“放管服”改革背景下我國社科研究政府資助模式的思考

陳冠宇

摘要：“放管服”改革作為政府管理經(jīng)濟社會方式的創(chuàng)新和革命，對于社科研究政府資助模式的改革同樣具有十分重要的現(xiàn)實意義?！昂喺艡唷本褪且D(zhuǎn)變政府職能，逐步向社會組織、地方政府、科研機構和科研人員放權；“放管結合”就是要積極構建符合社科研究規(guī)律的管控體系，確保放得開、管得??；“優(yōu)化服務”就是要強化政府公共服務職能，把解決影響社科研究的痛點、堵點、難點作為優(yōu)化政府服務的重點。

關鍵詞：國家社科研究；政府資助模式；“放管服”改革

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）05-0152-005

以1986年國家社會科學基金設立和1991年全國哲學社會科學規(guī)劃辦公室成立為標志，具有中國特色的社科研究政府資助體系初步建立并逐漸完善。近30年來，我國社科研究的政府資助范圍不斷擴大、資助力度不斷增強，有力地促進了我國哲學社會科學的繁榮與發(fā)展，正如習近平總書記指出的那樣，我國廣大哲學社會科學工作者“深入研究和回答我國發(fā)展和我們黨執(zhí)政面臨的重大理論和實踐問題，推出一大批重要學術成果，為堅持和發(fā)展中國特色社會主義做出了重大貢獻”[1]。然而，在社科研究政府資助中存在的效率衰減、質(zhì)量不高、評價單一、管理煩瑣等問題也不可忽視。研究和探討“放管服”背景下我國社科研究政府資助模式的改革，必須堅持問題導向，追本溯源，找準問題，分析原因，提出對策。

一、計劃管理：社科研究政府資助模式的主要問題

（一）資助資金的來源渠道比較單一，主要依靠政府投入

在西方發(fā)達國家，“科研經(jīng)費來源主要是企業(yè)，其次才是政府” [2]，而且科學研究資助資金的來源渠道也比較廣泛，既有企業(yè)的資助，又有政府的資助，還有各類基金會等其他社會組織和個人的資助，而企業(yè)無疑是科學研究的主要資助者。有學者指出，“在科技成果的研制階段，發(fā)達國家企業(yè)是投資主體，企業(yè)投入占R&D;經(jīng)費投入總量的60～70%，而我國政府是主要的投資主體，企業(yè)的投入不足40%?！?[2]在我國，企業(yè)對自然科學研究的投入比例相對較高，但在社科研究及基礎科學研究方面，企業(yè)及其他社會組織的投入比例較低?！皬漠斍罢軐W社會科學資助的來源分析，雖然不斷強調(diào)要通過發(fā)揮市場機制促進資助來源多元化，但由于我國市場經(jīng)濟發(fā)育程度低，應用研究產(chǎn)業(yè)化有一個過程，在一定時間內(nèi)很難通過市場獲得較多經(jīng)費，這就使得我國哲學社會科學研究的主要資助來源是政府的財政撥款?！盵3]

（二）資助資金的去向顯現(xiàn)名校名人效應，形成行政化等級格局

一方面，大量社科研究項目與資助資金向行政級別高的國家級重點科研院所和“985工程”“211工程”大學等重點院校傾斜，其他社科研究單位獲得的項目資助數(shù)量偏少。據(jù)統(tǒng)計，2013年至2017年，全國高校獲得國家社科基金重大項目排名前15位的大學，只有1所大學為非“985工程”大學。[4]另一方面，各類學術機構的學者官員與政府機構的官員學者獲得了相當數(shù)量的社科研究項目與資金，很多普通科研院所及高等院校的社科研究者較少獲得項目資助。

（三）資助資金的財務管理方式不夠科學，難以體現(xiàn)社科研究項目資助的特點

長期以來，我國社科研究政府資助項目在資金管理上基本套用了行政機關事業(yè)單位的經(jīng)費管理方式，沒有形成體現(xiàn)科研工作特殊性的政府資助經(jīng)費管理體系。近些年，為防止受資助者濫用資助資金，有效規(guī)范資助資金使用行為，國家出臺了越來越嚴厲的科研資金預算制度、財務制度及審計制度。規(guī)范的制度和程序固然有助于防止出現(xiàn)資助資金使用上的違規(guī)問題和腐敗現(xiàn)象，但是，煩瑣的資助經(jīng)費管理使用規(guī)定也使得資助資金使用難、報銷難。為了應付嚴苛的財務審計制度，受資助者往往被迫使出渾身解數(shù)，想出各種各樣的對策。不僅浪費了科研工作者大量的時間、精力，而且間接導致了少數(shù)科研工作者在資助資金使用報銷上的違法違規(guī)。

（四）資助資金的投入產(chǎn)出效益失衡，研究成果低水平重復比例較大

《2018年科學與工程指標（Science & Engineering Indicators）》數(shù)據(jù)顯示：2016年，中國作者發(fā)表的科學論文數(shù)量躍居世界第一，達到42.62萬篇。但在“高引論文”這一項指標的統(tǒng)計排名中，我國僅僅排在世界第五位。由此可見，我國作者發(fā)表論文明顯存在追求數(shù)量忽視質(zhì)量的問題。政府資助的社科研究同樣存在上述問題。習近平總書記在哲學社會科學座談會上指出：“我國是哲學社會科學大國，研究隊伍、論文數(shù)量、政府投入等在世界上都是排在前面的，但目前在學術命題、學術思想、學術觀點、學術標準、學術話語上的能力和水平同我國綜合國力和國際地位還不太相稱”， “還處于有數(shù)量缺質(zhì)量、有專家缺大師的狀況。”[1]甚至“一些學術人員則通過項目立項實現(xiàn)職稱晉升，入選人才工程，獲得各種榮譽，但項目卻無法完成”[5]。有些項目，甚至是國家的重大項目申報成功后，也有項目沒能如期完成的。

二、政府管制：社科研究政府資助模式的基本特征

我國現(xiàn)行社科研究政府資助模式產(chǎn)生于20世紀80年代中期，正值我國經(jīng)濟體制改革剛剛起步階段。在黨的十二大提出的“計劃經(jīng)濟為主，商品經(jīng)濟為輔”原則的指導下，這一時期的社科研究政府資助模式也必然體現(xiàn)著較強的計劃經(jīng)濟色彩，具有明顯的政府管制特征。1992年10月，黨的十四大確立了建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。此后，我國社科研究政府資助工作也在深化改革、逐步轉(zhuǎn)型，但尚未形成完全符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的新機制、新模式。習近平總書記一再強調(diào)：“深化經(jīng)濟體制改革，核心是處理好政府和市場關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這就要講辯證法、兩點論，‘看不見的手和‘看得見的手都要用好。關鍵是加快轉(zhuǎn)變政府職能，該放給市場和社會的權一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位?！盵6]當前我們在很多工作中，依然沒有完全處理好政府和市場的關系，計劃經(jīng)濟模式的色彩和痕跡在一些工作領域中依然有所體現(xiàn)、尚未根除。

一是中央及地方政府直接掌控大量的科研經(jīng)費，并以計劃手段或具有計劃色彩的方式自上而下進行分配。科研資源的配置主要通過各級政府尤其是中央政府起決定性作用，而市場對科技研究資源配置的決定性作用則未能得到有效發(fā)揮。

二是科研經(jīng)費管理基本沿用套用行政機關事業(yè)單位的財務管理制度和會計核算方式，使得科研經(jīng)費報銷使用僵化而煩瑣。

三是政府科研評價機制更多的是以獲批國家級科研項目的多少、發(fā)表核心期刊論文的多少來評判學術機構與研究者的學術水平和能力的高低，而核心期刊論文的發(fā)表通常又以國家級項目的支持為前提，在一定程度上偏離了科研工作的本質(zhì)要求。

三、“放管服”改革：我國社科研究政府資助模式的思考

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把轉(zhuǎn)變政府職能作為深化經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的關鍵，全面部署，狠抓落實。2016年，李克強在《政府工作報告》中提出“持續(xù)推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，不斷提高政府效能”的要求。2017年，他再次強調(diào)要“緊扣重點不斷深化‘放管服改革，堅持不懈推動政府職能轉(zhuǎn)變”[7]，并指出：“‘放管服改革是一個系統(tǒng)的整體，既要進一步做好簡政放權的‘減法，打造權力瘦身的‘緊身衣，又要善于做加強監(jiān)管的‘加法和優(yōu)化服務的‘乘法，啃政府職能轉(zhuǎn)變的‘硬骨頭，真正做到審批更簡、監(jiān)管更強、服務更優(yōu)，這是一個艱巨復雜過程。”[7]“放管服”改革的要求，也是社科研究政府資助模式改革的路徑選擇。針對目前社科研究政府資助模式存在的一些問題，改革的基本原則是處理好“放”與“管”的關系。一方面，政府應積極管控，但又管而不死；另一方面，國家應簡政放權，但又放而不亂，要做到“‘放權與‘調(diào)控之間‘無縫對接、相互滲透”[8]。

（一）簡政放權：放松對社科研究政府資助的政府管制

我國社科研究政府資助應當持續(xù)推進簡政放權，著力轉(zhuǎn)變政府職能，“堅持‘簡字當頭，堅決革除不合時宜的陳規(guī)舊制，打破不合理的條條框框，砍掉束縛創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的繁文縟節(jié)，把該放的權力徹底放出去，能取消的盡量取消、直接放給市場和社會”[7]。

1.積極向社會組織放權，引導社會各界廣泛參與社科研究資助。從整體上看，西方發(fā)達國家自然科學研究經(jīng)費投入的主體是企業(yè)，但社會科學研究資助呈現(xiàn)多元化趨勢，既有來自政府的資助，也有來自企業(yè)的資助，更多的是來自各類基金會等非政府組織的資助。而我國的社科研究資助主要來自政府尤其是中央政府，來自企業(yè)的資助比例較小，來自非政府組織的資助更是微乎其微。從世界發(fā)展趨勢看，社科研究單一的政府資助模式已經(jīng)無法滿足社會科學日益發(fā)展繁榮的需要，迫切要求引導和鼓勵社會各界尤其是企業(yè)和各類社會組織結合自身需要，廣泛參與社科研究資助。這就要求對現(xiàn)有國家社科研究資助模式進行調(diào)整和優(yōu)化，積極向各類社會組織放權，盡快形成以政府為主、各類社會組織為輔的社科研究資助格局。

2.繼續(xù)向地方政府放權，加快完善分工明確的社科研究資助體系?！啊殴芊母锏囊粋€重要方面就是放權于地方，充分調(diào)動地方的積極性?！盵7]目前，我國社科研究政府資助基本都集中在中央層面，省級政府雖然也有資助項目，但是資助范圍不大、資助力度有限。鑒于此，中央層面的社科研究資助應進一步突出國家性、戰(zhàn)略性，重點支持國家重大社科研究項目，將每年資助的項目控制在適當合理的數(shù)量內(nèi)，并進一步提高資助額度。同時，按優(yōu)勢互補原則，將一般性項目分出一定比例交給省級社科基金來資助。逐步構建分工合理、各有側(cè)重、中央為主、省級為輔的社科研究資助體系。這樣既可以有效地發(fā)揮國家對社科研究資助的主導作用，又可以更好地調(diào)動地方的積極性。

3.逐步向社科研究機構放權，充分調(diào)動科研機構的工作主動性。社科研究是一項特殊的創(chuàng)造性勞動，具有自身獨特的規(guī)律。社科研究政府資助既要體現(xiàn)黨和政府資助的內(nèi)在要求，又要符合和尊重社科研究的自身規(guī)律，同時，也要吸收借鑒國外社科研究政府資助的成功經(jīng)驗，給予科研機構科學必要的合理的科研自主權，不過度干預科研機構的具體科研工作，避免出現(xiàn)對科研活動管理“繁于秋荼，密于凝脂”的現(xiàn)象。

4.適當向社科研究被資助者放權，努力減輕科研工作者的負擔。長久以來，“在高校和科研院所，普遍是將科研經(jīng)費的管理比照‘三公經(jīng)費的管理進行”[9]，“科研經(jīng)費管理的‘繁文縟節(jié)已經(jīng)影響到科研人員的積極性”[9]，致使一些科研人員“除非有職稱晉升或其他方面需求的壓力，才去申報課題，如果只是純粹從搞科研的角度，積極性已經(jīng)不高”[9]。為改進和規(guī)范國家社會科學基金項目資金使用和管理，提高資金使用效益，2016年9月7日，財政部、全國哲學社會科學規(guī)劃領導小組印發(fā)了《國家社會科學基金項目資金管理辦法》（財教〔2016〕304號），但從目前執(zhí)行情況看，在某些方面仍然有待改進。同時，應當對中央、地方的相關資金管理辦法進行一次全面清理，努力為科研工作者創(chuàng)造一個寬松的學術環(huán)境與學術氛圍，有效消除財務制度、項目評審、監(jiān)管、結項等方面對受資助者的不合理、不恰當約束。

（二）放管結合：構建符合社科研究規(guī)律的管理體系

“簡政放權并不意味著放棄政府的監(jiān)管，厘清政府與市場、社會的邊界也不意味著徹底摒棄政府的管制。在科學定位政府職能的基礎上，該做加法的做加法，該做減法的做減法?！盵10]對社科研究資助管理而言，應該尊重社科研究的特殊規(guī)律，創(chuàng)新管理方式、提升管理能力、抓住管理重點，構建符合新時代中國特色社會主義要求和社科研究規(guī)律的政府資助管理體系。

1.堅持社科研究的中國特色社會主義方向。習近平總書記指出：“堅持以馬克思主義為指導，是當代中國哲學社會科學區(qū)別于其他哲學社會科學的根本標志，必須旗幟鮮明地加以堅持?！盵1]社科研究具有鮮明的意識形態(tài)特征，它既要直接反映特定階級的價值取向，也要為特定階級提供直接的思想產(chǎn)品。正因為如此，在不同的社會制度下，政府對社科研究的資助必定會體現(xiàn)其階級的根本屬性，帶有極強的政治烙印，為國家的政治需求提供服務。我國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度，中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。具有中國特色社會主義的社科研究也必然要體現(xiàn)黨的意志、人民的意志。因此，我國社科研究政府資助必須把是否堅持馬克思主義指導、是否堅持社會主義方向作為首要標準貫穿資助的全過程，這是堅持放管結合、把握中國特色社會主義方向的根本要求。

2.加強社科研究資助的法規(guī)制度建設。習近平總書記在中共中央政治局第二十四次集體學習時強調(diào)，“法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”。近年來，我國社科研究政府資助工作發(fā)展迅速、成效明顯，但相關法規(guī)制度還不夠完善，對社科研究的規(guī)范促進作用還沒有得到充分發(fā)揮。以國家資助社科研究為例，目前法律效力最高的《國家社會科學基金管理辦法》是作為規(guī)范性文件發(fā)布的，其他若干管理辦法基本是圍繞資金管理而制定的，如期刊資助、項目資金管理、后期資助項目、項目鑒定費撥付辦法等，尚未形成比較完整系統(tǒng)的社科研究資助法規(guī)制度體系。按照放管結合、創(chuàng)新監(jiān)管方式的要求，下一步應提升法規(guī)制度整體效應，逐步形成前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成的國家社科資助法規(guī)制度體系。

3.制定國家社科研究中長期規(guī)劃。從微觀管理、直接管理轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理是轉(zhuǎn)變政府職能、推進“放管服”的必然要求。政府資助社科研究是促進哲學社會科學繁榮發(fā)展的重要手段，制定國家社科研究中長期規(guī)劃有利于推動哲學社會科學的長期可持續(xù)發(fā)展。我國自1986年開始制定哲學社會科學五年規(guī)劃，到2011年共計制定發(fā)布了六次哲學社會科學研究五年規(guī)劃，對推動我國哲學社會科學發(fā)展起到了重要的促進作用。很多省份也結合本地實際制定了相應的五年發(fā)展規(guī)劃。為繼續(xù)加強對哲學社會科學研究的宏觀管理和規(guī)劃指導，建議中央和省級政府都要制定哲學社會科學發(fā)展五年規(guī)劃，為社科研究資助提供規(guī)范有效的中長期規(guī)劃依據(jù)。

4.治理社科研究學術不端和學術腐敗現(xiàn)象。近年來，我國社科研究政府資助力度不斷加大，與此同時，社科研究政府資助領域的違法違規(guī)問題也時有發(fā)生。習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上一針見血地指出：“當前，哲學社會科學領域存在一些不良風氣，學術浮夸、學術不端、學術腐敗現(xiàn)象不同程度存在，有的急功近利、東拼西湊、粗制濫造，有的逃避現(xiàn)實、閉門造車、坐而論道，有的剽竊他人成果甚至篡改文獻、捏造數(shù)據(jù)。”[1]更有甚者，少數(shù)所謂學術精英或在申報評選上黨同伐異，熱衷“宗派主義、圈子文化、碼頭文化”；或采取卑劣手段套取社科研究政府資助經(jīng)費，甚至中飽私囊，進行利益輸送。這些行為已經(jīng)成為社科研究政府資助迫切需要解決的問題。社科研究政府資助管理機關應在著力抓好教育引導的同時，不斷完善制度建設，切實強化管理監(jiān)督，使各類學術不端、學術腐敗現(xiàn)象得到有效治理，使不良學術風氣、學術行為得到根本扭轉(zhuǎn)。

（三）優(yōu)化服務：營造有利于社科研究發(fā)展繁榮的良好氛圍

放、管、服三者之間不是機械分割的，“‘放權與‘服務、‘調(diào)控與‘服務之間則更多地呈現(xiàn)為相互配合甚至是‘彼此競合的關系”[8]。政府管理方式是否科學、管理水平是否高效，代表著一個國家的治理能力和競爭能力的高低。對社科研究政府資助而言，優(yōu)化服務應著重在以下三個方面發(fā)力：

1.從解決痛點入手，為社科研究者使用資助資金提供便利。獲得政府資助對社科研究者來說莫大光榮，但在資助資金使用方面卻倍感程序煩瑣，“填不完的表格，寫不完的論證……為了報銷科研經(jīng)費，三天兩頭研究財務報表，科研人員生生被逼成了專業(yè)會計”[11]。特別是臨近年底，一些科研院所、高等學校的財務部門工作柜臺前甚至排起報賬長龍，讓人唏噓不已、苦不堪言。在“放管服”改革中，許多地方創(chuàng)造了“如‘一窗受理，并聯(lián)審批，全程通辦，審批辦證‘讓群眾最多跑一次，‘不見面審批”[12]等好方法?？蒲性核?、高校院校亟須學習吸收借鑒這些優(yōu)化服務的做法，“打造‘數(shù)據(jù)政府‘網(wǎng)絡政府，變‘群眾跑腿為‘信息跑腿”[13]，為科研人員和科研活動提供優(yōu)質(zhì)服務。

2.從解決堵點入手，為社科研究者獲取信息提供服務。社科研究離不開全面系統(tǒng)真實的數(shù)據(jù)和信息資料。目前，這些數(shù)據(jù)與信息資料一般為各類國家機構所掌握，社科研究者要完整準確獲取這些數(shù)據(jù)和信息資料阻力不小、難度很大，不少頗有價值的研究項目因為無法獲取完整準確的數(shù)據(jù)和信息資料而放棄。這種狀況一直是社科研究的一個堵點。為此，有學者呼吁，應“進一步落實政府信息公開制度”，向研究者“提供省、市、縣經(jīng)濟信息和政務信息等有效信息”[14]。

3.從解決難點入手，給予社科研究者更多關心關愛。近年來，隨著黨的知識分子政策的不斷落實，多數(shù)知識分子的工作、生活狀況得到較大的改善。但是，一些中青年知識分子的工作、生活狀況并不令人樂觀，英年早逝的報道不時見諸媒體?，F(xiàn)在的知識分子群體尤其是中青年學術研究者群體，上有贍養(yǎng)老人的義務、下有培養(yǎng)子女的責任，同時還要承擔繁重的科研工作任務，生活工作壓力極大。對此，習近平總書記要求各級領導“要認真貫徹黨的知識分子政策，尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造，做到政治上充分信任、思想上主動引導、工作上創(chuàng)造條件、生活上關心照顧，多為他們辦實事、做好事、解難事”[1]。貫徹黨的知識分子政策，既要在工作上關心愛護社科研究工作者，為他們的不斷成長創(chuàng)造良好的工作環(huán)境；也要在生活上體諒照顧社科研究工作者，為他們安心從事社會科學研究提供舒心的生活條件。

實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，離不開社會科學的繁榮發(fā)展，也離不開政府對社科研究的資助與管理。從完善社科研究政府資助模式的角度出發(fā)，大力推進“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”不失為一條現(xiàn)實可行的路徑選擇，需要進行深入的研究與探討。

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（責任編輯 吳 楠）