基層政府 應急物資儲備的優(yōu)化策略

鮑傳寶

1 引言

通常在突發(fā)火災這類延續(xù)時間長的事故的初發(fā)、早期階段，災害的勢態(tài)較小、災害能量較低、危害范圍較小，所以威脅相對較輕，相對容易處置，處置得當可以有效防范事態(tài)擴大。在其它各類事故的初發(fā)、早期階段進行處置時，能夠及時對傷員進行救治，挽救人員生命，減少人員死亡。因此在災害事故的初發(fā)、早期階段及時進行有效處置對于減少災害事故造成的損失,維護正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序,保障人民生命財產(chǎn)安全有重要意義。

在災害事故的初發(fā)、早期階段，基層政府第一時間開展應急處置，除了需要準確判斷、科學決策、合理部署的組織指揮，需要聽從指揮、技能精干的應急隊伍之外，還需要有充足的應急物資保障。如果出現(xiàn)應急物資短缺，則不僅嚴重影響應急處置的成效，而且會導致小事故擴大為大事故。反之，如果應急物資充足，則能夠充分保障成功地處置災害事故。現(xiàn)實中許多災害事故的應急處置充分佐證了這一點。

事故1：2018年8月28日，首都航空JD5759北京-澳門航班在澳門機場降落時遇風切變導致飛機重著陸，前起落架損毀，并導致左發(fā)動機失效，飛機復飛選擇備降深圳機場，最終迫降成功。事故發(fā)生后，該航班之所以選擇在深圳機場迫降，其主要是澳門范圍小、年起降架次少（2017年為5.8萬多架次），相應的應急設備設施遠不如深圳機場（2017年為340385架次）。根據(jù)中國民航《民用運輸機場突發(fā)事件應急救援管理規(guī)則》第三十二條規(guī)定：“機場管理機構應當根據(jù)機場航空器年起降架次，配置與機場所使用航空器最大機型相匹配的殘損航空器搬移設備，并在機場運行期間保證其完好適用。年起降架次在15萬（含）以上的機場，應當配置搬移殘損航空器的專用拖車、頂升氣囊、活動道面、牽引掛具以及必要的枕木、鋼板、繩索等器材。年起降架次在10萬以下的機場，應當配置活動道面以及必要的枕木、掛件、繩索等器材?！币虼?，深圳機場有充足的保障設備、完善的應急設備設施是JD5759航班選擇迫降深圳機場的原因，也是這起航班最終完美無瑕、堪稱教科書級成功迫降的重要支撐。

事故2：2014年6月30日18時30分，大連岳林建設工程有限公司在遼寧省大連市金州新區(qū)路安停車場附近進行管道定向鉆穿越施工作業(yè)時，將中國石油管道分公司大連輸油氣分公司正常運行的“新大原油管道一線”管道鉆破，泄漏的原油竄出地面并沿周邊公路流淌，進入市政地下排污管網(wǎng)。部分原油沿地下排污管網(wǎng)流入寨子河，在輕軌橋下的河面上聚集，21時20分閃爆起火，引起火災。在這起事故中，如果應急物資儲備足夠，可以調集油流封堵物資對地面及周邊公路流入市政地下排污管網(wǎng)內(nèi)的原油進行攔截，利用溢油回收物資對寨子河面上的原油進行回收，利用地下管網(wǎng)通風設備對市政地下排污管網(wǎng)內(nèi)原油揮發(fā)出來的氣體進行抽排風。降低了排污管網(wǎng)內(nèi)的易燃易爆氣體濃度，完全可以避免閃爆起火。因此可以說，對油流封堵、地下管網(wǎng)通風、溢油回收等應急物資儲備不足是導致這起泄漏事故擴大為火災的重要原因。

事故3：2014年12月1日，溫州市三星乳膠股份有限公司發(fā)生乙酸乙烯酯燃爆事故。一輛裝有乙酸乙烯酯的?；愤\輸槽車在卸貨時，由于使用不合格的卸料管產(chǎn)生靜電而起火。由于該公司未儲備泡沫滅火劑，缺乏初期處理能力導致槽車著火。眾所周知，撲滅乙酸乙烯酯火災必須使用泡沫滅火劑，用水無效。在應急處置過程中，雖然消防部門調集了附近化工市場配備的全部泡沫滅火劑，但終因數(shù)量太少，連同隨后前來增援的消防中隊及安監(jiān)部門緊急調用的泡沫滅火劑也很快被用完，最終釀成火災蔓延至卸車處旁邊的?；穫}庫，燒毀倉庫面積達300m2，多棟危化品倉庫損毀，大量危險化學品報廢，一輛危險化學品槽車和1車小貨車燒毀。在這起火災事故中，導致火災擴大的根本原因是泡沫滅火劑不足。

上述事故可以看出在事故的初發(fā)、早期階段，短缺某些應急物資會導致事態(tài)擴大。在實際應急處置中，類似災害事故案例舉不勝舉，因此，如何科學合理地進行應急物資的儲備，避免在事故的初發(fā)、早期階段出現(xiàn)某些應急物資短缺值得我們認真探討。

2 應急物資的分類及市場存儲狀況

應急物資是指為應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全等突發(fā)事件應急處置過程中所必需的保障性物資。應急物資可分生活物資、個人防護裝備物資、專用物資三類。

第一類生活物資，指糧食、食油和飲水、手電等生活用品，隨時隨地可以從市場采購，不需要專門儲備。

第二類個人防護裝備物資，指參加事故救援人員用于自身安全防護的專業(yè)性用品，如安全帽、防護鞋、防毒口罩等。這類物資具有通用性強、儲存單位多，單個單位儲存數(shù)量少，但社會上整體儲存數(shù)量大的特點。

第三類專用物資，指在事故處置過程中，針對不同處置對象而消耗的特定物資，如消防泡沫、消油劑、吸油棉、溢油回收欄等。這類物資具有針對性強，儲存數(shù)量少，滿足特殊需求的特點。一般只有樣品或少量貨物，商家接單后備貨，不儲備大量物資。

3 以往基層政府儲備應急物資的策略

自2007年11月1日《突發(fā)事件應對法》生效以來，各級基層政府儲備了一些應急物資，這些應急物資主要由有應急救援職責的相關部門根據(jù)本部門的應急處置需求儲備。以筆者對廣東省深圳市、東莞市、惠州市等地區(qū)儲備應急物資情況的了解，發(fā)現(xiàn)基層政府主要采取如下儲備方式：

自我采購與保管實物；采購實物，委托第三方保管；不采購實物，與生產(chǎn)或儲存單位簽訂協(xié)議，委托其儲備實物或生產(chǎn)能力。

3.1 各個部門自我采購與保管實物方式

基層政府有應急職責的相關部門各自采購一批實物，儲備在公共場所或者存放到第三方，由每個部門自我管理。當因使用消耗、物資壽命到期，需要追加時補充，這是當前基層政府儲備應急物資的主要方式。對每一級基層政府而言，具有應急職能的多個部門分別獨立進行儲備。

3.2 各個部門采購實物，委托第三方保管方式

基層政府有應急職責的部門各自采購一批實物，儲備在公共場所或者存放到第三方，而將維護保養(yǎng)和管理委托給第三方，不支付或支付一定的維護保養(yǎng)和管理費用。例如惠州市大亞灣安監(jiān)局和環(huán)保局將應急物資交由國家危險化學品應急救援惠州基地管理，并支付費用。又如東莞市安監(jiān)局將應急物資交由廣東省危險化學品應急救援東莞基地管理，而不支付費用。這種方式在當前基層政府應急物資的儲備中為非主流儲備方式。

3.3 不采購實物，協(xié)議企業(yè)或單位儲備方式

各個部門與生產(chǎn)或大量經(jīng)營儲存應急物資的單位簽訂協(xié)議。由協(xié)議方儲備實物或生產(chǎn)能力，確保一定的庫存基數(shù)可供征用，或能夠應急生產(chǎn)，政府部門支付少量費用或者緊急征用物資后補償費用。這種儲備方式主要是針對第三類應急物資中的工程機械、設備和設施。

4 機構改革及對應急物資儲備的新要求

2018年3月13日，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議，組建應急管理部。它是一種資源的整合，有利于及時有效地處理突發(fā)事件，也可以進行綜合性防災救災，能顯著提高我國政府應對突發(fā)事件、維護公共安全的能力。此次機構改革的目的是建立應對自然災害、事故災害的統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合的中國特色應急管理體制，以避免以往存在的條塊分割、資源分散、重復建設等問題。應急物資的儲備必然要求建立符合實際、統(tǒng)一規(guī)劃、科學合理、協(xié)同高效的應急物資儲備系統(tǒng)。

5 革除弊端，創(chuàng)新儲備新方式

盡管以往各級基層政府儲備了一些應急物資，這些應急物資在突發(fā)事故的應急處置中是最重要的物資來源，在控制災情方面具有不可忽視的作用。但由于短缺某些應急物資，造成在災害事故的初發(fā)、早期階段處置不力，進而導致事態(tài)擴大。在當前機構改革的新形勢下，筆者認為基層政府對應急物資的儲備優(yōu)化策略如下：

5.1 統(tǒng)籌規(guī)劃儲備應急物資

以往由于具有應急物資管理部門上的條塊分割，各個部門根據(jù)本部門在應對突發(fā)事件中的職責、任務以及實際工作需要負責相應物資的儲備。每個部門不可避免地以優(yōu)先滿足本部門的需求為主要目的，對非本部門的需求則為次要目的，缺少對本級政府應急物資的統(tǒng)一規(guī)范。這種局面不僅導致某些物資因多個部門重復儲備而總體上超量儲備，造成物資閑置和大量浪費；而且也導致某些應急物資因各個部門均未儲備，造成儲備缺失。

在機構改革的新形勢下，由應急管理部牽頭組織相關技術院校和單位、中介機構、技術專業(yè)人員，根據(jù)轄區(qū)的地理分布、交通狀況、危險源分布、災害風險大小等因素，評估各類潛在事故發(fā)生的概率、事故的后果嚴重性，科學合理地進行各類災害事故的情景規(guī)劃，根據(jù)災害事故的處置需要，統(tǒng)籌規(guī)劃、均衡布局應急物資的儲備場所。明確每個場所儲備應急物資的種類、規(guī)格、數(shù)量，以及每個儲備點設置區(qū)域和保障的區(qū)域范圍。確保在突發(fā)事故的初發(fā)、早期階段能夠及時調運應急處置所需要的各類應急物資，這樣既可以避免某些應急物資儲備缺失和短缺，又可以避免應急物資閑置和大量浪費，還可以在災害事故的初發(fā)、早期階段能夠立即調動所需要的應急物資，避免事態(tài)擴大。

5.2 分類儲備各類應急物資

應急物資的品種、種類較多，各自又分不同的規(guī)格、型號。由于應急物資資金有一定的限額，不能做到每一類、每一種規(guī)格的物資都大量采購，因此制訂采購計劃時必須進行取舍，通常只能選擇儲備常用、普通的物資，而對非常用、特殊的物資不采購或少量儲備。同時，由于以往各個部門在制定應急物資儲備計劃時很難獲得相關災情的預測信息，導致不知道儲備何種物資，在儲備物資時存在盲目性，因此各部門在儲備應急物資時一般會選擇常用、用量大的物資進行儲備。這樣做的結果就導致了第一類和常用、普通的第二類應急物資的大量儲備，而非常用、特殊的第二類應急物資和第三類應急物資不儲備或少量儲備。

在突發(fā)事故初發(fā)、早期階段時，許多災害事故的應急處置就是因為缺少某種非常用、特殊的第二類應急物資或第三類應急物資導致事態(tài)擴大，因此，以往的由各個部門各自儲備應急物資的方式不滿足災害事故初發(fā)、早期階段的應急處置需要。

在對各類應急物資的儲備上，應根據(jù)各類應急物資各自特點、在社會上的存儲狀況分別進行儲備。不僅要利用基層政府自身的資源進行儲備，還要充分利用社會資源作為儲備補充。各類應急物資的儲備方式具體如下：

5.2.1 少量儲備第一類應急物資

由于第一類生活物資是人民日常生活的必備物資，市場上有大量的商品可以供應，它可以隨時隨地從市場采購，因此僅作少量儲備即可，一般由最基層的地方政府負責儲備。在災害事故的初發(fā)、早期階段，視應急需要立即就近從社會上眾多的商家調集供給，即使有所延誤，也不會導致事態(tài)擴大，更不會嚴重影響應急處置的成效。

5.2.2 提供第二類物資儲備場所

第二類個人防護裝備物資對企業(yè)、應急救援隊伍而言是日常消耗品，盡管每個點的儲備量少，但社會上的這類物資儲備總量較多。然而依靠社會儲備則存在儲備分散、調用不方便等問題。解決的辦法是提供儲備應急物資的場所，無償提供給第二類物資的供應商使用。儲備場所的選點則根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的交通狀況、危險源分布等進行規(guī)劃。而第二類物資供應商一般選擇轄區(qū)內(nèi)的大量消耗這類物資的企業(yè)、應急救援隊伍的供應商；由供應商按照企業(yè)、應急救援隊伍的消耗量來儲備一定數(shù)量的物資；由儲備場所的管理單位負責物資的維護保養(yǎng)和管理、物資配送。例如某企業(yè)每月消耗物資60件，則商家或供應商儲備不低于3個月的量180件，接近60件時進行補充；場所管理單位每月給企業(yè)配送60件；企業(yè)收到物資后再支付費用。

這種儲備方式的優(yōu)點是供應商一次性大量運輸應急物資到儲備場所，節(jié)省物流費用；在突發(fā)事故的初發(fā)、早期階段，企業(yè)直接從物資儲備場所調用，使用后再支付費用；基層政府也可先征用這些物資后付費，這是典型的三方共盈。對基層政府而言是儲備了大量的應急物資，卻只支付少量用于租賃儲備場所、物資保管的費用。

5.2.3 充分儲備第三類物資或協(xié)議保障

第三類專用物資用途特殊，針對性強。通常社會上的企業(yè)、應急救援隊伍等單位僅儲備了滿足自身一定需求的儲備量；多數(shù)單位對某些第三類物資不存在需求，也未儲備。為了應對災害、保護人民生命安全和公共利益，基層政府必須儲備足夠的這類物資，可以利用不儲備第二類應急物資而節(jié)省出來的大量資金來儲備第三類物資，滿足應急處置的需要。

此外，可以根據(jù)管轄區(qū)域內(nèi)的工程機械、設備和設施，以及應急物資的生產(chǎn)、儲備單位實際分布狀況，由基層政府的應急管理部門采取簽訂保障協(xié)議的方式進行儲備。例如，如果轄區(qū)范圍內(nèi)及周邊存在應急物資的生產(chǎn)、儲存企業(yè)，以及各類物資消耗量大的企業(yè)，與之簽訂供給保障協(xié)議，約定緊急征用后支付費用。對于工程機械、特種車輛等資源，采取與相關單位簽訂調用保障協(xié)議，由協(xié)議方儲備一定數(shù)量的實物，確保突發(fā)事故時緊急調用。

5.3 委托第三方管理和維護保養(yǎng)

以往由政府各個部門自我進行應急物資保管時，通常是由部門人員兼任管理人員，由于管理人員對應急物資的管理、保養(yǎng)的相關知識和技能嚴重缺乏，沒有保養(yǎng)和維護所需要的工具、設備和物料，購買回來后長期不管不問，必然導致應急物資失修或失效。

為避免應急物資維護保養(yǎng)不到位、失效失修的問題，由應急管理部門將應急物資的維護保養(yǎng)委托給第三方。由第三方進行定期的維護保養(yǎng)，確保應急物資的完好，而只需要支付少量用于維護保養(yǎng)的費用。既可以解決基層政府自我管理對物資維護保養(yǎng)不到位的弊端，又可為第三方增加收入，這是雙盈的局面。

對于第三方的選擇，要求其必須具有應急物資保養(yǎng)和維護所需要的工具、設備和物料，有相應維護保養(yǎng)知識和技能。既可以選擇轄區(qū)內(nèi)的應急救援隊伍，也可以選擇轄區(qū)內(nèi)的第二類物資消耗量大的企業(yè)，還可以選擇應急物資的生產(chǎn)、儲存單位。

5.4 做到信息共享

當前信息社會物流系統(tǒng)通暢發(fā)達、信息系統(tǒng)完善準確，主要得益于成熟的商務信息平臺提供的計算機軟件服務?；鶎诱膽蔽镔Y儲備也可以利用這種服務，與商業(yè)民用物流系統(tǒng)一樣，建立一套先進的、現(xiàn)代化的應急物資信息化軟件平臺，將各級基層政府儲備、委托給第三方管理、企業(yè)儲備、協(xié)議單位具備的物資整合匯總建立應急物資儲備數(shù)據(jù)庫，實行動態(tài)管理，做到信息共享，方便調用。

6 結語

通過上述方式進行應急物資的儲備優(yōu)化，確保當突發(fā)事故的初發(fā)、早期階段時，基層政府能夠立即調用就近儲備的應急物資，充分保障應急處置所需，確保應急處置行動取得成效，避免事態(tài)擴大，減少或降低突發(fā)事故造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序。