誰有資格在城市落戶？

高頔 俞琴 朱弢

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委的時(shí)間表，11月底，將完成對(duì)《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》（下稱《落戶方案》）落實(shí)情況的督查，并形成報(bào)告上報(bào)。

國(guó)務(wù)院辦公廳兩年前印發(fā)的《落戶方案》明確，以農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，以及新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)，到2020年，全國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率要提高到45%。

事實(shí)上，2017年由武漢、成都、西安等省會(huì)城市發(fā)起的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”已蔓延至三四線城市，且落戶門檻不斷放寬。從具備大專及以上學(xué)歷者，到合肥、鄭州、沈陽、大連等城市宣布中專學(xué)歷即可落戶。具備相應(yīng)學(xué)歷的農(nóng)村學(xué)生已經(jīng)可以在大部分城市零門檻落戶，但是新生代農(nóng)民工和大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍舊面對(duì)無法跨越的鴻溝，即便他們已經(jīng)在城市工作生活多年。

“我想留在這里”

2018年是韓峰（化名）來北京的第五個(gè)年頭。韓峰是山西臨汾人，來北京后進(jìn)入一家保安公司。培訓(xùn)后他被分配到朝陽區(qū)一家文化公司做保安，工作時(shí)間從晚上8點(diǎn)到次日早上8點(diǎn)。

等到韓峰上班時(shí)，公司大部分員工都已經(jīng)下班，除了偶爾能碰到幾個(gè)加班的同事，偌大的空間只有他自己。來來回回檢查幾遍門窗水電是否關(guān)好后，韓峰一般都坐在公司門口，拿著手機(jī)看視頻或者直播。

北京一處派出所受理來京人員申領(lǐng)居住證。

在北京的五年，韓峰切實(shí)感受到了社會(huì)飛速發(fā)展。互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺(tái)一定程度上改變了人們的生活習(xí)慣，也給韓峰帶來了第二份工作。當(dāng)了三年保安之后，韓峰為自己在白天謀到了另一份外賣員的工作。白天晚上都沒閑著，“這時(shí)候，每個(gè)月收入都過萬的”。

但是韓峰畢竟無法長(zhǎng)期承受白天晚上都工作的生活。不久前，他從保安公司辭職，成為一名專職外賣騎手。

這家外賣平臺(tái)專職騎手的工作時(shí)間從早上10點(diǎn)開始，到晚上10點(diǎn)送完最后一單后，韓峰才可以回到東四環(huán)附近的住所。雖然辛苦，但他對(duì)現(xiàn)在的工作狀態(tài)感到滿意，他頗為自豪地說，雖然北京消費(fèi)水平高，但是每個(gè)月結(jié)余能有七八千元。

經(jīng)過過去的五年，韓峰已經(jīng)喜歡上北京，雖然說不出特別的理由，但是他已經(jīng)不想再回老家。

2018年，為落實(shí)國(guó)家戶籍制度改革要求，北京市首次實(shí)施積分落戶政策。申報(bào)人數(shù)超過12萬人，統(tǒng)籌考慮北京承載能力和人口調(diào)控目標(biāo)的要求，最終有6019人成功落戶。

說起未來，韓峰沒有詳細(xì)的規(guī)劃、也沒有考慮過在北京落戶的可能性，只是堅(jiān)定地表示要留在北京，如果將來有了孩子也要帶在身邊。“我會(huì)在北京發(fā)展一片屬于自己的天空”，對(duì)此他充滿信心，連微信的名字都有“奮斗”的字眼來激勵(lì)自己。

與韓峰類似，住在深圳南山區(qū)的李潔（化名）晚上9點(diǎn)才能到家。

因?yàn)橥砩?點(diǎn)下班后，她還要到熟悉的客戶家里做一個(gè)小時(shí)鐘點(diǎn)工。9點(diǎn)半，李潔才匆匆吃完晚飯，準(zhǔn)備休息，她要為早上6點(diǎn)開始的新一天養(yǎng)足精神。來深圳十年，李潔大部分時(shí)間都是這樣度過。

李潔和丈夫都是四川平昌縣人，剛到深圳時(shí)兩人負(fù)擔(dān)不起房租，找工作最看重的就是提供住宿。李潔在一家電子廠的流水線上做零件裝配工作，在老家悠閑慣了的她無法適應(yīng)住大宿舍的生活。工作不久，李潔就從電子廠辭職，而后在一家餐廳做服務(wù)員。

當(dāng)時(shí)李潔的兩個(gè)孩子都在讀小學(xué)，連同家里一畝多地都交由老家年邁的父母照顧。因?yàn)楹⒆犹?，李潔又適應(yīng)不了深圳的生活，再一次辭職回到老家。

“可是老家賺不了多少錢啊”，回家沒多久，李潔再次返回深圳。這一次，她在一家公司做保潔。李潔回憶，2008年時(shí)工資只有650塊錢，可即便這樣也比在家種地賺得多。隨著深圳樓盤和外來人口的不斷增多，經(jīng)朋友介紹，李潔同時(shí)做起了鐘點(diǎn)工。

今年秋天，大女兒大專畢業(yè)后也來到深圳，準(zhǔn)備找一份財(cái)會(huì)類工作。李潔的丈夫在一家物業(yè)管理公司工作，夫妻兩人月收入近萬元。現(xiàn)在夫妻二人只需供小兒子讀書、寄錢給父母，壓力比以前小了不少。

雖然戶口一直在老家，李潔一直希望一家人盡可能留在深圳。十年間，她已經(jīng)習(xí)慣了深圳的生活，“在這里，只要夠勤快肯定能賺到錢的”。

同時(shí)，李潔對(duì)于落戶深圳還抱有希望。按照深圳公布的政策，學(xué)歷、技術(shù)技能型人才符合條件即可落戶，而對(duì)于學(xué)歷較低的普通外來勞動(dòng)者，可以通過合法就業(yè)、社保繳納年限等積分，每年批準(zhǔn)一定數(shù)量人落戶。

非戶籍人口的城鎮(zhèn)化

在十八屆三中全會(huì)上，戶籍制度改革方案被寫入全會(huì)公報(bào)?！堵鋺舴桨浮芬嗍歉鶕?jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》制定。

所謂“非戶籍人口”是與“戶籍人口”相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，是指并未辦理戶籍遷移手續(xù)而以流動(dòng)人口方式進(jìn)入城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活半年以上的那部分人群。以北京為例，2017年末，全市常住人口2170.7萬人，戶籍人口1359.2萬人，其余近800萬人為非戶籍人口。

中國(guó)人民公安大學(xué)治安系王太元解釋，《落戶方案》不是要求1億農(nóng)民到城鎮(zhèn)去落戶?！斑@次落戶要解決的是，改革開放40年來，已經(jīng)在城鎮(zhèn)工作生活上億人口的社會(huì)參與和社會(huì)融入的諸多困難?！蓖跆f，如果單純強(qiáng)調(diào)1億非戶籍人口城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)意義，是對(duì)戶籍改革精神的誤解。

事實(shí)上已經(jīng)有專家擔(dān)心，一些地方政府把非戶籍人口落戶當(dāng)成拉動(dòng)內(nèi)需、刺激消費(fèi)的方法。

2014年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確了按照城市規(guī)模等級(jí)調(diào)整戶口遷徙政策的思路，城市被分為建制鎮(zhèn)和小城市、中等城市、大城市、特大城市四類。顯然，城市的落戶門檻與其規(guī)模成正比。

由于城市發(fā)展水平、就業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)，大量流動(dòng)人口集中在特大城市和大中城市。雖然建制鎮(zhèn)和小城市的落戶限制已經(jīng)全面放開，但是農(nóng)民工落戶意愿不強(qiáng)。張平（化名）老家在湖北麻城農(nóng)村，在他看來，家鄉(xiāng)農(nóng)村和城區(qū)的生活沒有明顯差別?！稗r(nóng)村的孩子也可以到城區(qū)上學(xué)，城里的房子有錢就可以買，但幾乎沒什么人落戶。”他說。

北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授陸杰華指出，省會(huì)城市解決流動(dòng)人口的落戶也有一定困難，其難度不完全在于落戶，而在于落戶之后能否讓新市民享受到基本的公共服務(wù)，包括孩子教育、社會(huì)保障體系等。

多位接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的新生代農(nóng)民工表示，他們不想再讓自己的孩子成為留守兒童。在城市生活中，與戶籍聯(lián)系最為密切的就是教育。他們期待著在城市落戶，最大的原因就是下一代能夠在父母身邊成長(zhǎng)、接受教育。

推動(dòng)非戶籍人口城鎮(zhèn)化的過程，應(yīng)該讓他們?cè)谧袷爻擎?zhèn)的社會(huì)管理同時(shí)，得到相應(yīng)社會(huì)保障，而非以邊緣人或者二等公民方式存在。上海交通大學(xué)教授陸銘指出，城市的公共服務(wù)和資源應(yīng)該至少做到不區(qū)分身份。世界通行的做法是“逆向歧視”，即傾向于窮人。中國(guó)某些城市將租房、教育等優(yōu)惠政策卻給予大學(xué)生和高端人才。一般來說，收入與教育水平呈正相關(guān)。其實(shí)把公共資源配置給富人或者說“潛在富人”，這是不公平的，“逆向歧視”轉(zhuǎn)變成“正向歧視”。

國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副研究員顧嚴(yán)提醒，目前國(guó)內(nèi)留守兒童有3425萬，2035年基本現(xiàn)代化時(shí)，這些孩子會(huì)成為主要?jiǎng)趧?dòng)力主體;2050年時(shí)，他們將是中國(guó)最中堅(jiān)的力量。如果現(xiàn)在不給予他們應(yīng)享有的權(quán)利，將來如何順利成長(zhǎng)為國(guó)家棟梁？

1億人的落戶目標(biāo)如何完成

截至2015年，中國(guó)流動(dòng)人口達(dá)到2.77億人，占城鎮(zhèn)人口比重的37%。

推動(dòng)非戶籍人口落戶城市本是好事，通過推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使流動(dòng)在城市的人口成為市民，享受基本的公共服務(wù)。但難度非常之大?！熬嚯x2020年只剩下兩年，我們還沒有看到具體的進(jìn)展。如果按照平均速度，現(xiàn)在至少應(yīng)該已經(jīng)解決6000萬非戶籍人口的落戶問題，但實(shí)際數(shù)字可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于此。”陸杰華說。

11月16日，全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民在第三屆中國(guó)新型城鎮(zhèn)化論壇上也表示，“按照目前的進(jìn)度，（《落戶方案》）的目標(biāo)很可能難以完成”。他指出，各級(jí)政府包括有關(guān)部門推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程當(dāng)中，沒有把重點(diǎn)放在改革上。有些地方將推進(jìn)城鎮(zhèn)化當(dāng)成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段，變成了規(guī)劃、建設(shè)新城新區(qū)，招商引資搞房地產(chǎn)項(xiàng)目等?！叭说某擎?zhèn)化的前提忘掉了，改革被丟掉了?！?/p>

國(guó)家發(fā)改委此次對(duì)于《落戶方案》的督查主要包括，省級(jí)有關(guān)部門在加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支持力度、建立財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的補(bǔ)助機(jī)制、建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制等情況。

對(duì)地方政府的督查內(nèi)容為是否放開城市落戶限制、建立進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制、保障進(jìn)城落戶農(nóng)民基本公共服務(wù)同城同待遇等。

陸杰華直言，雖然中央確定了1億非戶籍人口落戶的具體時(shí)間和目標(biāo)，但路線圖相對(duì)宏觀，如何實(shí)現(xiàn)往往是靠地方去想辦法。這也正是非戶籍人口落戶城市面臨種種挑戰(zhàn)的主要原因。

更為關(guān)鍵的是，此項(xiàng)政策實(shí)施不僅涉及到落戶問題，還需要有公共財(cái)政來解決相應(yīng)的公共服務(wù)。“是中央出錢還是地方出錢？”陸杰華認(rèn)為，目前沒有明確界定。如果是中央出政策、地方出錢，顯然影響到政策的施行。

清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授田莉曾撰文指出，從平衡公共預(yù)算的角度看，只有當(dāng)非戶籍人口創(chuàng)造的財(cái)富大于地方政府為其提供公共服務(wù)的財(cái)政成本時(shí)，地方政府才愿意放寬落戶限制。而根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算，農(nóng)民工市民化的成本是其創(chuàng)造收益的1.62倍。

為什么在小城市發(fā)展的流動(dòng)人口對(duì)在城市落戶的熱情不高？因?yàn)樗麄兇嬖陬檻]，土地怎么辦？顧嚴(yán)與農(nóng)民工訪談時(shí)發(fā)現(xiàn)，雖然他們可能從未種地、也不了解土地的價(jià)格，但是深知土地的權(quán)益和價(jià)值。

因此要打消流動(dòng)人口的顧慮，也就是解決農(nóng)村流出人口的土地確權(quán)問題。如果不解決這個(gè)核心問題，即使中央政府拿錢，也會(huì)使得目標(biāo)大打折扣。