揭秘福彩腐敗窩案

王麗娜 相惠蓮 魯偉

“這簡直是場災(zāi)難！”11月9日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布中國福利彩票發(fā)行管理中心（下稱“福彩中心”）四名原負(fù)責(zé)人的懺悔視頻，福彩中心原副主任馮立志在提到腐敗窩案造成的損失與影響時悔恨不已。視頻公布之后，一度傳出相關(guān)人員“貪腐1360億元”的天文數(shù)字，瞬間在社交媒體激起波瀾。隨后，這條消息被有關(guān)部門辟謠稱網(wǎng)傳不實(shí)，具體數(shù)額不便透露。

以“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”為宗旨的福利彩票行業(yè)，為何會發(fā)生系統(tǒng)性的腐敗窩案？

在福彩反腐中，對福彩有管理之責(zé)的民政部，其所屬的福彩中心有14名局處級領(lǐng)導(dǎo)被查處。民政部原部長李立國、原副部長竇玉沛、中央紀(jì)委駐民政部紀(jì)檢組原組長曲淑輝等四人，在2017年因“嚴(yán)重失職失責(zé)”先后被問責(zé)。

除民政系統(tǒng)之外，福彩領(lǐng)域反腐的另一條支線還蔓延至擁有“監(jiān)督管理”權(quán)限的財政部。2017年5月31日，曾擔(dān)任財政部副部長的王保安，因受賄1.53億元獲判無期徒刑。

《財經(jīng)》記者獲得的司法材料顯示，王保安的部分受賄款項來源于北京中彩在線科技有限責(zé)任公司（下稱“中彩在線”）總經(jīng)理賀文。

賀文事發(fā)前曾牢牢控制中福在線即開型視頻彩票發(fā)行銷售數(shù)據(jù)、資金歸集等管理權(quán)限。

司法材料顯示，王保安曾為賀文掌控的中彩在線提供審批方面的幫助，賀則以房產(chǎn)、現(xiàn)金來“回饋”。

2015年7月，新華社《經(jīng)濟(jì)參考報》記者王文志實(shí)名舉報，直指中彩在線違規(guī)運(yùn)營和利益輸送問題，由此揭開彩票黑幕一角。賀文于2016年被有關(guān)部門調(diào)查，福彩領(lǐng)域腐敗窩案由此發(fā)軔，此后福彩中心多名相關(guān)負(fù)責(zé)人被查。

此輪福彩領(lǐng)域反腐風(fēng)暴呈現(xiàn)出三個特點(diǎn)：一是，涉及面廣，民政部、財政部、福彩中心、中彩在線均受波及;二是，涉案人員多，直接涉案或受牽連的達(dá)十余人;三是，牽涉官員級別高，民政部、財政部兩部原部長級高官牽涉其中。

福彩領(lǐng)域腐敗窩案的背后，凸顯彩票業(yè)監(jiān)管缺失與制度漏洞。

十余人涉案的系統(tǒng)性腐敗

福彩系統(tǒng)腐敗問題自國家審計署2014年對彩票行業(yè)的審計后開始發(fā)酵。當(dāng)時抽查2012年至2014年18省彩票資金共658億元，審計查出虛報套取、擠占挪用、違規(guī)采購等違法違規(guī)問題金額169億元，占抽查資金總額的25.7%。由此，引發(fā)外界對彩票領(lǐng)域的關(guān)注。

當(dāng)時，彩票領(lǐng)域又一值得關(guān)注的事件是“福彩曝黑幕”的媒體報道。2015年5月15日，《經(jīng)濟(jì)參考報》刊發(fā)王文志的文章“福彩曝黑幕中彩在線高管涉數(shù)十億利益輸送”。文章稱中福在線即開型福利彩票的獨(dú)家運(yùn)營商中彩在線，由名義上的國有控股企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦吖苷瓶氐膫€人“財富帝國”，高管涉利益輸送。

文章發(fā)表后不久，時任中彩在線總經(jīng)理的賀文以報道不實(shí)侵害他的名譽(yù)權(quán)為由，對《經(jīng)濟(jì)參考報》提起訴訟，索賠500萬元。2015年7月16日，王文志向財政部實(shí)名舉報中彩在線嚴(yán)重違規(guī)運(yùn)營問題。當(dāng)年8月，賀文又將王文志起訴。

王文志的代理律師北京市才良律師事務(wù)所主任王才亮稱，這兩起案子于2017年7月18日在北京市海淀區(qū)法院四季青法庭開庭，庭上賀文一方提出撤訴。其時，賀文被帶走調(diào)查已一年有余。

賀文被帶走調(diào)查的時間是2016年4月左右。賀文被查后不久，福彩中心原主任鮑學(xué)全被帶走調(diào)查，其后牽涉人員眾多。

彩票系統(tǒng)反腐綿延至今，福彩中心14名局處級干部被查，民政部一名正部級（李立國）、兩名副部級高官（竇玉沛、曲淑輝）被問責(zé)。據(jù)不愿透露姓名的人士介紹，福彩領(lǐng)域反腐持續(xù)三年多，阻力較大、查處艱難。福彩中心前后5名主任、副主任被查處或問責(zé)，福彩中心成為被追責(zé)的風(fēng)暴中心。

據(jù)知情人士稱，福彩中心原主任鮑學(xué)全、原副主任王云戈，已移送司法機(jī)關(guān)，或于近期開審。此前中紀(jì)委公布的信息顯示，兩人均涉嫌利用職務(wù)便利為他人謀取利益并收受財物，涉嫌受賄犯罪，另王云戈還涉嫌泄露國家秘密犯罪。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，福彩中心5名主要負(fù)責(zé)人被查，或與中彩在線有關(guān)。早在2016年福彩中心涉及中彩在線背后的問題已引起相關(guān)部門重視。其時，相關(guān)部門核查發(fā)現(xiàn)，福彩中心未嚴(yán)格按照規(guī)定履行法律賦予的管理職責(zé)，仍將彩票系統(tǒng)數(shù)據(jù)管理等多種權(quán)限委托中彩在線負(fù)責(zé);終端設(shè)備采購不規(guī)范;中福在線彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)費(fèi)沒有按規(guī)定全額實(shí)行財政收支兩條線管理等。因此通報民政部督促福彩中心限期整改。

彩票反腐向上追溯的另一條支線則官至財政部原副部長王保安。2016年1月26日，中紀(jì)委公布，王保安因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)正接受組織調(diào)查。隨后，王保安妻子中國銀河證券股份有限公司副總裁霍肖宇，王保安在家鄉(xiāng)河南任職的兩個弟弟王宏景、王宏希，及王保安經(jīng)商的弟弟王紅彪均被帶走調(diào)查。

司法材料顯示，王保安的妻子霍肖宇、弟弟王紅彪，部分知情或參與中彩在線總經(jīng)理賀文向王保安的利益輸送。

《財經(jīng)》記者獲得的有關(guān)司法材料顯示，2001年初，霍肖宇在其夫王保安擔(dān)任財政部政策規(guī)劃司司長期間，明知賀文送給兩人房產(chǎn)是為利用王保安的職務(wù)便利，為賀文實(shí)際控制的公司彩票業(yè)務(wù)審批提供幫助，伙同王保安收受賀文給予的海淀區(qū)房產(chǎn)一套，價值84萬余元。

王保安弟弟王紅彪下海經(jīng)商，經(jīng)營多家公司。司法材料顯示，2001年至2006年，王保安任財政部政策規(guī)劃司司長、綜合司司長時，利用職務(wù)便利為中彩在線參與的中福在線即開型彩票試點(diǎn)發(fā)行、增加彩票游戲項目等事項獲得審批提供幫助，由王保安出面幫助王紅彪向中彩在線賀文借款5000萬元，2015年，賀文免除王紅彪借其公司的剩余欠款4000萬元，王保安對此表示同意。因此，王保安被控受賄罪外，其妻和弟弟王紅彪同被指控涉嫌受賄罪。

中國紀(jì)檢監(jiān)察報11月9日發(fā)文稱，民政部黨組對福彩中心監(jiān)督管理缺失，放任黨員干部被不法商人“圍獵”，導(dǎo)致福彩領(lǐng)域發(fā)生系統(tǒng)性腐敗。不法商人都有誰，尚待福彩系列案相繼開審查明。

賀式彩票江湖

引發(fā)彩票反腐風(fēng)暴的賀文，目前仍無公開消息。據(jù)悉，他被羈押在河北。

賀文因誰引介進(jìn)入福彩領(lǐng)域，目前尚不得而知。彩票業(yè)內(nèi)人士介紹，賀文比較低調(diào)，與業(yè)內(nèi)人士接觸不多。

現(xiàn)年55歲的賀文畢業(yè)于北京大學(xué)，1992年與新浪創(chuàng)始人王志東創(chuàng)辦北京市海淀區(qū)新天地信息技術(shù)研究所。2001年，賀文成立北京銀都新天地科技有限公司（下稱“銀都新天地”）。

賀文成立銀都新天地顯然是為進(jìn)入彩票領(lǐng)域準(zhǔn)備。2002年中彩在線成立，賀文出任總經(jīng)理。中彩在線經(jīng)民政部批準(zhǔn)成立，隸屬于福彩中心，是從事視頻彩票系統(tǒng)研發(fā)和相關(guān)技術(shù)服務(wù)的國有高新技術(shù)企業(yè)，經(jīng)營范圍主要是開發(fā)、建設(shè)和維護(hù)中福在線視頻彩票及“開樂彩”（KENO）游戲的發(fā)行銷售系統(tǒng)，并對與福彩相關(guān)的其他業(yè)務(wù)予以技術(shù)支持。中彩在線創(chuàng)辦時，賀文的銀都新天地占股33%，福彩中心占股40%，賀文為主要股東的北京華運(yùn)中興數(shù)碼科技有限公司（下稱華運(yùn)中興）占股27%。

前述《經(jīng)濟(jì)參考報》的文章披露，通過一系列的股權(quán)變更，賀文通過控制中彩在線第二和第三大股東，使得中彩在線實(shí)際被賀文個人曲線掌控。

2015年5月，銀都新天地和華運(yùn)中興曾就報道內(nèi)容給媒體一份情況說明，稱1999年賀文組織研發(fā)團(tuán)隊，研發(fā)出的中福在線即開型視頻彩票的原型，填補(bǔ)了我國彩票業(yè)的空白。當(dāng)時中國彩票事業(yè)處于起步階段，福彩中心一直在探索進(jìn)一步豐富福彩品種，拓寬發(fā)行渠道，經(jīng)過兩年嚴(yán)謹(jǐn)論證，福彩中心和財政部一致認(rèn)為中福在線符合發(fā)行要求。

“當(dāng)時，即開型（視頻）彩票發(fā)展前景不明，作為國家事業(yè)單位，福彩中心很難將大筆資金投入到前景不明確的項目中，經(jīng)過慎重論證，2002年7月經(jīng)民政部批準(zhǔn)，福彩中心以混合所有制形式成立中彩在線。”這份情況說明還稱，賀文研發(fā)的技術(shù)系統(tǒng)和知識產(chǎn)權(quán)系無償給予中彩在線，福彩中心對中彩在線的運(yùn)營決策具有主導(dǎo)權(quán)和實(shí)際控制權(quán)。

一位彩票業(yè)內(nèi)人士對《財經(jīng)》記者稱，中彩在線的成立有多種歷史因素，有一些確實(shí)屬于歷史遺留問題。

“中彩在線開發(fā)了一款彩票游戲，但中彩在線不是發(fā)行機(jī)構(gòu)，沒有資格做發(fā)行，只能委托福彩中心做發(fā)行，理論上中彩在線只做游戲開發(fā)商、系統(tǒng)服務(wù)商，福彩中心應(yīng)把其他權(quán)限接走，但福彩中心沒有接?！边@位業(yè)內(nèi)人士說。因此，福彩中心作為福彩發(fā)行機(jī)構(gòu)只占40%股份，把其他權(quán)限都轉(zhuǎn)給了中彩在線，如系統(tǒng)數(shù)據(jù)開發(fā)、部分運(yùn)營和推廣、開兌獎及資金歸集管理等權(quán)限都由中彩在線管，“中彩在線實(shí)際上成為變相的發(fā)行機(jī)構(gòu)”。

彩票在我國的發(fā)展歷史并不長。1987年出現(xiàn)第一張福利彩票，當(dāng)時由民政部發(fā)行彩票。1994年至1999年，國務(wù)院對彩票進(jìn)行整頓，指定中國人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管彩票，民政部和原國家體委分別負(fù)責(zé)發(fā)行福彩和體彩。2000年之后，財政部承擔(dān)彩票監(jiān)管職能。

中福在線即開型彩票發(fā)行系統(tǒng)2002年經(jīng)過財政部驗收。隨后，就彩票上線中彩在線經(jīng)福彩中心、民政部、財政部層層上報。

據(jù)《中國彩票年鑒2004》，財政部通過財綜〔2003〕28號發(fā)文同意在廣東省試點(diǎn)發(fā)行。財綜〔2003〕28號稱，福彩中心報來的《關(guān)于中福在線即開型彩票試點(diǎn)工作的請示》收悉，財政部委托北京中科院軟件中心有限公司對福彩中心建立的中福在線即開型彩票發(fā)行銷售系統(tǒng)，以及游戲規(guī)則的運(yùn)行進(jìn)行實(shí)地測試，并對所報文件審核，同意福彩中心采用中福在線即開型彩票發(fā)行銷售系統(tǒng)，按批準(zhǔn)的游戲規(guī)則和發(fā)行銷售管理辦法，在廣東省有條件的地級以上城市試點(diǎn)發(fā)行?！拌b于目前廣東省防范非典型肺炎的形勢，在線即開型彩票需在廣東省政府在公開媒體上確認(rèn)疫情得到切實(shí)控制之后，再正式試點(diǎn)發(fā)行?！?/p>

財政部主管彩票審批管理的是綜合司彩票處，2000年至2007年，王保安分別任財政部政策規(guī)劃司司長、綜合司司長。也正是在此時間段內(nèi)，賀文找到王保安。

2003年4月，財政部正式批準(zhǔn)在廣東省試點(diǎn)發(fā)行中福在線即開型彩票，此后又增加河北、河南、江蘇等五省為試點(diǎn)省份。2005年福彩中心再次請示財政部，財政部發(fā)文財辦綜〔2005〕45號，同意擴(kuò)大“中福在線”即開型彩票的試點(diǎn)發(fā)行范圍，此時試點(diǎn)覆蓋至除澳港臺和西藏外的30個省級行政區(qū)。

中彩在線早期并不掙錢，并且軟件開發(fā)管理投入較大，還因玩法疑似國外賭博性的“老虎機(jī)”，一度在社會上產(chǎn)生爭議。2008年，“中福在線”曾被關(guān)停整改。其后，“中福在線”銷量逐步大增。

2017年中福在線即開型彩票的銷量為462.14億元，占彩票總銷量的10.8%，占福彩總銷量的21.3%。而在發(fā)行首年，“中福在線”銷售金額209萬元。

前述不愿透露姓名的人士表示，隨著中福在線即開型視頻彩票銷售金額大漲，賀文堪稱福彩業(yè)內(nèi)大佬，與民政部的很多領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不錯，人越來越強(qiáng)勢，“在‘中福在線的有關(guān)事項上有很強(qiáng)的話語權(quán)”。

利益格局與監(jiān)管缺失

中國紀(jì)檢監(jiān)察報11月9日報道還稱，目前福彩中心已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對中彩在線的有效管控，收回了中福在線視頻型彩票發(fā)行銷售數(shù)據(jù)管理、開兌獎管理以及資金歸集管理等權(quán)限，中彩在線股權(quán)整改工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

這意味著，中彩在線將回歸福彩中心掌控的“正軌”。不過，外界更為期待的是，福彩領(lǐng)域監(jiān)管缺失及制度漏洞的問題何以徹底解決。

近日網(wǎng)上“福彩中心相關(guān)人士貪腐1360億元”的消息迅速傳播，表明了外界對福彩領(lǐng)域的廣泛關(guān)注。對此傳言，駐民政部紀(jì)檢監(jiān)察組回應(yīng)稱，“網(wǎng)傳消息為謠言，具體數(shù)據(jù)不便向社會公開?！?/p>

其實(shí)，福彩中心從中福在線視頻彩票獲得的利益遠(yuǎn)沒有外界想象之高，1360億元應(yīng)該只是接近中福在線發(fā)行后到2014年中期的總銷售額。但從彩票行業(yè)架構(gòu)和彩票資金分配比例，可以看出彩票業(yè)的利益格局與福彩中心的收入。

中國彩票行業(yè)沙龍創(chuàng)始人蘇國京表示，按照財政部規(guī)定，彩票實(shí)行收支兩條線，“中福在線”彩票資金的65%用于返獎，20%（現(xiàn)在是22%）用于公益金全額納入財政專戶，剩余15%（目前調(diào)整為13%）的發(fā)行費(fèi)給彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)和銷售機(jī)構(gòu)。福彩中心年度可計提1%費(fèi)用進(jìn)行使用，剩余發(fā)行費(fèi)歸各省級彩票中心，各省級彩票中心會將其中6%-8%給彩票銷售站點(diǎn)作為代銷費(fèi)用，另外終端服務(wù)商還要再提一些。

“中彩在線在發(fā)行費(fèi)比例調(diào)整前的提點(diǎn)是5%（從發(fā)行費(fèi)中提），福彩中心提取1%?！敝袊势背闪⒅两?0多年總銷量約3.2萬億元，福彩和體彩兩家彩票中心可支配的總發(fā)行費(fèi)用不超過320億元?！叭绾呜澑?360億元？”蘇國京說。

福彩中心的一大收入是中彩在線的分紅。中國紀(jì)檢監(jiān)察報11月9日的文章稱，福彩中心領(lǐng)導(dǎo)班子違反《彩票管理條例》，集體研究同意中彩在線年度分紅，造成國有資產(chǎn)巨額損失。而根據(jù)此前2015年銀都新天地和華運(yùn)中興的說明，截至2014年12月底，福彩中心從中福在線即開型彩票累計獲得管理費(fèi)及分紅凈收益共計超過18億元，兩家民營企業(yè)累計分紅7億元左右。

但此次福彩領(lǐng)域出現(xiàn)系統(tǒng)性腐敗，涉案人員眾多，凸顯彩票監(jiān)管缺失與制度漏洞。

中國彩票業(yè)運(yùn)行已有30多年，近年來快速發(fā)展。僅2017年一年，全國發(fā)行銷售彩票4266.7億元。其中，福利彩票2169.8億元，體育彩票2096.9億元，共籌集彩票公益金1163.4億元。但另一方面，我國彩票業(yè)存在監(jiān)管與制度方面的不完善，《彩票管理條例》2009年才出臺。

據(jù)蘇國京的觀察，《彩票管理條例》確定的各部門職責(zé)并沒有得到很好執(zhí)行，“監(jiān)管機(jī)構(gòu)是財政部，本該只負(fù)責(zé)監(jiān)管的部門，在實(shí)際操作中不僅負(fù)責(zé)審批彩票游戲品種、變更玩法、公益金使用、發(fā)行費(fèi)變更等諸多事項，還對上述環(huán)節(jié)中的諸多細(xì)節(jié)執(zhí)行問題進(jìn)行審批和過問。民政部和國家體育總局作為管理部門但其實(shí)最主要的職能只有管理部本級公益金的使用權(quán)。福彩中心和國家體育總局體育彩票管理中心是彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)，同時組織各省進(jìn)行銷售，但實(shí)際他們又參與涉及了部分銷售或中央系統(tǒng)搭建等。而所有省級彩票中心本應(yīng)該是彩票的銷售單位，就是說只能負(fù)責(zé)賣彩票，應(yīng)該是企業(yè)，但實(shí)際操作中，省級彩票中心又行使了部分發(fā)行、管理權(quán)。因為他們在編制上屬于事業(yè)單位?！?/p>

蘇國京稱，福彩領(lǐng)域系列腐敗案暴露出的問題，與彩票法律法規(guī)不完善，相關(guān)部門責(zé)權(quán)不清，制度、體制設(shè)計的漏洞等諸多問題有關(guān)。目前彩票資金財務(wù)管理實(shí)行收支兩條線，簡單說就是彩票中心負(fù)責(zé)收錢，財政、民政或體育總局負(fù)責(zé)支出，負(fù)責(zé)收錢彩票發(fā)行銷售機(jī)構(gòu)并不知道錢最終會如何支出，也無權(quán)過問支出到何方，這也是現(xiàn)行彩票機(jī)制弊端的核心所在。權(quán)責(zé)不清、銷量為王和過分看重部門利益等因素易滋生腐敗。

今年9月，財政部、民政部、國家體育總局對《彩票管理條例實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行了修訂（下稱《彩票細(xì)則》修訂），此舉被視為“完善監(jiān)管與制度”的重要一步?！恫势奔?xì)則》修訂將擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售的福利彩票、體育彩票歸入非法彩票。這是我國彩票法規(guī)中首次將違規(guī)互聯(lián)網(wǎng)售彩明確為非法彩票。

“一條河里一條魚、兩條魚死了，是魚的問題，如果所有的魚都死了，那就是水的問題。體制機(jī)制方面的問題要徹底整改?！敝袊o(jì)檢監(jiān)察報11月9日的報道援引駐民政部紀(jì)檢監(jiān)察組組長龔堂華的話提到。

蘇國京告訴《財經(jīng)》記者，福彩連續(xù)幾屆主任出問題，同時監(jiān)管單位的相關(guān)負(fù)責(zé)人也出問題，這說明并非全部是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，是行業(yè)體制出了問題，當(dāng)務(wù)之急是變革彩票管理體制。他提出三種建議方案，方案一是按照現(xiàn)行《彩票管理條例》的責(zé)權(quán)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，尤其要對省級彩票中心重新定性、定位，轉(zhuǎn)為企業(yè)化管理，同時提高彩票在審批、公益金使用等方面的公開透明度;方案二是成立國家彩票局或彩監(jiān)會，推動國家彩票概念的實(shí)施，由國家統(tǒng)一管理、支配彩票資金;第三種方案是可以借鑒煙草專賣模式進(jìn)行變革。