PPP項目的合規(guī)性風險與財務(wù)風險研究

楊登偉

摘要：PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會資本基于合同建立的一種合作關(guān)系。十八大以后，為了加快轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)揮市場的決定性作用、建立現(xiàn)代財政制度、緩解政府債務(wù)，解決公共供給效率低、私營資本進入難等問題，以及推行政府向社會購買服務(wù)、發(fā)展混合所有制等，國家先后出臺了“國辦發(fā)[2013]96號”、“財金[2014]76號”、“財金[2014]156號”、“國辦發(fā)[2015]42號”等一系列規(guī)范性文件，指導(dǎo)PPP模式的發(fā)展，從此PPP模式進入規(guī)范管理的發(fā)展階段。經(jīng)過近幾年的高速發(fā)展，PPP模式在執(zhí)行中遇到很多問題，對投資各方也帶來了較大的風險，國家又進一步出臺了“財辦金[2017]92號”、“財金[2018]23號”等規(guī)范性文件，清退了一批PPP項目。從清退出庫的項目看，主要是因為存在合規(guī)性問題，進而衍生出項目的其他相關(guān)風險。本文在分析PPP項目的基本特征基礎(chǔ)上，歸納了各類風險的類別及分配框架，并重點論述了PPP項目合規(guī)性風險的識別和社會資本投資PPP項目的財務(wù)風險及其應(yīng)對策略。旨在助力于提高PPP模式參與各方的風險管理意識與能力。

關(guān)鍵詞：PPP項目；合規(guī)性風險；風險框架；財務(wù)風險

2017年11月16日，財政部印發(fā)了“財辦金[2017]92號《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》”，之后各地開展項目庫清理工作。對不適宜采取PPP模式、前期準備工作不到位、未建立按效付費機等存在合規(guī)性風險的項目實施清退。截止2018年3月末，已累計清理管理庫項目1，160個，累計清減投資額1.2萬億元。從執(zhí)行層面來看，無論是地方政府還是參與投資的社會資本，對PPP模式理解不深，對其風險缺乏認識，不利于PPP項目的執(zhí)行。下面筆者從PPP項目的基本特征、風險類別及分配框架、項目合規(guī)性風險識別及社會資本投資PPP項目的財務(wù)風險及應(yīng)對策略等方面進行詳細闡述。

一、PPP模式的定義與基本特征

根據(jù)“財金[2014]76號”定義，PPP即政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”、及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證公共利益最大化。從我國對PPP模式的定義可以看出，該模式的基本特征至少包括五個方面：一是平等合作，社會資本與政府方是在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上通過簽署PPP合同的方式確定合作關(guān)系；二是利益共享，各主體屬于平等合作關(guān)系，對于經(jīng)營性項目，由于項目自身能夠產(chǎn)生穩(wěn)定收入，其利益屬于各方共享；三是風險共擔，各方主體應(yīng)合理分擔項目實施過程中的風險；四是物有所值，根據(jù)“財金[2014]113號《關(guān)于印發(fā)<政府與社會資本合作模式操作指南（試行）>的通知》”的規(guī)定，政府應(yīng)對PPP項目實施方案進行物有所值和財政承受能力論證及驗證工作；五是全生命周期，PPP模式是包括項目識別、準備、采購、執(zhí)行和移交的一個全生命周期的模式，合作范圍包括設(shè)計、投融資、建設(shè)、運營、維護、移交等內(nèi)容，合作期限特別長。因此，PPP項目的風險存在于全過程的各個階段。

二、PPP項目的風險分配框架

“財金[2014]113號”和“財金[2014]156

號”兩部文件對PPP項目的風險分配原則做了明確規(guī)定。PPP項目全生命周期范圍內(nèi)可能發(fā)生的重要風險類別包括：建設(shè)風險、融資風險、運營風險、收益風險、法律和政策風險、宏觀經(jīng)濟風險和不可抗力風險。參與各方應(yīng)該對全部重要風險進行識別，并根據(jù)項目性質(zhì)和各方對風險管理的優(yōu)勢和能力，對這些風險在政府方和社會資本方之間進行合理分配，如下表1所示：

三、PPP項目合規(guī)性風險識別

自2017年11月起，國家陸續(xù)發(fā)布了“財金[2017]92號”、“財金[2018]23號”和“財金[2018]54號”等文件，清退和處理一批合規(guī)性存在問題的PPP項目?？梢哉f，PPP項目的最大風險就是本身的合規(guī)性。應(yīng)該如何識別PPP項目的合規(guī)性風險呢？下面對PPP規(guī)范性要求及政策規(guī)定進行全面梳理，以助于識別相關(guān)風險。

識別PPP項目合規(guī)性風險需要對相關(guān)政策法規(guī)有充分的了解，才能做到有的放矢。筆者從十個方面對其合規(guī)性進行分析。一是PPP適用范圍，根據(jù)“財金[2014]76號”，PPP適用于政府負有提供責任又適合市場化運作的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)以及水利、資源環(huán)保等領(lǐng)域，項目具有投資額大、需求穩(wěn)定、市場化程度高等特點。二是政府方簽約主體的資格，政府方簽約主體是政府授權(quán)的PPP項目實施機構(gòu)，負責PPP項目的前期評估論證、編制實施方案、選擇合作伙伴、簽訂項目合同、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。財政部和發(fā)改委對實施機構(gòu)的資格進行了規(guī)定，可以是政府本身、政府授權(quán)的職能部門或事業(yè)單位，不包括國有企業(yè)或國有融資平臺公司。三是社會資本方的資格，PPP社會資本方可以是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但銀監(jiān)會大名單內(nèi)的監(jiān)管類融資平臺不得作為社會資本方。四是運作方式規(guī)范性，PPP項目合規(guī)的運作方式包括OM（委托運營）、MC（管理合同）、BOT（建設(shè)-運營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運營）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）和ROT（改建-運營-移交）等，但不包括各種形式的BT（建設(shè)-移交）模式。五是項目合規(guī)手續(xù)的規(guī)范性，大多PPP項目涉及到項目建設(shè)，就要符合項目建設(shè)要求具備項目建設(shè)合規(guī)手續(xù)，如可研、環(huán)評、土地等合規(guī)手續(xù)，且涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目應(yīng)按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批和評估手續(xù)。六是采購程序的規(guī)范性，“財金[2014]113號”、“財金函[2016]47號”、《政府采購法》和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》對PPP項目的政府采購程序進行了規(guī)范，政府方應(yīng)該嚴格按照相關(guān)程序執(zhí)行。七、績效掛鉤機制的規(guī)范性，根據(jù)“國辦發(fā)[2015]42號”、“財金[2016]32號”、“財辦金[2017]92號”等文件規(guī)定，PPP項目涉及政府付費、可行性缺口補助的，應(yīng)建立績效評價機制，政府付款不能按照固定金額支付，而應(yīng)與項目公司提供公共服務(wù)的績效評價結(jié)果掛鉤。政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為支付依據(jù)，并納入財政預(yù)算管理。政府方要堅決杜絕各種非理性擔?；虺兄Z、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、“明股實債”等方式進行變相融資?！柏斵k金[2017]92號”指出，未建立按效付費機制，包括：未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期財政支出壓力激增的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。八是“兩評一案”的規(guī)范性，根據(jù)“財金[2015]21號”和“財金[2015]57號”規(guī)定，政府每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責任，占“一般公共預(yù)算支出”比例應(yīng)當不超過10%。但“財金函[2017]85號”澄清了，10%的上限僅是“一般公共預(yù)算”中安排的支出責任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會資本參與PPP項目。同時，社會投資方或金融機構(gòu)，需要重點關(guān)注，“物有所值評價”和“財政承受能力論證”是否論據(jù)充分、論證結(jié)論是否經(jīng)所屬財政部門審查同意并發(fā)文批復(fù)，“項目實施方案”是否經(jīng)所屬政府發(fā)文批復(fù)。九是項目期限的規(guī)范性，PPP項目期限最短不得低于10年，最長不超過30年。十是項目資本金的規(guī)范性，PPP項目資本金在項目公司層面，屬于權(quán)益類而非負債類。根據(jù)“財預(yù)[2017]50號”，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。“財辦金[2017]92號”指出，未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方的股份的不得入庫?！柏斀餥2018]23號”強調(diào)，國有金融企業(yè)向PPP項目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強資本金審查，不得以“明股實債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資。

四、社會資本投資PPP項目的財務(wù)風險研究

作為社會資本投資方，在做出投資PPP項目決策前應(yīng)該仔細審查項目風險，充分考慮全生命周期內(nèi)的各階段存在的風險因素，通過PPP合同約定進行合理分擔和規(guī)避。筆者把社會資本方面臨的財務(wù)風險歸納為四個方面，即投資風險、融資風險、運營風險和稅務(wù)風險。

（一）項目投資風險及應(yīng)對策略

投資是否成功取決于預(yù)期的回報能否實現(xiàn)，社會資本投資PPP項目，通常從兩個方面獲得收益，一是項目建設(shè)期的工程利潤，二是項目運營期的股利分配。社會資本可與有實力的機構(gòu)組成聯(lián)合體共同參與投資，合理分散風險。在投資前在進行項目篩選時，要分析相關(guān)風險因素，包括：項目可行性、項目合規(guī)性、融資方案可行性、政府支付能力、項目預(yù)期收益能力等。對可行性報告的各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)指標要進行充分的驗證，尤其是對影響未來現(xiàn)金流的指標要進行充分調(diào)研，對需納入作為政府付費依據(jù)的項目投資額計算的指標要明確界定，對項目運營需求的量化指標要認真核實，比如污水處理站的污水量是否足夠、垃圾或生物質(zhì)焚燒電站的垃圾或生物質(zhì)量是否足夠、高速公路車流量是否足夠，以及使用者付費價格機制等等。此外，投資退出可采用的方式和時間也是影響投資成敗的重要因素，應(yīng)在合同中明確約定。

（二）項目融資風險及應(yīng)對策略

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，PPP項目資本金不應(yīng)少于投資總額的20%。從PPP項目全生命周期來看，其融資方式和手段主要表現(xiàn)為：PPP項目成立期資本金融資可用PPP基金、資管計劃、專項建設(shè)基金，項目建設(shè)期融資可用財政專項資金、項目貸款、PPP項目專項債、融資租賃等，項目運營期可用資產(chǎn)證券化，項目退出期可用IPO或新三板掛牌、并購重組、PPP資產(chǎn)交易等方式。

PPP合同中通常約定將“融資交割”作為合同生效條件，或者將規(guī)定時間內(nèi)未完成“融資交割”視為社會資本方違約。常見的融資風險包括：項目存在合規(guī)性風險導(dǎo)致金融機構(gòu)審查無法通過；SPV公司在金融機構(gòu)的評級中不達標；項目貸款期限、金額、利率不符合預(yù)期，無法滿足項目需要；金融機構(gòu)認定項目公司未來現(xiàn)金流無法覆蓋融資本息；SPV各方股東未按照約定完成出資；融資擔保無法滿足金融機構(gòu)的要求等等?？梢钥闯觯谫Y是決定項目能否順利推進的關(guān)鍵性因素。社會資本方應(yīng)該在投標階段與提供融資機構(gòu)進行充分溝通，評估項目融資可行性，找出影響融資工作的關(guān)鍵性因素，通過PPP合同的風險分擔機制，將融資失敗風險分散給項目各方參與者。同時，在SPV公司組建后，社會資本方應(yīng)積極推進融資工作，與金融機構(gòu)、政府方、咨詢機構(gòu)等各方參與者保持高效溝通，開展項目公司或其股東的評級、收集項目合規(guī)性文件、完善融資需求的其他文件，盡早實現(xiàn)融資交割，避免因融資失敗導(dǎo)致的合同違約風險。

（三）項目運營財務(wù)風險及其應(yīng)對策略

社會資本通過運營期的收益實現(xiàn)項目投資回報，而PPP項目運營期通常在十年以上，時間長，不確定性較多，因此處理好運營期的財務(wù)風險對實現(xiàn)社會資本的投資目標具有重要意義。運營期的財務(wù)風險主要體現(xiàn)在：運營收益是否與預(yù)期相符，能否覆蓋公司投資成本；使用者付費、政府付費或可行性缺口補貼產(chǎn)生的現(xiàn)金流，能否滿足SPV公司償還債務(wù)性融資本息；SPV公司運營期間發(fā)生的成本費用能否完整納入政府付費或可行性缺口補貼計算的依據(jù)；項目運營成本的資金來源是否充足，再融資條件是否具備；社會資本方是否具有提前退出的條件等等。社會資本方應(yīng)該認真研究運營收益的構(gòu)成，在PPP合同中，要明確界定特許經(jīng)營權(quán)的范圍；對使用者付費的定價機制要設(shè)立合理的變通途徑；對采用可行性缺口補助或政府付費方式的，要對作為補助或付費依據(jù)的運營成本進行充分合理計量，明確計入范圍；要明確運營期間SPV公司可以采用的再融資渠道和擔保方式；要合理約定社會資本的退出方式和退出時間等等。

（四）項目稅務(wù)風險及其應(yīng)對策略

現(xiàn)階段，我國還未出臺關(guān)于PPP模式的專門稅務(wù)法律法規(guī)，地方政府通常通過各稅收優(yōu)惠而進行鼓勵。在實踐中，各級稅務(wù)機關(guān)也只能依據(jù)散落在其他行業(yè)或其他領(lǐng)域的相關(guān)政策文件執(zhí)行，可以說PPP稅收立法工作已經(jīng)滯后于PPP模式發(fā)展的需要。根據(jù)現(xiàn)階段稅收法規(guī)，筆者將PPP項目分成三個階段來分析，分別是：項目建設(shè)期、項目運營期和項目退出期。項目建設(shè)期，因建設(shè)而產(chǎn)生的進項增值稅無法在未來進行抵扣的部分，通常需要計入固定資產(chǎn)投資成本，作為政府付費或可行性缺口補助計算的依據(jù)，可以抵扣的部分，應(yīng)在運營期抵扣。此外，SPV公司應(yīng)該根據(jù)BOT等模式正確開展核算，若投資形成無形資產(chǎn)的，應(yīng)在運營期內(nèi)完成攤銷。項目運營期，SPV公司開始形成收入，并通過使用者付費、政府付費和可行性缺口補助實現(xiàn)現(xiàn)金流入，其銷項增值稅是價外收取還是已經(jīng)包含在價內(nèi)，需要在PPP合同中明確，這一點至關(guān)重要，同時社會資本方應(yīng)當積極爭取SPV公司在所得稅和增值稅方面享受行業(yè)、區(qū)域和招商引資相關(guān)的優(yōu)惠政策等。項目退出期，社會資本應(yīng)該謹慎選擇退出方式，慎用資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的方式退出，因為資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給政府或其他社會資本方，應(yīng)視同銷售確認收入，需要繳納增值稅、土地增值稅、契稅、印花稅、企業(yè)所得稅等一系列稅收，會額外增加大量的稅收成本。

五、結(jié)束語

PPP項目由于投資額大、周期長、融資難等特點，必然存在較大的風險。只有嚴格按照PPP相關(guān)的法律法規(guī)操作，才能實現(xiàn)項目的合規(guī)性，保障項目的順利推進。隨著政府大力度規(guī)范PPP模式，社會資本方需要更加關(guān)注PPP項目風險，才能實現(xiàn)合理投資回報，推動PPP模式良性發(fā)展。

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