關(guān)于高速公路建設(shè)中PPP投融資模式的相關(guān)探討

金興杰 郭茂林 劉曉斌 曹繼娜 劉洪濤 于萬(wàn)紅

摘要：近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，對(duì)于交通道路的需求也日漸增大，我國(guó)高速公路建設(shè)事業(yè)迎來(lái)了又一個(gè)高潮。交通道路是溝通不同城市或地域經(jīng)濟(jì)和文化的通道，通過(guò)高速公路的建設(shè)可以有效加強(qiáng)各地的聯(lián)系，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及高速公路建設(shè)數(shù)量的增加，高速公路投融資模式也悄然發(fā)生了變化，不再是政府投資，而是政府與社會(huì)私人資本合作投資，高速公路PPP投融資模式也就應(yīng)運(yùn)而生。在這一模式下，高速公路建設(shè)還面臨著諸多問(wèn)題。文中將結(jié)合高速公路PPP投融資模式的特點(diǎn)以及其在建設(shè)過(guò)程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合這一模式的發(fā)展現(xiàn)狀和可行性，對(duì)這一模式進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：高速公路建設(shè)；PPP模式；投融資；資金短缺；風(fēng)險(xiǎn)；政府

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得前所未有的發(fā)展，已經(jīng)躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展拉動(dòng)了高速公路的極大需求，我國(guó)高速公路建設(shè)迎來(lái)了新的高潮。在之前的高速公路建設(shè)中，因?yàn)楦咚俟穼儆跍?zhǔn)公益性的產(chǎn)品，政府為了提供公共福利，且因?yàn)楦咚俟繁旧硗顿Y大，投資回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，一直是由政府投資建設(shè)。但是近年來(lái)，隨著我國(guó)政府轉(zhuǎn)變職能以及市場(chǎng)的作用日益增強(qiáng)，政府和社會(huì)私人資本共同投資的高速公路PPP投融資模式逐漸成為高速公路投資的主要模式。在PPP模式下，各類資本可以更好的發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益共享，投資風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，也在一定程度上減輕了政府的財(cái)政壓力，對(duì)于我國(guó)高速公路建設(shè)事業(yè)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、高速公路PPP投融資模式的內(nèi)涵

PPP是Pubulic-Private Partnership的首字母縮寫(xiě)，從字面意思來(lái)看，PPP項(xiàng)目是指政府與社會(huì)私人的合作關(guān)系。在高速公路PPP投融資模式下是指政府資本和社會(huì)私人資本的一種合作關(guān)系，這一合作模式主要應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)作過(guò)程中。在PPP項(xiàng)目下，政府鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)或者民營(yíng)資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資當(dāng)中，共同為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

高速公路首先是一種準(zhǔn)公益性的產(chǎn)品，它雖然不以盈利為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，但是在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可以產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的收入。在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，司機(jī)需要按照行使的里程支付過(guò)路費(fèi)，這部分收入就是高速公路的經(jīng)營(yíng)性收入。在高速公路PPP投融資模式下，政府通過(guò)授予私人企業(yè)以高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)使其負(fù)責(zé)高速公路的運(yùn)營(yíng)，通過(guò)這一手段不僅可以提高高速公路運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化程度，還有利于降低政府財(cái)政支出，實(shí)現(xiàn)政府資本與社會(huì)私人資本之間的投資收益共享和投資風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

二、我國(guó)高速公路在采用PPP投融資模式之前的狀況

我國(guó)高速公路建設(shè)雖然較西方發(fā)達(dá)國(guó)家起步晚，但是隨著我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，我國(guó)高速公路建設(shè)事業(yè)已經(jīng)獲得了很大的成功，其成就舉世矚目。我們?cè)诳吹轿覈?guó)高速公路取得的成就的同時(shí)，也不可以忽略其發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題。就高速公路投融資狀況，主要有以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

首先是我國(guó)高速公路建設(shè)導(dǎo)致政府財(cái)政壓力增大，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。上文提到，高速公路是準(zhǔn)公益性產(chǎn)品，在PPP投融資模式施行之前一直是由政府提供。像高速公路這樣的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要耗費(fèi)大量的人力物力以及最重要的財(cái)力，政府也沒(méi)有足夠的資金投資如此龐大的項(xiàng)目。所以在高速公路建設(shè)前期，商業(yè)銀行貸款在投資中所占比重較大，達(dá)70%，之后政府會(huì)在高速公路建設(shè)以及后期的運(yùn)營(yíng)管理中背負(fù)著巨額的債務(wù)。政府背負(fù)嚴(yán)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)將會(huì)限制高速公路的發(fā)展空間，阻礙我國(guó)高速公路建設(shè)向著更高的方向發(fā)展。

其次是我國(guó)高速公路的投融資渠道單一，我國(guó)高速公路在采用PPP投融資模式之前的融資方式主要包括國(guó)家發(fā)行債券、國(guó)家財(cái)政支持以及商業(yè)銀行貸款等幾種形式，投融資渠道相對(duì)單一。同時(shí)由于國(guó)際金融市場(chǎng)變動(dòng)等原因，還會(huì)導(dǎo)致高速公路建設(shè)過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)增加，不利于我國(guó)高速公路建設(shè)的發(fā)展。

最后是我國(guó)高速公路的投融資壓力巨大，在采用PPP投融資模式之前，受我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的客觀因素限制以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力限制，在高速公路投融資階段，政府面臨著巨大的財(cái)政壓力。這嚴(yán)重阻礙了高速公路的建設(shè)進(jìn)程，不利于我國(guó)高速公路的飛速發(fā)展。

三、高速公路PPP投融資模式的特點(diǎn)

我國(guó)高速公路在投融資階段采用PPP投融資模式，可以有效緩解上述三個(gè)政府投融資問(wèn)題，主要是因?yàn)镻PP投融資模式具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

首先是PPP投融資模式具有合作性。在這一模式下，在高速公路的決策階段就會(huì)考慮各個(gè)投資方的利益需求以及風(fēng)險(xiǎn)偏好，其目的是通過(guò)高速公路的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)合作共贏。

其次是PPP投融資模式具有經(jīng)濟(jì)利益共享的特點(diǎn)。高速公路建設(shè)在采用PPP投融資模式之前因?yàn)槠渥鳛閲?guó)家的公共基礎(chǔ)設(shè)施，追求經(jīng)濟(jì)利益不是其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的主要目的。采用PPP投融資模式后，可以將資本盤(pán)活，各投資方根據(jù)政府的要求合法開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，能夠增加高速公路的經(jīng)濟(jì)利益，并實(shí)現(xiàn)各投資方的利益共享，有利于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

最后是投資風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。投資與風(fēng)險(xiǎn)往往是相伴隨存在的且是成正比的。在高速公路PPP投融資模式下，由于是政府與多個(gè)社會(huì)私人資本的合作，有利于分擔(dān)建設(shè)過(guò)程中的各類風(fēng)險(xiǎn)，盡可能減輕高速公路建設(shè)的經(jīng)濟(jì)損失。

四、高速公路PPP投融資模式的優(yōu)勢(shì)

在高速公路PPP投融資模式下，主要具有以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：

首先是相較于傳統(tǒng)的高速公路投融資模式，PPP投融資模式具有緩解地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)與社會(huì)私人資本的合作，為高速公路的資金來(lái)源提供了更多的渠道，使得政府不用再為項(xiàng)目建設(shè)資金籌集問(wèn)題發(fā)愁。同時(shí)，穩(wěn)定充足的資金支持也有利于促進(jìn)高速公路的建設(shè)和發(fā)展。

其次是高速公路PPP投融資模式由項(xiàng)目投資各方在經(jīng)濟(jì)利益共享，投資風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，各投資方的權(quán)益受到合同的保護(hù)，合同受到相關(guān)建設(shè)法律以及政府政策法規(guī)的保護(hù)。因此，高速公路PPP投融資模式相較于傳統(tǒng)的投融資模式具有風(fēng)險(xiǎn)較低的優(yōu)勢(shì)，有利于各投資方發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)起各項(xiàng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)等共同促進(jìn)高速公路建設(shè)向著高端化發(fā)展。

第三是高速公路PPP投融資模式為社會(huì)私人資本投資提供了一個(gè)良好的渠道，高速公路建設(shè)項(xiàng)目因?yàn)橛姓顿Y參與，以政府的信用做擔(dān)保，因此具有較低的風(fēng)險(xiǎn)，收益也相對(duì)較穩(wěn)定，不會(huì)出現(xiàn)較大的投資失誤，適合追求穩(wěn)健投資的投資企業(yè)。同時(shí)在這一模式下，公共部門(mén)可以與社會(huì)私人企業(yè)形成良好的長(zhǎng)期合作，有利于實(shí)現(xiàn)高速公路建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中的互利共贏。

最后是高速公路PPP投融資模式具有能夠提高高速公路服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)勢(shì)。高速公路PPP投融資模式下，是由政府通過(guò)授予合作的社會(huì)私人投資方以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式來(lái)使其提供高速公路服務(wù)。通過(guò)將高速公路的運(yùn)營(yíng)管理投入到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，各負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理的投資方為了提高經(jīng)濟(jì)收益，必定會(huì)提高自身運(yùn)營(yíng)管理水平，從而促使高速公路的服務(wù)質(zhì)量得到提升。

五、高速公路PPP投融資模式的可行性分析

我國(guó)高速公路發(fā)展相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展，具有起步晚，發(fā)展迅速的特點(diǎn)。同樣的，高速公路PPP投融資模式也是近年來(lái)才在我國(guó)發(fā)展起來(lái)的，針對(duì)這一點(diǎn)，我們有必要對(duì)其進(jìn)行可行性分析：

首先是我國(guó)政府角色轉(zhuǎn)變的可行性。我國(guó)近年來(lái)推進(jìn)了多項(xiàng)改革，促進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)。同樣的，在高速公路建設(shè)中，由于是政府與社會(huì)私人資本的合作，社會(huì)私人資本握有先進(jìn)的技術(shù)或者管理經(jīng)驗(yàn)，在這一合作過(guò)程中，政府要做到角色的轉(zhuǎn)變。政府在高速公路建設(shè)中擔(dān)任的是應(yīng)該是監(jiān)督和指導(dǎo)的角色，應(yīng)該是統(tǒng)籌全局的角色。

其次是我國(guó)高速公路建設(shè)需要大量的專業(yè)人才。在高速公路建設(shè)過(guò)程中，不僅需要專業(yè)的設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)以及管理人才負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作，還需要具有過(guò)硬專業(yè)技術(shù)的人才管控整個(gè)工程建設(shè)的技術(shù)問(wèn)題。在提供專業(yè)人才方面，政府的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如社會(huì)私人資本，通過(guò)與不同的企業(yè)合作，可以充分利用企業(yè)中的專業(yè)人才，保證高速公路建設(shè)工程合理穩(wěn)步前進(jìn)。

最后是我國(guó)高速公路建設(shè)面臨著極大的社會(huì)需求。盡管我國(guó)高速公路建設(shè)事業(yè)已經(jīng)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是受我國(guó)地大物博，人口眾多的國(guó)情影響，我國(guó)的高速公路建設(shè)需求依然很大。通過(guò)高速公路PPP投融資模式可以聚集社會(huì)資本，為高速公路的持續(xù)發(fā)展提供穩(wěn)定的資金支持，促進(jìn)我國(guó)高速公路建設(shè)里程的發(fā)展。

六、高速公路PPP投融資模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施

在高速公路建設(shè)過(guò)程中采用PPP投融資模式，盡管可以做到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，但是還是會(huì)面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)，主要有以下幾種，下文將一一給出應(yīng)對(duì)措施。

首先是自然風(fēng)險(xiǎn)，這類風(fēng)險(xiǎn)具有不可預(yù)知，不可抵抗的特點(diǎn)，比較常見(jiàn)的是由于地震、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害或者臺(tái)風(fēng)等氣候?yàn)?zāi)害造成的高速公路損毀的問(wèn)題。高速公路造價(jià)高昂，自然災(zāi)害造成的損失是巨大的。為了應(yīng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)，在高速公路建設(shè)前應(yīng)該為其投保險(xiǎn)，將自然風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)公司，以最大程度地保障PPP投融資各方的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

第二是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，高速公路在運(yùn)營(yíng)管理階段是由政府授予相關(guān)的企業(yè)以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，高速公路的運(yùn)營(yíng)管理已經(jīng)投入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，同行業(yè)可能會(huì)展開(kāi)價(jià)格戰(zhàn)，導(dǎo)致PPP投融資各方的經(jīng)濟(jì)收益受損。同時(shí)，由于前期車流量較少，也會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)收益。針對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)，各社會(huì)私人投資方可以要求政府放寬高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管制，允許其在一定的價(jià)格范圍，根據(jù)市場(chǎng)變化以及車流量情況進(jìn)行合理定價(jià)，提高高速公路的使用率。

第三是建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，在高速公路工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，會(huì)因?yàn)樵O(shè)計(jì)變更或者天氣影響等導(dǎo)致工期延誤，會(huì)因?yàn)樵牧弦约皠趧?dòng)力價(jià)格上漲導(dǎo)致工程超支，這都屬于建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)，各投資方可以通過(guò)選擇具有豐富經(jīng)驗(yàn)和良好信譽(yù)公司參與設(shè)計(jì)，在建設(shè)初期就訂立相應(yīng)的合同對(duì)原材料價(jià)格和勞動(dòng)力價(jià)格進(jìn)行控制等手段對(duì)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，避免影響高速公路建設(shè)進(jìn)程。

最后是政治風(fēng)險(xiǎn)，這一風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)高速公路建設(shè)中的表現(xiàn)主要是由于政府政策變更導(dǎo)致的高速公路建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)，可以邀請(qǐng)有影響力的企業(yè)參與或者與政府訂立合作合同，要求政府對(duì)于因其政策變更導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失，給予各投資方以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可以有效規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)。

七、結(jié)語(yǔ)

高速公路是國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的通道，只有道路四通八達(dá)，才能溝通各地的經(jīng)濟(jì)和文化，才有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高。近年來(lái)，我國(guó)高速公路建設(shè)事業(yè)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。但是，眾所周知，高速公路造價(jià)高昂，一條高速公路至少需要花費(fèi)50億人民幣，因此其投融資問(wèn)題成為困擾政府的一大難題。隨著高速公路PPP投融資模式的逐漸普及，社會(huì)私人資本被引入高速公路投資建設(shè)以及后期的運(yùn)營(yíng)管理中，這不僅解決了政府的財(cái)政壓力，還能夠?yàn)楦咚俟返慕ㄔO(shè)提供更多的專業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)高速公路的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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