農(nóng)地“三權(quán)分置”改革下一步

盧曦

承包地與宅基地的“三權(quán)分置”改革，主線都是正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系。

土地是社會(huì)之基、財(cái)富之源，土地制度改革事關(guān)改革全局和社會(huì)穩(wěn)定。2013年我國就開始探索農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)分置為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

今年中央一號(hào)文件又提出探索宅基地“三權(quán)分置”，要求落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。這是中央對農(nóng)村土地制度改革提出的新的要求，是改革的進(jìn)一步擴(kuò)展和延伸。

承包地與宅基地的“三權(quán)分置”相比，既有共性，也有個(gè)性。承包地制度改革的底線是保證農(nóng)民不失地，宅基地制度改革的底線是保證農(nóng)民不失所，主線都是正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系。

農(nóng)地“三權(quán)分置”由來

農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”，最早是習(xí)近平總書記2013年7月在湖北武漢考察農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所時(shí)提出的，要求研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，這是第一次出現(xiàn)“三權(quán)”的概念。

2013年底，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上進(jìn)一步全面系統(tǒng)地提出了“三權(quán)分置”的改革思想。2014年的中央一號(hào)文件明確提出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)明確要求“完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。

今年的中央一號(hào)文件要求，“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！?/p>

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，是2017年習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上提出的，要求探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

今年的中央一號(hào)文件明確規(guī)定，要“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”。

實(shí)際上，早在2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)就提出要“改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。所以，2015年2月，全國人大常委會(huì)授權(quán)在33個(gè)縣（市、區(qū)）開展改革試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村土地制度“三項(xiàng)”改革，要求2017年底前結(jié)束。原國土資源部同年3月選取了15個(gè)縣（市、區(qū)）開展宅基地制度改革試點(diǎn)。2017年11月經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組同意又將試點(diǎn)拓展到33個(gè)地區(qū)。

與此同時(shí)，全國人大常委會(huì)又決定將“三項(xiàng)”改革試點(diǎn)期限延長一年?？梢?，隨著宅基地制度改革的不斷深入，探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”也由此誕生。

改革的必要性和制約因素

改革就是要解決問題，解決老問題、出現(xiàn)新問題，這是歷史的必然。農(nóng)村土地制度改革也不例外，兩個(gè)“三權(quán)分置”改革目前也面臨著一些具體問題和困惑。

第一是農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房浪費(fèi)嚴(yán)重，土地資源效益難以發(fā)揮。改革開放以來城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。從1995年鄉(xiāng)村人口達(dá)到8.59億峰值后逐年減少，至2015年6.03億人，減少了2.56億人。但城鄉(xiāng)建設(shè)用地并未減少，而且還有增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)我國村莊用地每年要增加一二百萬畝。歷年農(nóng)村建房違法用地宗數(shù)一般占違法用地總宗數(shù)的80%左右。到2015年底，全國村莊面積2.87億畝，是城鎮(zhèn)面積的2.09倍，其中70%～80%是宅基地。

今年的中央一號(hào)文件要求，“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)?！?/p>

出現(xiàn)這一不合理現(xiàn)象的一個(gè)重要原因，就是農(nóng)村宅基地存在大量閑置浪費(fèi)問題。據(jù)中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所測算分析，我國農(nóng)村空心化整治潛力約1.14億畝。但由于政策限制，農(nóng)民無法將其閑置農(nóng)宅進(jìn)行合法交易，即便在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和城市郊區(qū)地下交易了，其價(jià)格因交易范圍的限制與正常交易渠道相比也遠(yuǎn)低于其真實(shí)價(jià)值。農(nóng)民缺乏對其農(nóng)宅的處置權(quán)和變現(xiàn)選擇權(quán)，閑置農(nóng)宅成了農(nóng)民沉睡的資產(chǎn)。

第二是農(nóng)民住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，制度差異造成城鄉(xiāng)居民房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值差異巨大。房屋是居民最重要的財(cái)產(chǎn)，但農(nóng)民住房與宅基地捆綁，無法市場化交易，影響了價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。如重慶實(shí)施地票制度，宅基地復(fù)墾后每畝地指標(biāo)交易收入可在17萬元以上。以此計(jì)算全國1.7億畝宅基地價(jià)值就近23萬億元。按我國農(nóng)村人均住房面積約37平方米，以2015年農(nóng)村人口60346萬人、農(nóng)宅造價(jià)838.9元/平方米算，農(nóng)村居民住房造價(jià)可達(dá)18.7萬億元。兩項(xiàng)構(gòu)成相加全國農(nóng)宅潛在價(jià)值可達(dá)41.7萬億元。如果可以市場化交易，農(nóng)宅價(jià)值將會(huì)翻番。城鎮(zhèn)居民通過住房制度改革，房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)問題解決了，但農(nóng)村居民的問題一直存在。十八屆三中全會(huì)已經(jīng)對此指明了方向，提出了“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的要求，當(dāng)下亟須通過改革來盡快落實(shí)。

第三是在承包地中要進(jìn)一步做實(shí)承包權(quán)，防止出現(xiàn)侵犯農(nóng)民利益現(xiàn)象。經(jīng)營權(quán)的權(quán)利要想得到落實(shí)，前提是承包權(quán)必須得到切實(shí)保障。承包權(quán)得不到尊重或被弱化，經(jīng)營權(quán)也不會(huì)受到尊重，耕作者也建立不了穩(wěn)定的預(yù)期。特別是要防止個(gè)別地方官員動(dòng)用行政權(quán)，無視農(nóng)民承包權(quán)，利用職能模糊的基層組織，與少數(shù)利益相關(guān)的企業(yè)結(jié)盟，侵占各種補(bǔ)貼，以各種名義圈占農(nóng)地。尤其要防止農(nóng)民承包權(quán)被以諸如“退出權(quán)”等名義，以適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的名義等給做掉的問題。在實(shí)際操作中，對承包權(quán)的侵犯，可能來自兩種力量，一是來自所有權(quán)名義的侵犯，也就是集體經(jīng)濟(jì)組織以所有者名義動(dòng)農(nóng)民承包權(quán)，不種的地可以任意收回來。一是來自動(dòng)用行政權(quán)擴(kuò)大經(jīng)營權(quán)、侵犯承包權(quán)。

第四是農(nóng)地承包中要防止經(jīng)營大戶套取補(bǔ)貼問題。近些年來，政府的支農(nóng)惠農(nóng)政策很多。在農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”后，普惠的各種政府支持或補(bǔ)貼，應(yīng)該還屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的承包者，這些權(quán)利由原承包者享有，地方政府不能把補(bǔ)貼傾斜到各種大規(guī)模經(jīng)營主體。這一點(diǎn)必須引起注意，否則容易導(dǎo)致經(jīng)營主體依靠土地來投機(jī)的問題。同時(shí)還應(yīng)注意經(jīng)營權(quán)的承包耕作期限，應(yīng)該小于或等于承包期的問題，雙方合約議定簽訂要注意細(xì)節(jié)。

相關(guān)政策建議

農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)雖取得進(jìn)展，但還面臨諸多困難和問題。如宅基地歷史遺留問題、有償使用費(fèi)收取難的問題、宅基地退出與用途轉(zhuǎn)換存在風(fēng)險(xiǎn)問題。還有就是與相關(guān)法律法規(guī)銜接問題、集體土地產(chǎn)權(quán)虛化弱化問題、改革動(dòng)力問題、配套政策缺失等問題。這些問題都需要進(jìn)一步研究和探討加以解決。

首先，建議加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，補(bǔ)齊農(nóng)村土地管理短板，做好農(nóng)村土地確權(quán)登記和村級規(guī)劃工作。應(yīng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織對村莊用地的規(guī)劃利用權(quán)，提倡統(tǒng)一規(guī)劃集中建設(shè)和統(tǒng)規(guī)自建多戶聯(lián)建相結(jié)合的農(nóng)村建房模式。強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織對違法建設(shè)、超標(biāo)建設(shè)和長期閑置的農(nóng)房，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織及時(shí)糾正和有條件調(diào)整、有償收回的權(quán)能。加快明晰宅基地權(quán)屬。建議結(jié)合第三次國土資源調(diào)查，實(shí)施宅基地普查，摸清用地底數(shù)和農(nóng)民現(xiàn)有宅基地狀況，做好使用權(quán)登記、發(fā)證等工作。建立數(shù)據(jù)庫，依托大數(shù)據(jù)實(shí)行系統(tǒng)化的信息管理。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體所有制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、集體成員的身份、集體土地的權(quán)能、集體土地用益物權(quán)的權(quán)限等。做到權(quán)屬明晰、管理規(guī)范，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)民增加土地的財(cái)產(chǎn)性收入。

其次，建議宅基地制度改革吸納承包地和城鎮(zhèn)住房制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)。按照黨的十八屆三中全會(huì)提出的要求，宅基地制度改革的目標(biāo)就是要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。農(nóng)村宅基地制度類似城鎮(zhèn)的福利分房制度，用地類似國有劃撥用地，無償、無限期，入市或流轉(zhuǎn)受到一定限制。建議借鑒城鎮(zhèn)住房改革做法，限制或減少乃至取消增量宅基地分配，對存量宅基地，逐步消化退出，最終取消“一戶一宅”。實(shí)行居者有其屋，建立城鄉(xiāng)一體的保障性住房體系。實(shí)行老人老辦法，新人新政策。按著土地承包經(jīng)營權(quán)中的“增人不增地，減人不減地”做法，對新增加的農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)戶，不予分配宅基地，納入住房保障體系。對原有合法取得的宅基地，建立退出補(bǔ)償機(jī)制。推行農(nóng)村住房制度改革，由政府和集體經(jīng)濟(jì)組織建立針對不同保障層次的、城鄉(xiāng)一體化的保障性住房體系。打通城鄉(xiāng)之間保障性住房通道。無房戶農(nóng)民可以申請租賃房和城鎮(zhèn)保障性住房，解決農(nóng)民居無住所問題，解決農(nóng)民退出宅基地的后顧之憂，縮小城鄉(xiāng)差距。

再次，建議認(rèn)真總結(jié)重慶地票、河南復(fù)墾券、浙江義烏集地券等經(jīng)驗(yàn)和做法，盡快在更大更寬范圍內(nèi)加以推廣和實(shí)施。把這些立得住、可復(fù)制、能推廣的改革經(jīng)驗(yàn)盡快變?yōu)槠毡閷?shí)行的政策，讓人們共享改革成果。這些做法的主要特點(diǎn)，是在解決農(nóng)村宅基地閑置和農(nóng)房空置問題的同時(shí)，沒有改變農(nóng)村的土地性質(zhì)，即便有一部分土地改變了用途，也是在農(nóng)地范圍內(nèi)的調(diào)整，對農(nóng)民是有利的，能給農(nóng)民帶來更多的獲得感，深受農(nóng)民歡迎。

最后，推進(jìn)承包地和宅基地“三權(quán)分置”，應(yīng)做好有關(guān)制度和立法修法銜接工作。建議綜合考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快和土地集約經(jīng)營、規(guī)模化流轉(zhuǎn)帶來的新情況、新問題。加快修訂物權(quán)法、土地管理法、村民委員會(huì)組織法，出臺(tái)新的“農(nóng)村宅基地管理辦法”，修改農(nóng)村土地承包法，對承包經(jīng)營權(quán)加以擴(kuò)權(quán)。鎖定農(nóng)村集體組織宅基地資格權(quán)成員范圍，切斷之后的人員介入，防止出現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整現(xiàn)象，造成集體所有權(quán)虛置，導(dǎo)致承包權(quán)和資格權(quán)預(yù)期不穩(wěn)等問題。