簡析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策

黎小清

摘要：本文研究了內(nèi)部控制對行政事業(yè)單位的重要意義，闡述了行政事業(yè)單位目前內(nèi)部控制的問題和現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上提出了行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制制度的策略和方法。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題；對策

近年來，內(nèi)部控制被視為提升行政事業(yè)單位工作效率和規(guī)范程度的重要內(nèi)部管理手段。為了能讓內(nèi)部控制和風(fēng)險防控機(jī)制在行政事業(yè)單位管理中發(fā)揮切實的作用，我國財政部出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，要求行政事業(yè)單位不斷進(jìn)行內(nèi)部管理制度的優(yōu)化，促使自身管理水平不斷提升。但是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)與企業(yè)內(nèi)部控制制度相比存在經(jīng)驗不足、建設(shè)力度薄弱等多種問題，部分行政事業(yè)單位沒有意識到內(nèi)部控制在市場經(jīng)濟(jì)體制下對自身變革的重要作用，在制度建設(shè)上存在不健全、不均衡、不完善等多種問題，導(dǎo)致其在內(nèi)部控制制度建設(shè)和機(jī)制設(shè)計上均呈現(xiàn)出相對滯后的局面。本文筆者在梳理行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上提出了完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的策略和途徑。

一、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

內(nèi)部控制的本質(zhì)和初衷在于控制風(fēng)險、規(guī)范管理、完善規(guī)章制度和保護(hù)資產(chǎn)安全完整。在國家反腐倡廉、黨風(fēng)廉政建設(shè)如火如荼開展的今天，內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位內(nèi)部的地位愈加凸顯，在預(yù)防腐敗和防范舞弊上發(fā)揮重要的作用，并能夠在很大程度上提升公共服務(wù)效率。簡而言之，內(nèi)部控制不僅是提升行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、提升資產(chǎn)安全性和完整性的重要途徑，同時，也是將單位風(fēng)險降低至可接受的低水平的重要手段，能夠保證行政事業(yè)單位社會職能履行得更為科學(xué)和完善。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀和問題

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中規(guī)定了預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、項目建設(shè)管理、合同管理和其他領(lǐng)域管理等多方面的內(nèi)容，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供了指導(dǎo)和引領(lǐng)。但是，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度在運行的過程中依然存在一些問題，主要表現(xiàn)為如下：

（一）缺乏基本的內(nèi)部控制意識

作為一種內(nèi)部管理系統(tǒng)，內(nèi)部控制是為單位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險防范和管控而建立的，主要包含內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險評估和控制活動等內(nèi)容。內(nèi)部控制環(huán)境奠定了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基調(diào)，決定了單位內(nèi)部全體成員是否具備足夠的內(nèi)部控制意識。目前，部分行政事業(yè)單位在整體上存在缺乏內(nèi)部控制意識的問題，部分認(rèn)為單位資金來源相對穩(wěn)定，內(nèi)部控制和風(fēng)險控制的意義不大；還有部分單位認(rèn)為內(nèi)部控制屬于財務(wù)部門職責(zé)范疇，財務(wù)制度本身就已經(jīng)是內(nèi)部控制制度了，沒有意識到內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位上下落實的重要意義。

（二）內(nèi)部控制規(guī)范體系不健全

首先，內(nèi)部控制法律法規(guī)不完善?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》作為事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的首個規(guī)范性文件，對單位進(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)具有至關(guān)重要的意義，但是該規(guī)范本質(zhì)上將依然是原則性的指導(dǎo)文件，并沒有對內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行完整和詳細(xì)的指導(dǎo)，也沒有相應(yīng)的應(yīng)用配套指引和評價配套指引，使得行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的完善和健全缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)。

其次，內(nèi)部規(guī)章制度不完善。大多數(shù)行政事業(yè)單位均按照內(nèi)部控制活動類別和自身實際情況制定了詳細(xì)的資產(chǎn)與采購管理制度、財務(wù)與預(yù)算制度、合同管理制度和項目建設(shè)管理制度。但是制度建設(shè)不全面、不完善依然是不可忽視的一個問題，會導(dǎo)致行政事業(yè)單位在執(zhí)行某些業(yè)務(wù)的過程中漏洞頻出、制度約束流于形式。具體來講，行政事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)章制度的不健全表現(xiàn)為如下方面：第一，內(nèi)部控制制度約束力和影響力有限，部分工作人員沒有將其視為重要的約束機(jī)制和力量，導(dǎo)致業(yè)務(wù)工作開展存在松散和缺乏標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，內(nèi)部控制效果難以彰顯；第二，部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)章制度雖然完善，但是在實際操作過程中卻存在執(zhí)行力低下、流于形式等多種問題。

再次，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善。內(nèi)部控制要想發(fā)揮有效的作用，就必須借助有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的力量。當(dāng)前，大多數(shù)行政事業(yè)單位都沒有去建立和完善獨立、專業(yè)的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)不能專業(yè)、客觀地評價單位內(nèi)部出現(xiàn)的業(yè)務(wù)活動和經(jīng)濟(jì)活動，內(nèi)部控制價監(jiān)督職能作用的發(fā)揮微乎其微。另外，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層本身也不重視內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的完善和建立，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制職能一直處于壓抑狀態(tài)。

（三）內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)設(shè)置存在漏洞

按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，內(nèi)部控制工作應(yīng)當(dāng)由內(nèi)部控制職能部門或者牽頭部門引領(lǐng)，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和組織。所以內(nèi)部控制工作的順利實施需要內(nèi)部控制職能機(jī)構(gòu)的支持和引領(lǐng)。但是部分行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置環(huán)節(jié)就出現(xiàn)了紕漏，內(nèi)部控制職能機(jī)構(gòu)戶附屬于財務(wù)部門和紀(jì)檢部門，導(dǎo)致內(nèi)部控制活動局限在財務(wù)檢查和紀(jì)律監(jiān)督層面，難以兼顧其他方面經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制的開展；內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置存在缺陷，導(dǎo)致職責(zé)分工不明確，在出現(xiàn)問題的時候難以確定相關(guān)人員責(zé)任，導(dǎo)致內(nèi)部控制淪落為質(zhì)量控制工作，難以針對有效地針對內(nèi)部控制各個程序進(jìn)行檢查和控制。

（四）內(nèi)部控制信息評估體系缺失，尚未建立全面風(fēng)險管理機(jī)制

目前，大部分行政事業(yè)單位已經(jīng)有獨立的OA辦公系統(tǒng)、部門預(yù)算系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)等分項業(yè)務(wù)系統(tǒng)，尚未建立覆蓋6大經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)領(lǐng)域的信息化系統(tǒng)。部分事業(yè)單位還沒有建立完善的風(fēng)險評估機(jī)制，對潛在風(fēng)險缺乏機(jī)敏性，難以根據(jù)企業(yè)面對的風(fēng)險提出針對性解決措施，建立覆蓋整個行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)迫在眉睫。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策和建議

（一）樹立全員參與意識

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中將內(nèi)部控制建立健全、有效實施的責(zé)任歸于單位負(fù)責(zé)人。也就是說，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人要承擔(dān)起內(nèi)部控制制度建立的責(zé)任，加強(qiáng)內(nèi)控意識，意識到內(nèi)部控制在新時期行政事業(yè)單位發(fā)展過程中的重要性，將內(nèi)部控制的權(quán)利和責(zé)任落實到具體的工作人員身上，構(gòu)筑全員參與的內(nèi)部控制建設(shè)活動。

（二）建立健全的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)和制度

內(nèi)部控制的良好運行需要內(nèi)部控制制度提供支撐。內(nèi)部控制的缺陷可以劃分為設(shè)計缺陷和執(zhí)行缺陷兩個類別。造成內(nèi)部控制設(shè)計缺陷的主要原因在于內(nèi)部控制制度本身的不合理與不健全。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)該以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為準(zhǔn)繩，結(jié)合本單位的業(yè)務(wù)流程和業(yè)務(wù)性質(zhì)建立既有實踐性和操作性的內(nèi)部控制體系，并建立針對性的執(zhí)行機(jī)制使得內(nèi)部控制制度得到有效落實。針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全的情況，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從完善內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)獨立性著手開展，通過建立清晰的權(quán)責(zé)脈絡(luò)和進(jìn)行正確的職權(quán)劃分，使得內(nèi)部控制設(shè)計和運行過程中的薄弱問題得到妥善的整理和解決。

（三）完善內(nèi)部控制監(jiān)督體系

內(nèi)部控制制度和機(jī)制需要健全的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制作為保障。內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制是對內(nèi)部控制的再控制，能夠全方位提升內(nèi)部控制制度和機(jī)制的運行效果。所以，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對本單位內(nèi)部控制制度的特點建立完善的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，動態(tài)即時地監(jiān)督內(nèi)部控制運行過程中的問題，并出現(xiàn)問題的根源進(jìn)行挖掘和分析，進(jìn)而提出針對性整改措施，使得內(nèi)部控制制度和單位內(nèi)部經(jīng)營管理水平得到持續(xù)提升。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制部門還要適時地借助稅務(wù)部門和審計部門等外部監(jiān)督力量的幫助，使得本單位內(nèi)部控制獲得更為良好的執(zhí)行環(huán)境，根據(jù)監(jiān)管部門提出的要求進(jìn)行認(rèn)真整改，引導(dǎo)內(nèi)部控制朝著更為健康的道路發(fā)展。

（四）運用現(xiàn)代化內(nèi)部控制手段

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)內(nèi)部信息化建設(shè)的步伐，部分行政事業(yè)單位的日常管理和財務(wù)辦公已經(jīng)實現(xiàn)了電子化，內(nèi)部控制制度的運行具備了完善的信息化平臺。事業(yè)單位還需要在業(yè)務(wù)流程細(xì)分、流程重要性等級劃分和風(fēng)險排序的方式來將內(nèi)部控制風(fēng)險控制手段融入到信息化平臺之中，通過自動化手段來減少人為內(nèi)部控制的舞弊或者失誤，進(jìn)而提升內(nèi)部控制效率。

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