(nóng)村宅基地，改變城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村人口減少而宅基地面積增加的不對稱性，實現(xiàn)國家對農(nóng)村土地資源集約高效利用的政策目標(biāo)。

（一）賦予農(nóng)村宅基地完整權(quán)能

明確農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)主體，賦予農(nóng)民完整的宅基地權(quán)能，是宅基地有償退出機制構(gòu)建的基礎(chǔ)。首先，明確農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體。宅基地產(chǎn)權(quán)模糊，使宅基地所有權(quán)人無法獨立行使對宅基地的處分權(quán)，宅基地的審批、流轉(zhuǎn)及收回都受到行政權(quán)力的影響。產(chǎn)權(quán)作為市場經(jīng)濟(jì)的核心，產(chǎn)權(quán)越明晰，市場活力就越大。根據(jù)我國法律規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的變動以登記為生效要件。因此，當(dāng)前的首要任務(wù)就是加快建立農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)登記制度。一方面，從法律上進(jìn)一步明確宅基地所有權(quán)主體為“本村”集體經(jīng)濟(jì)組織，以解決宅基地產(chǎn)權(quán)主體不明等問題，保證村集體對宅基地處分權(quán)的行使；另一方面，對合法取得、面積合標(biāo)、手續(xù)齊全的宅基地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，統(tǒng)一發(fā)放具有法律效力的產(chǎn)權(quán)證書。持證農(nóng)民可依法參與到土地市場當(dāng)中，進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)及有償退出等活動，保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。

其次，賦予農(nóng)民宅基地收益權(quán)和處分權(quán)。農(nóng)民享有的宅基地使用權(quán)包含占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及處分權(quán)，其中最主要的權(quán)能是宅基地收益權(quán)和處分權(quán)。農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能，是實現(xiàn)宅基地使用權(quán)經(jīng)濟(jì)價值和農(nóng)民土地權(quán)益的重要表現(xiàn)。但是由于宅基地本身的特殊性，農(nóng)民在處分宅基地使用權(quán)時應(yīng)當(dāng)明確如下規(guī)則：宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓對象、程序等必須符合法律規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件；宅基地使用權(quán)不可單獨處分；不得改變宅基地使用權(quán)的住房建設(shè)用途〔6〕。農(nóng)民退出自有宅基地以后，在對其宅基地及房屋的直接損失進(jìn)行補償?shù)耐瑫r，還應(yīng)對其受損的宅基地權(quán)益進(jìn)行補償。

（二）穩(wěn)定實現(xiàn)退地農(nóng)民利益

建立公平的宅基地退出利益分配機制是保障集體土地資產(chǎn)，保證農(nóng)戶的利益不受損，使其能夠穩(wěn)定實現(xiàn)預(yù)期的退地收益。在宅基地退出中，要平衡各主體間的利益關(guān)系，兼顧國家、集體和農(nóng)民三者間的利益關(guān)系，宅基地退出后的土地收益分配，應(yīng)該結(jié)合實際情況采用不同分配比例及時糾正不合理的分配方式，保障宅基地使用權(quán)人土地權(quán)益的實現(xiàn)，確保土地資源利益的全民共享。宅基地退出使農(nóng)民失去宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，并未影響到村集體的宅基地所有權(quán)，所以退地收益中的大部分應(yīng)歸農(nóng)民享有；而村集體組織作為宅基地的使用權(quán)人，肩負(fù)著發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、保障農(nóng)村社會福利的重要任務(wù)，理應(yīng)留取一定比例的土地收益用于農(nóng)村發(fā)展。應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因地制宜，采取不同的利益分配方式，最大限度的維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，以實現(xiàn)社會公平正義。

（三）建立有償退出機制

無論在城市還是農(nóng)村，房屋都是家庭資產(chǎn)的主要組成部分。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，有些家庭為了蓋房傾盡其所有存款。在絕大多數(shù)農(nóng)民的觀念里，宅基地是自己及家庭的永久性個人財產(chǎn)。因此，由繼承、贈與方式而占有多處宅基地的家庭普遍存在。宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，從法律層面講，宅基地退出是將農(nóng)民享有的宅基地使用權(quán)交還于宅基地所有權(quán)人，實現(xiàn)宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的統(tǒng)一，宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性至此消失。當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理實行強制收回和無償退出政策，農(nóng)民在宅基地退出以后不但沒有退地補貼，連住房損失也得不到相應(yīng)賠償。加之農(nóng)村宅基地的無償無期限使用，農(nóng)民退地以后的生活成本將大幅度提高，農(nóng)民缺少退地的內(nèi)在動力。只有建立農(nóng)村宅基地有償退出機制，完善宅基地退出所需的配套管理制度，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民才會自愿退出閑置宅基地。

宅基地有償退出，就是對農(nóng)民宅基地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)的等價補償，其中包括對宅基地及房屋直接損失的補償和宅基地發(fā)展權(quán)的土地增值收益補償。應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民自愿為原則、政府主導(dǎo)為前提、市場運行為手段的土地管理機制。以激活農(nóng)村土地財產(chǎn)，實現(xiàn)土地資源高效配置為目的，是當(dāng)前我國宅基地退出政策及試點工作推行的指導(dǎo)思想，也是我國現(xiàn)階段探索宅基地退出制度改革的主要方式。針對當(dāng)前農(nóng)民在城市定居而農(nóng)村宅基地?zé)o法有效退出的現(xiàn)實問題，各地政府應(yīng)當(dāng)以退地農(nóng)民的現(xiàn)實利益和長遠(yuǎn)生計作為有償退出工作的出發(fā)點，建立農(nóng)村宅基地有償退出機制，鼓勵符合退出條件的農(nóng)民主動退出宅基地。第一，嚴(yán)格宅基地退出主體，明確設(shè)定宅基地退出條件。區(qū)分放棄宅基地申請權(quán)、退出全部閑置宅基地及退出部分閑置宅基地等多種情況。參照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行區(qū)別補償。第二，建立退出宅基地整理制度，提高農(nóng)村宅基地有效利用率。對于大量退出的農(nóng)村宅基地，在保障農(nóng)村建設(shè)用地需求的前提下，對退出土地整體規(guī)劃分區(qū)管理，將相對集中且土質(zhì)條件較好的地區(qū)復(fù)墾為農(nóng)耕用地或進(jìn)行其他方式的土地開發(fā)。

（四）建立退出激勵機制

宅基地退出“激勵機制”的建立，主要是通過宅基地有償退出、宅基地房屋置換及相應(yīng)的補償和配套措施，使農(nóng)民退出現(xiàn)有宅基地后所獲得的經(jīng)濟(jì)利益及享受的社會福利，大于或不少于持有農(nóng)村宅基地時的各類福利，從而引導(dǎo)農(nóng)民主動退出現(xiàn)有宅基地或放棄宅基地申請。

首先，明確宅基地退出過程中各參與主體的地位。制定合理的宅基地退出收益分配機制，兼顧國家、集體、個人三方面利益。完善土地增值收益分配制度，適度提高農(nóng)民在宅基地增值收益中的分配比例，實現(xiàn)退地農(nóng)民的應(yīng)得利益。

其次，積極落實宅基地有償退出機制。對主動放棄宅基地申請或退出現(xiàn)有宅基地的農(nóng)民進(jìn)行合理補償，其中包括房屋補償、貨幣補償、土地收益分配等方式，確保對退地農(nóng)民的補償?shù)轿弧Ｒ环矫?，?yīng)組織基層管理部門充分了解農(nóng)民的退地意愿及影響退出意愿的因素，對農(nóng)民提出的且可以合理解決的問題，應(yīng)及時予以解決，并給予相應(yīng)的資金或房屋補償，保證農(nóng)村宅基地退出工作的整體效率。另一方面，當(dāng)?shù)卣块T要充分考慮退地農(nóng)民的生活習(xí)慣、家鄉(xiāng)情感等，根據(jù)退出農(nóng)戶的基本情況，設(shè)計差異化的補償方式及生活安排。

（五）健全退出補償標(biāo)準(zhǔn)及其制度保障

農(nóng)民在自愿退出宅基地之前，最關(guān)心的就是退地后的補償問題。退地補償標(biāo)準(zhǔn)和制度保障是否滿意，退地后的生活是否優(yōu)于退地之前，直接決定著農(nóng)民退地意愿的高低。退出補償標(biāo)準(zhǔn)太低，不利于調(diào)動農(nóng)民退地的積極性，標(biāo)準(zhǔn)太高可能導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)難以負(fù)擔(dān)。因此，應(yīng)在充分了解農(nóng)民退地意愿及補償要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)能力、補償能力，制訂科學(xué)的退出補償標(biāo)準(zhǔn)和利益分配機制。在激發(fā)農(nóng)民退地意愿的同時，有效避免農(nóng)村社會不安定因素的產(chǎn)生。

（六）完善相關(guān)配套措施

在農(nóng)村宅基地退出機制的推行過程中，重視解決退地農(nóng)民最關(guān)心的住房、戶籍、就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等問題，形成多方位、多角度、多層次的社會保障體系，解決退地農(nóng)民的后顧之憂，增強農(nóng)民宅基地退出意愿，鼓勵農(nóng)民放心退出宅基地。

首先，實行戶籍保障。2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求推進(jìn)戶籍管理制度改革，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)市民化。應(yīng)將宅基地退出制度與戶籍管理制度相連接，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口的二元制管理，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。同時，進(jìn)一步放寬退地農(nóng)民的進(jìn)城落戶條件，可推行“購房落戶”、“就業(yè)落戶”等政策。

其次，提供就業(yè)保障 。農(nóng)民退出宅基地集中進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，要解決的首要問題就是就業(yè)。大多數(shù)退地農(nóng)民長期生活在農(nóng)村，文化水平、勞動技能水平偏低。面對城市嚴(yán)峻的就業(yè)形勢，政府必須為退地農(nóng)民建立長期有效的就業(yè)機制，提供良好的就業(yè)環(huán)境。積極發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造 出更多的就業(yè)機會，或要求部分占用土地的開發(fā)商、企業(yè)等提供單位內(nèi)部的就業(yè)崗位，安置退地農(nóng)戶；鼓勵農(nóng)民自主就業(yè)，對微小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)農(nóng)民，可以減少稅收或進(jìn)行創(chuàng)業(yè)補貼，以農(nóng)民創(chuàng)業(yè)帶動農(nóng)民就業(yè)；搭建退地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)平臺，及時提供并更新企業(yè)招聘信息；組織農(nóng)民參與專項技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的自身競爭力，以便獲得更多的就業(yè)機會和工作報酬，促使農(nóng)民安心退出農(nóng)村宅基地。

第三，完善養(yǎng)老保障。宅基地退出有可能使農(nóng)民處于“種田無地、就業(yè)無崗”的尷尬局面，若不能提供較為完善的養(yǎng)老保險制度將會使退地農(nóng)民面臨巨大的養(yǎng)老壓力。 要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民納入到城鎮(zhèn)社會保障當(dāng)中。同時，結(jié)合退地農(nóng)民的自身特點、社保需求等，在原有的城鎮(zhèn)社保制度基礎(chǔ)上，建立國家保障與個人保障相結(jié)合的綜合社會保障制度，著重加強退地農(nóng)民最關(guān)心的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等。在完善養(yǎng)老保障制度的過程中，還需重視退地農(nóng)民子女的教育問題，提供政策傾斜或給予適當(dāng)?shù)慕逃a貼，解決適齡子女入學(xué)難、上學(xué)難等問題，保證新進(jìn)城鎮(zhèn)農(nóng)民子女可以接受到較好的基礎(chǔ)教育。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：張 港〕