新型城鎮(zhèn)化中宅基地退出意愿的影響因素與應(yīng)對策略

李依靜　莫曉玲　陳明

摘要：宅基地確權(quán)退出是城鎮(zhèn)化推進中面臨的重要問題，地方政府傾向于土地最大化利益，追求經(jīng)濟效益而忽視農(nóng)民意愿。保護農(nóng)民合法宅基地權(quán)益，了解農(nóng)民自身態(tài)度及利益訴求，建立科學評估體系，完善健全宅基地退出后就業(yè)和社會保障制度，實現(xiàn)宅基地退出多元化補償，加快城鎮(zhèn)化推進，實現(xiàn)社會公平正義。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；宅基地確權(quán)；退出意愿；應(yīng)對策略

城鎮(zhèn)化的推進中，宅基地退出流轉(zhuǎn)問題日益凸顯，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議中強調(diào)，宅基地制度改革不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。 本文通過對農(nóng)村宅基地退出意愿的影響因素進行調(diào)查研究總結(jié)，了解農(nóng)民自身的態(tài)度和意愿及利益訴求，通過完善宅基地退出機制，才能更好保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

一、調(diào)查情況概述

（一）樣本情況簡介

為深入了解當前農(nóng)民宅基地確權(quán)退出意愿，筆者深入淮安金湖縣銀涂鎮(zhèn)和蘇州菀坪鎮(zhèn)，對兩地國土資源局進行訪談，選取了3個典型村進行問卷調(diào)查。問卷內(nèi)容主要涉及農(nóng)民宅基地擁有與流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、宅基地退出意愿以及安置補償意愿等方面?；窗驳貐^(qū)發(fā)放問卷200份，收回有效問卷182份；蘇州地區(qū)發(fā)放問卷200份，收回有效問卷185份。為減少農(nóng)民知識水平和閱讀理解能力的限制，調(diào)查中隨機選擇當?shù)剞r(nóng)民進行訪談，了解當?shù)噩F(xiàn)狀、退出意愿和顧慮。

根據(jù)兩地調(diào)查統(tǒng)計，受訪者中男性占65%。從年齡段來看，主要集中在30～50歲，普遍受教育程度不高，近90%的受訪農(nóng)戶文化水平在高中、中專及以下，蘇南高中、中專文化水平略高于蘇北，詳情見圖1，圖2。

大半受訪農(nóng)戶家庭主要經(jīng)濟來源打工或上班，蘇北農(nóng)戶務(wù)農(nóng)為主，高于蘇南地區(qū)，個體工商戶群體則低于蘇南地區(qū)。詳見圖3、圖4。城鎮(zhèn)化進程中，越來越多的農(nóng)戶脫離土地，非農(nóng)業(yè)收入在家庭收入中的比重越來越大。

無論是蘇南還是蘇北地區(qū)，近65%的農(nóng)戶均表示對江蘇省市縣宅基地退出政策不了解，過半農(nóng)戶不知道自家宅基地退出以后是否能夠申請新的宅基地。文化水平偏低，經(jīng)濟來源導(dǎo)致收入不高，這些都影響農(nóng)戶對宅基地政策的關(guān)注程度和政策的了解認知，呈現(xiàn)正相關(guān)的關(guān)系。

（二）宅基地擁有及自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

通過訪談和實地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)淮安多數(shù)地區(qū)存在著“一戶多宅”現(xiàn)象，詳見圖5，但這種現(xiàn)象在蘇州地區(qū)并不常見。

宅基地確權(quán)不受重視是蘇北宅基地問題的一大表現(xiàn)，這一方面需借鑒蘇南地區(qū)及其他示范區(qū)經(jīng)驗。蘇北地區(qū)農(nóng)戶已辦理宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證的比例為65.38%。包括已辦理相關(guān)證件在內(nèi)的絕大多數(shù)農(nóng)戶對這些確權(quán)證書關(guān)心程度較低，沒有認識到登記確權(quán)的重要性，詳見圖6。這可以說明有些農(nóng)戶毫無整體規(guī)劃地自主劃地建房，導(dǎo)致“一戶多宅”現(xiàn)象嚴重，以及宅基地布局十分混亂。

（三）對宅基地退出意愿及考慮的現(xiàn)實因素

關(guān)于“是否愿意退出宅基地”這個問題，蘇南地區(qū)僅有不到15%的農(nóng)戶堅定不愿意退出，其他農(nóng)戶普遍表示補償合理的情況下愿意退出，詳見圖7。蘇北地區(qū)近半農(nóng)戶不愿意退出宅基地，詳見圖8，且通過訪談可知其對退出補償?shù)钠谕颠h高于蘇南地區(qū)農(nóng)戶。

城鎮(zhèn)化發(fā)展水平是影響農(nóng)戶選擇的重要原因。蘇南地區(qū)農(nóng)戶過半（57.14%）準備在市區(qū)發(fā)展、買房，退出宅基地有補償，僅有20%左右的農(nóng)戶表示不考慮在城鎮(zhèn)買房。蘇北地區(qū)農(nóng)戶對土地羈絆性更高，購置不起城鎮(zhèn)新房的經(jīng)濟因素讓農(nóng)戶不愿意退出。

在蘇南蘇北退出意愿的明顯差異情況中，我們可以看出蘇南城鎮(zhèn)化水平較高的環(huán)境影響下，農(nóng)戶愿意前往城鎮(zhèn)生活。但在蘇北農(nóng)村，城鎮(zhèn)化的概念尚未深入人心，農(nóng)戶更依賴于宅基地的居住功能，對其升值期待并不高。另外，絕大多數(shù)農(nóng)戶只把宅基地當作個人養(yǎng)老所用，并不期待留給下一代居住。主要因為他們對下一代子女的預(yù)期是脫離農(nóng)村，在城鎮(zhèn)生活工作。

（四）退出安置意愿分布情況與關(guān)心的問題

關(guān)于宅基地退出補償方式，筆者根據(jù)訪談結(jié)果設(shè)計四種補償方式（限選兩項）。現(xiàn)金補償（選擇率為95.53%）；房屋安置補償（占88.55%）；就業(yè)及養(yǎng)老服務(wù)（選擇率分別為26.7%和13.62%）。從選擇的補償方式來看，相較長遠的社會保障功能，農(nóng)戶更關(guān)心短期現(xiàn)實收益：現(xiàn)金和住房。

在安置補償前提下，50%的受訪農(nóng)戶選擇政府統(tǒng)一建房，提供安置優(yōu)惠價；30.77%的農(nóng)戶選擇政府在城鎮(zhèn)建房安置，15.38%的農(nóng)戶希望政府能夠另行批地供他們自建。

二、農(nóng)戶宅基地退出意愿的主要影響因素

（一）農(nóng)戶個體、政策認知與退出意愿

農(nóng)戶個體是影響宅基地退出意愿主要原因之一，農(nóng)戶年齡與宅基地退出意愿成反比，年齡越大，越不愿意退出宅基地；受教育程度對退出宅基地意愿的影響不大；就家庭主要收入來源來看，務(wù)農(nóng)農(nóng)戶對宅基地依賴程度最高，個體工商戶依賴程度最低；農(nóng)戶家庭人口越多，越不愿意退出宅基地；參加農(nóng)村養(yǎng)老保險或其他養(yǎng)老保險的農(nóng)戶對退出宅基地比未參加相關(guān)保險的農(nóng)戶積極度更高，社會保障水平越高，農(nóng)戶在獲得適當補償后的退出意愿相對更加強烈。

無論蘇南蘇北，農(nóng)戶受教育程度普遍較低，80%以上的受訪者文化水平處于中學及以下，且對于新型城鎮(zhèn)化的認知并不深刻。除此之外，有的地區(qū)較偏遠，信息傳達的不詳細不清楚，地方政府下發(fā)文件并未做出相關(guān)說明。在農(nóng)民不了解的情況下，農(nóng)戶普遍擔心退出宅基地后難以保障自己的權(quán)益，造成經(jīng)濟生活上的損失。

（二）宅基地擁有情況與退出意愿

農(nóng)戶宅基地擁有情況影響退出意愿，擁有面積和宗數(shù)退出意愿有正影響。宅基地面積超標、擁有宗數(shù)越多越傾向于退出，在擁有多處房屋的農(nóng)戶中，超過80%的都表示愿意在有補償?shù)那闆r下騰挪退出，可見其接受退出政策的潛力更強。

通過數(shù)據(jù)分析顯示，城鎮(zhèn)化程度較高的蘇南地區(qū)和近郊農(nóng)村農(nóng)戶的退出意愿要遠高于城鎮(zhèn)化水平相對較低的蘇北地區(qū)與遠郊農(nóng)戶。這表明，對自身的宅基地價值期待較高，導(dǎo)致很多農(nóng)戶抱著日后升值的心態(tài)不愿意退出。近郊農(nóng)戶普遍對自己預(yù)期的退出補償較為滿意，但遠郊農(nóng)戶可能預(yù)期補償不高，且對宅基地區(qū)位較差存在顧慮，遠城鎮(zhèn)導(dǎo)致就業(yè)困難、生活不便，退出意愿相對較弱。

（三）家庭收入狀況及主要經(jīng)濟來源

城鎮(zhèn)化進程中，越來越多的農(nóng)戶脫離土地，非農(nóng)業(yè)收入在家庭收入中的比重越來越大。就近或進城務(wù)工，經(jīng)商使得家庭經(jīng)濟收入結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)改變，這在蘇州表現(xiàn)得尤為明顯。

工業(yè)化進程加快，對務(wù)工人員需求增加，農(nóng)戶外出務(wù)工的比例越高，對土地的依賴性就越弱，轉(zhuǎn)出土地的情況越來越常見。已經(jīng)退出宅基地并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣城獲得安置的農(nóng)戶更有可能耕地棄耕，宅基地和耕地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的條件已經(jīng)成熟。因此宅基地退出可以和耕地退出流轉(zhuǎn)聯(lián)動，加快城鎮(zhèn)化進程；同時，城鎮(zhèn)化中創(chuàng)造的大量就業(yè)機會反向推動宅基地退出。

（四）退出后補償方式期望分析

如果將宅基地退出，農(nóng)戶最關(guān)心的問題中，宅基地退出以后的房屋來源問題。對于補償方式，大部分農(nóng)戶期望安置補償，政府統(tǒng)一建房，提供優(yōu)惠價格或者和宅基地置換并離清差價；部分農(nóng)戶期望政府另行批地自建房屋；較少農(nóng)戶期望單純的貨幣補償。貨幣補償對于沒有理財和經(jīng)營渠道的農(nóng)戶來說并非長久之計。對于政府在宅基地退出后應(yīng)該做到哪些，農(nóng)戶最關(guān)注的依舊是補償問題（選擇率80.77%），除此之外，提供就業(yè)崗位（選擇率30.77%）、完善社會保障機制（選擇率57.69%）、完善社會基礎(chǔ)設(shè)施（選擇率38.46%）也是農(nóng)戶對政府的期待。

綜合以上分析，我們認為： 第一，農(nóng)戶的性別、年齡、收入來源、參保情況等個體因素都影響其宅基地退出意愿。第二，宅基地確權(quán)、區(qū)位以及農(nóng)戶對政策的認知都造成農(nóng)戶在退出過程中的顧慮。第三，相對于貨幣補償方式，農(nóng)戶比較容易接受以安置方式退出宅基地。第四，宅基地以及房屋的使用效率很低，閑置較為嚴重，農(nóng)村宅基地大規(guī)模退出的時機已經(jīng)成熟。

三、以加強農(nóng)民權(quán)益保護為導(dǎo)向規(guī)范宅基地退出流轉(zhuǎn)

通過對江蘇蘇南蘇北農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀、農(nóng)戶退出宅基地意愿及影響因素的調(diào)查和分析，借鑒其他地區(qū)在宅基地退出方面的實踐，本文以加強農(nóng)民權(quán)益保護為導(dǎo)向，就進一步完善宅基地退出機制提出如下建議：

（一）尊重農(nóng)戶意愿，多元化補償

農(nóng)戶意愿在具體實施宅基地退出時應(yīng)得到充分尊重，因地制宜選擇合適的補償方式。宅基地退出以后的補償問題和補償方式是農(nóng)戶最關(guān)心的問題，讓農(nóng)戶自己選擇補償方式，多余宅基地應(yīng)采用等面積耕地置換的方式，不能與第一處合法宅基地享有相同補償。具體情況在國家政策的基礎(chǔ)上選擇具體應(yīng)對措施。

（二）建立科學的評估體系

宅基地退出需要有科學合理的價格評估系統(tǒng)以及公平正義的補償標準。但是目前尚未有統(tǒng)一的土地市場，各地完全自主退出，缺少完整的價格評估體系，這導(dǎo)致農(nóng)村的宅基地價格差異甚遠，不能確定宅基地退出的補償標準。

考慮農(nóng)村宅基地退出順序，優(yōu)先退出閑置宅基地。鼓勵村民將超標面積宅基地退出，置換閑置宅基地，優(yōu)先考慮近郊退出意愿較強的農(nóng)民，再逐步推進遠郊農(nóng)戶退出，才能最后實現(xiàn)宅基地整村規(guī)?；顺?。在安置補償過程中，對于選擇城鎮(zhèn)或集體新建農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民，應(yīng)優(yōu)先鼓勵其進入城鎮(zhèn)居住生活，而農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)要有適當?shù)囊?guī)劃，考慮實際居住規(guī)模，避免出現(xiàn)因規(guī)劃不合理造成的新型空心村。

（三）就業(yè)和社會保障優(yōu)先策略

就業(yè)和社會保障要先于或和宅基地退出同時進行。無償或低價為農(nóng)民開設(shè)就業(yè)技能培訓班，提高農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)率，增加非農(nóng)收入；推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療全面普及，城鄉(xiāng)社會保障差距縮小，保障農(nóng)村60歲以上老人的基本生活和醫(yī)療費用，保證農(nóng)戶在退出宅基地后生活水平?jīng)]有下降。

實證分析可看出，農(nóng)民宅基地退出的顧慮主要在生活成本問題上，所以當?shù)卣仨毐Ｕ贤顺鲛r(nóng)戶的非農(nóng)收入穩(wěn)定。應(yīng)聯(lián)合就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障部門，大力開展針對農(nóng)戶的就業(yè)培訓，對于自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民應(yīng)給予專家創(chuàng)業(yè)建議以及免稅減稅等優(yōu)惠扶持政策。

四、推進城鎮(zhèn)化進程中“地隨人走”政策

國土部2016年《關(guān)于進一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》中提出，以人定地、地隨人走。城鎮(zhèn)化推進過程中，要依據(jù)上一年進城落戶人口數(shù)量來規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地，合理確定土地增加規(guī)模，通過滿足退出宅基地的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)中居住的傾向和保障農(nóng)村進城落戶人員用地需求，來促進土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)。落實城鎮(zhèn)化進程中“地隨人走”政策，以促進農(nóng)村宅基地有序退出。

五、結(jié)語

目前全國絕大多數(shù)省份都在進行土地確權(quán)，宅基地確權(quán)是其中的重要一環(huán)。為農(nóng)民發(fā)放不動產(chǎn)證書，從法律上進一步保障農(nóng)民的權(quán)益，而宅基地退出更是為了更好地整合土地資源。通過我們的調(diào)研顯示，在農(nóng)村宅基地確權(quán)退出任重道遠，需要的不僅僅是政府強大的政策支撐，更需要相關(guān)政策的宣傳，讓農(nóng)戶對于宅基地的退出不再處于一知半解的境況。完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)物權(quán)的平等保護，更大程度上保護農(nóng)民的合法權(quán)益，加快社會主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐。

參考文獻：

[1]王利敏.皖北平原遠郊區(qū)農(nóng)戶宅基地退出意愿調(diào)查與啟示——基于阜陽、亳州兩市636戶農(nóng)民問卷[J].四川師范大學學報（社會科學版），2016（03）.

[2]于偉，劉本城，宋金平.城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)戶宅基地退出的決策行為及影響因素[J].地理研究，2016（03）.

[3]張秋琴，羅海波，嚴金明，黃璐水.農(nóng)村宅基地退出意愿調(diào)查與可行性評價——以貴州省樣本區(qū)為例[J].國土資源科技管理，2014（04）.

[4]彭長生.農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)認知狀況對其宅基地退出意愿的影響——基于安徽省6個縣1413戶農(nóng)戶問卷調(diào)查的實證分析[J].中國農(nóng)村觀察，2013（01）.

[5]彭長生，范子英.農(nóng)戶宅基地退出意愿及其影響因素分析——基于安徽省6縣1413個農(nóng)戶調(diào)查的實證研究[J].經(jīng)濟社會體制比較，2012（02）.

[6]國土資源部制定下發(fā)《關(guān)于進一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》[J].城市規(guī)劃通訊，2016（09）.

*基金項目：江蘇省大學生創(chuàng)新訓練重點項目“包容性發(fā)展視角下農(nóng)民土地權(quán)利保護與法治江蘇建設(shè)研究”（編號：201711049020Z）。

（作者單位：淮陰工學院）