海上安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的范式安排

陳敬根 劉志鴻

摘要：海上安全風(fēng)險(xiǎn)單邊管控更多基于本國(guó)權(quán)益保障的面向，其負(fù)外部性較為明顯，不但對(duì)公海航行自由原則和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度構(gòu)成一種侵蝕，而且對(duì)他國(guó)主權(quán)、主權(quán)權(quán)利或管轄權(quán)構(gòu)成一種侵犯?；诶婀餐w、責(zé)任共同體和命運(yùn)共同體的理念與共識(shí)，海上安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的范式安排已經(jīng)從單邊管控向區(qū)域協(xié)同發(fā)展。進(jìn)一步推進(jìn)海上安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制區(qū)域協(xié)同，需要借助“國(guó)際法之治”模式，通過(guò)協(xié)調(diào)區(qū)域性海事制度安排、補(bǔ)強(qiáng)區(qū)域協(xié)同法律效力和引入目標(biāo)導(dǎo)向型標(biāo)準(zhǔn)的立法理念等路徑加以實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：海上安全；單邊管控；區(qū)域協(xié)同；目標(biāo)導(dǎo)向型公約

中圖分類(lèi)號(hào)：DF961.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2018）05-0105-007

海上安全可歸于“總體國(guó)家安全觀(guān)”的構(gòu)成內(nèi)容，但相對(duì)于政治安全、國(guó)土安全、核安全等體現(xiàn)的高敏感性特征而言，海上安全的敏感性較低，國(guó)際社會(huì)易于就海上安全保障問(wèn)題達(dá)致主觀(guān)共識(shí)和一致行動(dòng)。習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想所包含的利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體理念，無(wú)疑為“國(guó)際法之治”提供了中國(guó)立場(chǎng)、中國(guó)表達(dá)和中國(guó)智慧。[1]隨著區(qū)域協(xié)同日益成為構(gòu)建共同體的一種較優(yōu)路徑選擇，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始審視和漸次推進(jìn)海上安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的范式安排，在立法和實(shí)踐兩個(gè)層面實(shí)現(xiàn)從單邊管控向區(qū)域協(xié)同的轉(zhuǎn)變。

一、海上安全風(fēng)險(xiǎn)單邊管控的負(fù)外部性

海上安全風(fēng)險(xiǎn)單邊管控范式的執(zhí)行主體是國(guó)家，即船旗國(guó)、沿海國(guó)和港口國(guó)，其法理證成來(lái)源于國(guó)家主權(quán)的固有管轄、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS）等相關(guān)國(guó)際公約關(guān)于締約國(guó)的義務(wù)規(guī)定[2]，國(guó)家懲治措施包括對(duì)船舶予以警告、滯留、驅(qū)除或阻止船舶掛靠其港口，提起訴訟或者處罰等。[3]但是，國(guó)家主權(quán)的權(quán)力屬性“由于國(guó)際社會(huì)的權(quán)力分散性，其在對(duì)外的向度上也發(fā)揮著一定限度內(nèi)的作用，進(jìn)而使各個(gè)國(guó)家對(duì)外也擁有了一定程度的權(quán)力或控制力”[4]，這反映在海上安全領(lǐng)域，則表現(xiàn)為一些國(guó)家采取更為嚴(yán)格的海上安全風(fēng)險(xiǎn)單邊管控，如“實(shí)施海事識(shí)別制度”“集裝箱安全倡議”和“防擴(kuò)散安全倡議”等，其已然超出法理證成或國(guó)際文件規(guī)定的邊界，其負(fù)外部性愈發(fā)明顯。

（一）前置管控海域侵蝕公海航行自由原則和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度

海事識(shí)別制度（MIS）是21世紀(jì)初澳大利亞推出的海上安全風(fēng)險(xiǎn)單邊管控措施，其最為突出的特點(diǎn)是，要求駛?cè)氚拇罄麃喐劭诘姆前拇罄麃喖跋虬拇罄麃喺峁┡c船舶及航行所有的相關(guān)信息，且提供信息責(zé)任的節(jié)點(diǎn)為遠(yuǎn)距澳大利亞港口1000海里。[5]UNCLOS確立了公海航行自由原則和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度，前者規(guī)定任何懸掛國(guó)旗的船舶均有權(quán)不受非法干涉地在公海上航行且僅受船旗國(guó)的專(zhuān)屬管轄；后者規(guī)定沿海國(guó)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利僅限于自然資源的開(kāi)發(fā)利用、人工島嶼與設(shè)施的建造和管理、海洋科研與環(huán)保的管轄權(quán)，而不具有與此目的相背離的其他權(quán)利。雖然有學(xué)者基于《國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》（ISPS）（1）所賦予的沿海國(guó)維護(hù)海上安保的權(quán)力[6]，裝運(yùn)禁止運(yùn)輸危險(xiǎn)品的船舶構(gòu)成一種對(duì)“公海航行自由原則”的褫奪[7]，或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)“模糊”的剩余權(quán)利當(dāng)然內(nèi)含此種權(quán)利來(lái)試圖證成MIS的合法性[8]，但維護(hù)海上安保權(quán)力并不能超越UNCLOS規(guī)定而創(chuàng)設(shè)新的海域權(quán)利，專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)“模糊”的剩余權(quán)利也不能衍生出與基于自然資源面向的剩余權(quán)利相違背的新的權(quán)利內(nèi)容，故此，澳大利亞創(chuàng)設(shè)MIS因其前置管控海域無(wú)從獲得UNCLOS相關(guān)權(quán)利的邏輯證成而構(gòu)成一種對(duì)UNCLOS既有規(guī)定的公海航行自由和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的侵蝕。

（二）域外甄別檢查和海上攔截對(duì)他國(guó)主權(quán)、主權(quán)權(quán)利或管轄權(quán)構(gòu)成一種侵犯

集裝箱安全倡議（CSI）是21世紀(jì)初美國(guó)推出的海上安全風(fēng)險(xiǎn)單邊管控措施，其最大特點(diǎn)在于，要求對(duì)船載集裝箱在運(yùn)往美國(guó)之前進(jìn)行預(yù)先甄別、檢查，船舶所有人或經(jīng)營(yíng)人若不遵從，則美國(guó)有權(quán)采取強(qiáng)制檢查，而對(duì)于強(qiáng)制檢查所導(dǎo)致的船舶滯留、運(yùn)輸成本增加等責(zé)任由船貨利益方承擔(dān)。（2）防擴(kuò)散安全倡議（PSI）是美國(guó)緊隨CSI之后推出的又一單邊管控措施，其最大特點(diǎn)在于，可在必要時(shí)對(duì)朝鮮、伊朗等較敏感國(guó)家非法販運(yùn)大規(guī)模殺傷性武器及相關(guān)原料的行為予以海上攔截。[9]“九一一”事件后，美國(guó)制定和實(shí)施了諸如CSI和PSI等“入境貨物安全計(jì)劃”（inbound cargo security programs），并將其描述為“向外推進(jìn)邊界”（pushing the border outward）來(lái)改善國(guó)家安全的努力。美國(guó)海關(guān)和邊境保護(hù)局（CBP）的前任委員羅伯特·C·邦納（Robert C. Bonner）認(rèn)為，該計(jì)劃的目的是將美國(guó)的安全范圍擴(kuò)展至國(guó)家邊界以外，甚至是貨物在國(guó)外的某一啟運(yùn)地?！霸诿绹?guó)，對(duì)船舶安全與檢查問(wèn)題的有利解決方案是將美國(guó)邊界向外擴(kuò)張?！盵10]“向外推進(jìn)邊界”多次出現(xiàn)在CBP的聲明和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的國(guó)會(huì)證詞以及國(guó)會(huì)關(guān)于國(guó)家安全法的研究報(bào)告之中：“為了國(guó)土安全，需要將美國(guó)的海上邊界向外推進(jìn)，在遠(yuǎn)離港口和航道的海域上實(shí)施海上安全檢查?！保?）布什政府在2002年9月發(fā)布的第一個(gè)國(guó)家安全戰(zhàn)略也提及這一措辭，指出在危險(xiǎn)威脅到達(dá)美國(guó)邊界之前進(jìn)行甄別和摧毀，在許多方面都是一致的。[11]海關(guān)檢查和邊境執(zhí)法是國(guó)家主權(quán)的一個(gè)重要構(gòu)成，其具體主要內(nèi)容是對(duì)從境外進(jìn)口的物資是否存在走私或偷渡等問(wèn)題進(jìn)行查驗(yàn)，其傳統(tǒng)職能并不包括在境外對(duì)某一出口國(guó)的出口物資實(shí)施檢查和執(zhí)法。美國(guó)推行的“入境貨物安全計(jì)劃”實(shí)質(zhì)上是憑借美國(guó)在貨物貿(mào)易與運(yùn)輸領(lǐng)域的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)捆綁其貿(mào)易伙伴國(guó)，通過(guò)介入和干涉貿(mào)易伙伴國(guó)的海關(guān)檢查和邊境執(zhí)法職能，實(shí)現(xiàn)保衛(wèi)美國(guó)的國(guó)土安全的目的，已經(jīng)對(duì)他國(guó)的包括海關(guān)獨(dú)立檢查權(quán)和邊境執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)構(gòu)成一種實(shí)質(zhì)性的侵犯。

二、海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控的區(qū)域協(xié)同：歷史進(jìn)程與推進(jìn)方向

針對(duì)單邊管控的負(fù)外部性，國(guó)際社會(huì)認(rèn)識(shí)到區(qū)域協(xié)同在海上安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域中的重要作用，開(kāi)始嘗試建立海上安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的區(qū)域協(xié)同管控范式。

（一）海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控區(qū)域協(xié)同的歷史進(jìn)程

海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控區(qū)域協(xié)同肇始于國(guó)際海事安全條約確立的相關(guān)制度，后經(jīng)北極理事會(huì)出臺(tái)的相關(guān)具有法律約束力的協(xié)定和部分沿海國(guó)創(chuàng)設(shè)的區(qū)域性海事安排而獲得實(shí)質(zhì)性發(fā)展。

自20世紀(jì)中后期始，國(guó)際社會(huì)針對(duì)海上安全風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)出臺(tái)了若干國(guó)際條約，初步確立了海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控區(qū)域協(xié)同的雛形?！?969年國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》第3條規(guī)定，沿海國(guó)在采取任何措施之前，應(yīng)與受到海上事故影響的其他國(guó)家進(jìn)行協(xié)商，特別是與船旗國(guó)進(jìn)行協(xié)商。《經(jīng)1978年議定書(shū)修訂的1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》（MARPOL 73/78）創(chuàng)設(shè)一種獨(dú)特的海洋環(huán)境保護(hù)制度，即特殊區(qū)域（SA）。在該海域中，由于其海洋學(xué)的和生態(tài)學(xué)的情況以及其運(yùn)輸?shù)奶厥庑再|(zhì)等方面公認(rèn)的技術(shù)原因，需要采取防止海洋油污、有毒液體、船舶垃圾、船舶氣體等的特殊強(qiáng)制辦法，以防止污染海洋。[12]21世紀(jì)初，國(guó)際海事組織（IMO）創(chuàng)設(shè)了“特別敏感海區(qū)”（PSSA）制度，即因其生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)或科學(xué)方面的特質(zhì)易于受到國(guó)際航運(yùn)業(yè)活動(dòng)影響的考慮而需要IMO采取行動(dòng)進(jìn)行特別保護(hù)的區(qū)域。[13]截至2017年年底，全球共有15個(gè)海域被指定為PSSA。為開(kāi)展國(guó)際合作搜尋營(yíng)救海上遇險(xiǎn)人員，《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》（SAR 1979）規(guī)定了國(guó)家間的合作與協(xié)調(diào)制度。隨后，IMO第25屆海上安全委員會(huì)把世界海洋劃分為13個(gè)搜救協(xié)調(diào)區(qū)，規(guī)定每一搜救區(qū)域由有關(guān)當(dāng)事國(guó)通過(guò)協(xié)議方式建立，若當(dāng)事國(guó)對(duì)搜救區(qū)域的具體范圍缺乏共識(shí)時(shí)，則須至少就提供搜救服務(wù)達(dá)成一種“等效”安排的協(xié)議，此種“等效”須達(dá)到全面協(xié)調(diào)的程度?！?990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》（OPRC）規(guī)定，在發(fā)生重大油污事故時(shí)應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同性合作，此區(qū)域協(xié)同性合作隨后被《2000年有害有毒物質(zhì)污染事故防備、反應(yīng)和合作議定書(shū)》所沿用，并將適用范圍擴(kuò)大到有害有毒物質(zhì)污染事故，要求締約國(guó)建立有效的國(guó)家或區(qū)域性防備與反應(yīng)系統(tǒng)以及開(kāi)展污染反應(yīng)方面的國(guó)際合作。

北極理事會(huì)（AC）出臺(tái)的相關(guān)具有法律約束力的協(xié)定和部分沿海國(guó)創(chuàng)設(shè)的區(qū)域性海事安排，表明全面確立海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控區(qū)域協(xié)同制度或機(jī)制獲得實(shí)質(zhì)性發(fā)展。AC先后達(dá)成三個(gè)具有法律約束力的協(xié)定。2011年，AC通過(guò)了首個(gè)具有法律約束力的協(xié)議《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》，對(duì)各成員國(guó)應(yīng)承擔(dān)的北極地區(qū)搜救區(qū)域和責(zé)任進(jìn)行了區(qū)域協(xié)同性的制度安排，其創(chuàng)新之舉在于其第8條確立一種共享性的管轄權(quán)機(jī)制，即一成員國(guó)“因搜救目的請(qǐng)求進(jìn)入另一成員國(guó)領(lǐng)土”時(shí)，該另一成員國(guó)有義務(wù)予以同意。2013年，AC通過(guò)了第二份具有法律約束力的協(xié)議《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》，確立了石油污染防治行動(dòng)區(qū)域協(xié)同制度，涉及北極海域自然生態(tài)安全相互協(xié)作、協(xié)同應(yīng)對(duì)北極溢油程序等內(nèi)容。2017年，AC通過(guò)了第三份具有法律約束力的協(xié)議《加強(qiáng)北極國(guó)際科學(xué)合作協(xié)定》，提出了諸多需要協(xié)同改進(jìn)的具體措施，如改善現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施中以前無(wú)法使用的部分，鼓勵(lì)擁有傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)和本土知識(shí)的人參與跨領(lǐng)域的科學(xué)活動(dòng)等。[14]

與具有法律約束性的海上安全風(fēng)險(xiǎn)管制區(qū)域協(xié)同范式不同，借助諒解備忘錄（MoU）形式確立的區(qū)域性海事安排，其本身并不具有法律約束性，屬于“軟法”治理范疇。[15]但由于區(qū)域性海事安排在MoU設(shè)定的海域內(nèi)構(gòu)建了“兩同一性”機(jī)制，即區(qū)域內(nèi)海事安全管控在技術(shù)內(nèi)容、具體要求兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了同一性[16]，從而在相當(dāng)程度上減少或避免了低標(biāo)準(zhǔn)船舶“逃避性”選擇該海域內(nèi)海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控力較弱的港口進(jìn)行掛靠現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)了該海域海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控效果的同一性。正是區(qū)域性海事安排的獨(dú)特協(xié)同效果，自1982年歐洲簽署了第一個(gè)區(qū)域性海事安排“巴黎備忘錄組織”（Paris MoU）后，其備受IMO關(guān)注和肯定，被視為“回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中船旗國(guó)監(jiān)督、沿海國(guó)監(jiān)督、港口國(guó)監(jiān)督之于風(fēng)險(xiǎn)管控存在力有未逮或不盡人意等不足所采取的應(yīng)對(duì)之舉”[17]。在Paris MoU的影響下，全球又建立了亞太地區(qū)港口國(guó)監(jiān)督備忘錄組織（Tokyo MoU）等8個(gè)區(qū)域性海事安排。事實(shí)證明，區(qū)域性海事安排滿(mǎn)足了國(guó)際社會(huì)的心理預(yù)期，降低了低標(biāo)準(zhǔn)船舶在相關(guān)海域航行活動(dòng)的頻次，彰顯了海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控效果。[18]

（二）海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控區(qū)域協(xié)同的推進(jìn)方向

海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控區(qū)域協(xié)同創(chuàng)設(shè)諸如“不優(yōu)惠待遇原則”“港口國(guó)監(jiān)督備忘錄組織”等制度或安排，其中或存在法理證成困境，或存在分區(qū)而治弊端等問(wèn)題，從而構(gòu)成未來(lái)海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控區(qū)域協(xié)同努力推進(jìn)的方向。

一是相關(guān)國(guó)際海事安全條約規(guī)定的“不優(yōu)惠待遇原則”需要進(jìn)行法理證成?！安粌?yōu)惠待遇原則”是指成員國(guó)對(duì)成員國(guó)船舶和非成員國(guó)船舶在適用相關(guān)國(guó)際海事法律文件和進(jìn)行海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控檢查時(shí)采取無(wú)差別性的統(tǒng)一對(duì)待，確保對(duì)非成員國(guó)及其船舶不給予任何優(yōu)惠待遇，從而保證相關(guān)國(guó)際海事法律文件的一體遵從。MARPOL 73/78第5條第4項(xiàng)規(guī)定，“對(duì)于非本公約締約國(guó)的船舶，各締約國(guó)應(yīng)在必要時(shí)運(yùn)用本公約的要求，以保證不給予這些船舶較為優(yōu)惠的待遇”?！?001年國(guó)際控制船舶有害防污底系統(tǒng)公約》《2004年國(guó)際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》等海事安全公約也做出了類(lèi)似的規(guī)定。

“不優(yōu)惠待遇原則”是否構(gòu)成“條約相對(duì)效力原則”的違反，目前尚未取得較為一致的觀(guān)點(diǎn)?！皸l約相對(duì)效力原則”是國(guó)際法的一項(xiàng)公認(rèn)原則。所謂“條約相對(duì)效力原則”，是指條約的拘束力僅限于締約各方，對(duì)非締約的第三方，除非經(jīng)其同意，否則不具有約束力。[19]《維也納條約法公約》第34條確認(rèn)了“條約相對(duì)效力原則”：“條約非經(jīng)第三國(guó)同意，不為該國(guó)創(chuàng)設(shè)義務(wù)或權(quán)利?！碑?dāng)然，若存在下列情形，則應(yīng)允許例外：一是聯(lián)合國(guó)在維持國(guó)際和平及安全之必要范圍內(nèi)，可以為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)義務(wù)（《聯(lián)合國(guó)憲章》第2條第6款）。二是非締約第三國(guó)通過(guò)書(shū)面形式明示接受某一條約（《維也納條約法公約》第35條）。[20]三是為制裁侵略國(guó)而在多邊公約中對(duì)其課以義務(wù)。這屬于追究國(guó)家責(zé)任的性質(zhì)，因此根本不需要侵略國(guó)的同意（《維也納條約法公約》第75條）。四是條約所載相關(guān)規(guī)則屬于國(guó)際習(xí)慣。國(guó)際習(xí)慣對(duì)所有國(guó)家均具有約束力，不受“條約相對(duì)效力原則”的限制（《維也納條約法公約》第38條）。五是條約所載相關(guān)規(guī)則屬于國(guó)際強(qiáng)行法規(guī)則（《維也納條約法公約》第53條）?！皣?guó)際強(qiáng)行法是國(guó)際社會(huì)作為整體不得以任何行為背離，并以維護(hù)全人類(lèi)的利益和社會(huì)公德為目的，具有普遍約束力的最高行為規(guī)范”[21]，是“國(guó)際社會(huì)全體接受并公認(rèn)為不許損抑且僅有以后具有同等性質(zhì)之一般國(guó)際法規(guī)律始得更改之規(guī)律”[22]。如果條約所載某規(guī)則屬于國(guó)際強(qiáng)行法規(guī)則，當(dāng)成“條約相對(duì)效力原則”的一種例外。MARPOL 73/78第5條第4項(xiàng)等關(guān)于“不優(yōu)惠待遇原則”的規(guī)定，顯屬為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)義務(wù)，是“條約相對(duì)效力原則”的一種例外，但嚴(yán)格比對(duì)“條約相對(duì)效力原則”例外的上述情形構(gòu)成要素，“不優(yōu)惠待遇原則”的合法性還需要進(jìn)一步的法理證成。

二是區(qū)域性海事安排所形成的“分區(qū)而治”的狀態(tài)亟須彌合。區(qū)域性海事安排的“雙同一性”建立在具體劃定的海域之上，由此所產(chǎn)生的海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控效果的同一性也體現(xiàn)在所具體劃定的海域之內(nèi)。區(qū)域性海事安排屬于一種區(qū)域協(xié)同，是區(qū)域內(nèi)各國(guó)通過(guò)協(xié)商就組織機(jī)構(gòu)、信息互享、技術(shù)遵循、責(zé)任承擔(dān)、事件評(píng)估、改進(jìn)方向等內(nèi)容達(dá)成一種體制、機(jī)制和制度層面的安排，并力求經(jīng)過(guò)各國(guó)的共識(shí)提升、理念體認(rèn)、技術(shù)交流，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控的“雙同一性”和效果的同一性。這一安排與追求的目標(biāo)必然涉及制度創(chuàng)新、技術(shù)革新等方面，其本身是一種強(qiáng)特色和補(bǔ)短板的供給側(cè)改革。若各區(qū)域性安排舉措有別、制度存異，或所劃定的海域并不能全部覆蓋整個(gè)海洋，諸多區(qū)域性海事安排形成“分區(qū)而治”的局面在所難免，區(qū)域性安排所體現(xiàn)的區(qū)域協(xié)同理念、措施和效果并不能直接帶來(lái)外溢效應(yīng)。[23]事實(shí)上，現(xiàn)存的區(qū)域性海事安排無(wú)法實(shí)現(xiàn)海洋的全覆蓋，且其船舶檢查率的計(jì)算方法、具體選定船舶的標(biāo)準(zhǔn)、船舶風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的評(píng)估賦值等內(nèi)容也各有特色，在客觀(guān)上無(wú)法達(dá)致全球統(tǒng)一的海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控效果，甚至出現(xiàn)較為明顯的沖突和負(fù)外部性。[24]故此，通過(guò)何種途徑或機(jī)制，彌合各區(qū)域性海事安排所形成的“分區(qū)而治”的狀態(tài)亟須破解。

三是區(qū)域協(xié)同的法律約束性有待進(jìn)一步強(qiáng)化。MoU是一種引領(lǐng)方向、互認(rèn)舉措、求同化異的協(xié)同性安排，本身并無(wú)如同條約所具有的法律約束力。[25]Tokyo MoU在序言中即明確其是一種非具有法律約束性的協(xié)議，無(wú)意為各締結(jié)方創(chuàng)設(shè)某些法律義務(wù)。換言之，MoU的執(zhí)行端賴(lài)各締結(jié)方的內(nèi)心自覺(jué)、權(quán)益衡量、道德譴責(zé)。如前所述，作為一種區(qū)域協(xié)同范式，區(qū)域性海事安排內(nèi)含著一種成體系性的體制、機(jī)制和制度層面的創(chuàng)新，甚至涉及船舶檢查、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面的新技術(shù)的應(yīng)用，體現(xiàn)了海上安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的一種發(fā)展方向和趨勢(shì)引領(lǐng)?？鐕?guó)航空協(xié)議（transnational aviation agreements）、“石油換糧食項(xiàng)目”（the Oil For Food Program）等國(guó)際層面的MoU和《基韋斯特協(xié)議》（the Key West Agreement）等國(guó)內(nèi)層面的MoU所取得的顯著效果，即為典型明例。因此，若通過(guò)某種途徑或舉措的安排，賦予或強(qiáng)化此種區(qū)域協(xié)同范式的法律約束力，將更有益于海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控效果的提升。

三、海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控區(qū)域協(xié)同的推進(jìn)路徑

進(jìn)一步推進(jìn)海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控的區(qū)域協(xié)同，需要通過(guò)協(xié)調(diào)各區(qū)域協(xié)同的相關(guān)安排、補(bǔ)強(qiáng)部分區(qū)域協(xié)同安排的法律效力和引入目標(biāo)導(dǎo)向型標(biāo)準(zhǔn)的立法理念等路徑加以實(shí)現(xiàn)。

（一）協(xié)調(diào)各區(qū)域協(xié)同的相關(guān)安排

無(wú)論是SA、PSSA制度，還是SAR 1979、OPRC確立的合作與協(xié)調(diào)制度，抑或AC達(dá)成的具有法律約束力的協(xié)定、借助MoU形式確立的區(qū)域性海事安排，均體現(xiàn)了一種理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新或者技術(shù)創(chuàng)新層面的安排。這種安排在本區(qū)域協(xié)同所涉海域固然較易形成一種效果顯著的海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控型態(tài)，但過(guò)于強(qiáng)調(diào)特色創(chuàng)新、短板補(bǔ)足、卓越追求，會(huì)導(dǎo)致各區(qū)域協(xié)同安排在制度、措施等方面的內(nèi)容各異，對(duì)實(shí)現(xiàn)海運(yùn)規(guī)范的統(tǒng)一性、契合船舶運(yùn)輸?shù)牧鲃?dòng)性、提升國(guó)際貿(mào)易的便利性、兼顧安全與效益的平衡性等方面，都構(gòu)成一種消解，從而在一定程度上導(dǎo)致部分國(guó)家是否參加區(qū)域協(xié)同安排產(chǎn)生畏難情緒和過(guò)分擔(dān)憂(yōu)，也使得諸如俄羅斯等毗鄰多海域國(guó)家因Paris MoU、Tokyo MoU等區(qū)域協(xié)同安排在選船機(jī)制、檢查頻次、禁令內(nèi)容等方面的制度或措施各異而無(wú)所適從，更誘發(fā)部分低標(biāo)準(zhǔn)船舶“逃避性”選擇部分區(qū)域協(xié)同海域內(nèi)海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控力較弱的港口進(jìn)行掛靠的道德風(fēng)險(xiǎn)。解決上述困境，或許只能通過(guò)協(xié)調(diào)各區(qū)域協(xié)同的相關(guān)安排的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，如區(qū)域協(xié)同程度較高、經(jīng)驗(yàn)成熟的區(qū)域性海事安排基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)船舶檢查的遴選標(biāo)準(zhǔn)、頻次賦值標(biāo)準(zhǔn)、間隔期限評(píng)估要素、海事強(qiáng)制措施種類(lèi)、禁令實(shí)施與解除條件等。

（二）補(bǔ)強(qiáng)部分區(qū)域協(xié)同安排的法律效力

鑒于區(qū)域協(xié)同的適用海域劃定性、法律效力獲得全球性條約承認(rèn)的程序復(fù)雜性與苛刻性，針對(duì)區(qū)域性海事安排等區(qū)域協(xié)同范式所存在的弱法律強(qiáng)制性困境，需要積極借鑒區(qū)域海事安排協(xié)調(diào)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)[26]，通過(guò)區(qū)域機(jī)制創(chuàng)新、積極證成國(guó)際習(xí)慣、創(chuàng)設(shè)區(qū)域海事條約等形式，補(bǔ)強(qiáng)其法律約束力。

一是借助區(qū)域協(xié)同的內(nèi)部機(jī)制創(chuàng)新?！皡^(qū)域性海事安排是相關(guān)締結(jié)方之間通過(guò)協(xié)商而議定的一種自我協(xié)調(diào)機(jī)制或一套獨(dú)具特色的船舶檢查程序，且皆以不具有法律強(qiáng)制約束性的MoU形式加以體現(xiàn)，其最終能否獲得體認(rèn)、是否遵從實(shí)施、可否達(dá)致預(yù)期效果等，也皆取決于相關(guān)締結(jié)方的內(nèi)在自覺(jué)、道德自律、自我加壓。”[27]因此，補(bǔ)強(qiáng)區(qū)域協(xié)同的法律效力，首先來(lái)自區(qū)域協(xié)同內(nèi)部機(jī)制的創(chuàng)新。Paris MoU的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)或許能提供一些借鑒與參考。Paris MoU作為一種區(qū)域協(xié)同安排，雖獲得IMO和國(guó)際社會(huì)的普遍贊同和積極推廣，但其在實(shí)施初期，也因MoU的非強(qiáng)制約束性而導(dǎo)致部分締結(jié)方并未實(shí)質(zhì)性地加以遵從，在一定時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)了低標(biāo)準(zhǔn)船舶非減而增的現(xiàn)象。隨后，歐盟借助“指令”僅對(duì)達(dá)到的預(yù)期目的和追求效果具有法律強(qiáng)制約束力的特點(diǎn)[28]，賦予Paris MoU所設(shè)定的目標(biāo)和結(jié)果層面的法律效力，而將實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)和結(jié)果所采取的何種形式、措施或方式的權(quán)力下沉至各締結(jié)方。實(shí)踐證明，這種通過(guò)“指令”確立的目標(biāo)導(dǎo)向、過(guò)程不問(wèn)的區(qū)域協(xié)同內(nèi)部機(jī)制創(chuàng)新方式，實(shí)現(xiàn)了歐盟在海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控領(lǐng)域的預(yù)期效果。當(dāng)然，歐盟自身的超主權(quán)國(guó)家的組織特征以及歐盟特有的“指令”“條例”“決定”并列的相關(guān)歐盟條約下位法性質(zhì)的法律淵源，歐盟借助“指令”補(bǔ)強(qiáng)Paris MoU法律效力的做法并不能為其他區(qū)域協(xié)同安排所直接適用，但其確立的目標(biāo)導(dǎo)向、過(guò)程不問(wèn)的方式仍具有一定的啟示意義。[29]

二是轉(zhuǎn)化為一種區(qū)域習(xí)慣?；诹?xí)慣本身的法律強(qiáng)制性及其適用的普遍約束性，如果區(qū)域協(xié)同安排能被證成為一種習(xí)慣，顯然是補(bǔ)強(qiáng)區(qū)域協(xié)同法律效力最為直接的一種途徑。判斷某項(xiàng)規(guī)則是否為一種習(xí)慣，須具備兩個(gè)經(jīng)典的衡量標(biāo)準(zhǔn)，即國(guó)家實(shí)踐和法律確信。由于區(qū)域習(xí)慣相比國(guó)際習(xí)慣在獲得國(guó)家實(shí)踐和法律確信的判斷標(biāo)準(zhǔn)上存在不同，區(qū)域習(xí)慣不要求數(shù)量上的最大化，但要求數(shù)量上的絕對(duì)性，即區(qū)域協(xié)同安排所在海域內(nèi)的各國(guó)均須采取相同的客觀(guān)實(shí)踐，也均須具備相同的主觀(guān)確信，則該區(qū)域協(xié)同安排始獲得區(qū)域習(xí)慣上的證成。[30]區(qū)域協(xié)同安排適用海域的劃定性、適用國(guó)家的固定性、特色制度的明確性以及適用訴求的迫切性，決定了區(qū)域協(xié)同安排雖在短時(shí)間內(nèi)難以獲得國(guó)際習(xí)慣的一種證成，但較易形成一種區(qū)域習(xí)慣。[31]因此，促成區(qū)域協(xié)同安排轉(zhuǎn)化為一種區(qū)域習(xí)慣，需要積極推進(jìn)特定海域所有國(guó)家的主觀(guān)認(rèn)同、內(nèi)心確信、具體實(shí)踐，以符合區(qū)域習(xí)慣所要求的國(guó)家實(shí)踐和法律確信兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，除了通過(guò)證成區(qū)域習(xí)慣而賦予區(qū)域協(xié)同安排的法律約束力外，亦可以通過(guò)證成國(guó)際習(xí)慣來(lái)實(shí)踐，目前部分區(qū)域協(xié)同安排關(guān)于“不優(yōu)惠待遇原則”的規(guī)定為此提供了契機(jī)。例如，Paris MoU第2.4段規(guī)定，各締結(jié)方在根據(jù)相關(guān)國(guó)際文件實(shí)施船舶檢查時(shí)，應(yīng)確保不給予非締結(jié)方船舶更優(yōu)惠的待遇。Tokyo MoU第2.5段也作了類(lèi)似規(guī)定。Paris MoU和Tokyo MoU關(guān)于“不優(yōu)惠待遇原則”的規(guī)定與實(shí)施，使其適用對(duì)象擴(kuò)展至非締結(jié)方，而根據(jù)國(guó)際習(xí)慣證成所要求的國(guó)家實(shí)踐和法律確信的數(shù)量判斷標(biāo)準(zhǔn)，即僅為數(shù)量上的最大化，而非數(shù)量上的絕對(duì)性，若該區(qū)域協(xié)同安排獲得非締結(jié)方的廣泛實(shí)踐和普遍確信，則自然達(dá)到國(guó)際習(xí)慣的證成標(biāo)準(zhǔn)，也必然對(duì)區(qū)域協(xié)同安排所有的締結(jié)方均具備了法律約束力。

（三）引入目標(biāo)導(dǎo)向型標(biāo)準(zhǔn)的立法理念

目標(biāo)導(dǎo)向型標(biāo)準(zhǔn)（Goal Based Standard，GBS）是指只設(shè)定履約考核目標(biāo)，對(duì)于締結(jié)方采取何種能達(dá)至履約考核目標(biāo)的方法不做強(qiáng)制規(guī)定，各締結(jié)方既可以遵循國(guó)際海事規(guī)范文件推薦的做法，亦可采取經(jīng)主管機(jī)關(guān)認(rèn)可的替代方式或等效措施。[32]

GBS肇始于船舶建造領(lǐng)域，經(jīng)相關(guān)國(guó)家推進(jìn)并獲得IMO的支持而部分地體現(xiàn)在相關(guān)國(guó)際海事安全條約中。2002年，巴哈馬和希臘在IMO第89次理事會(huì)會(huì)議上提出了船舶結(jié)構(gòu)GBS建議，即船舶結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)由IMO制定，但如何設(shè)計(jì)出符合該船舶結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的船型的酌定權(quán)則賦予各國(guó)及其船舶建造者。[33]隨后，國(guó)際社會(huì)基于GBS理論提出了著名的“五層立法框架”（five-tier system），分別為“安全目標(biāo)”“基于目標(biāo)的功能標(biāo)準(zhǔn)”“符合性驗(yàn)證”“技術(shù)性程序及指南、船級(jí)社規(guī)范和工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”和“實(shí)用規(guī)則、安全和質(zhì)量體系及準(zhǔn)則”。[34]GBS理念開(kāi)始在某些相關(guān)國(guó)際海事安全條約中得到體現(xiàn)，如2017年1月開(kāi)始實(shí)施的《極地水域船舶作業(yè)國(guó)際規(guī)則》（Polar Code）制定了總體目標(biāo)，并以此目標(biāo)指導(dǎo)各章的編寫(xiě)，各章均包含強(qiáng)制性的目標(biāo)和功能要求，對(duì)于采取何種操作程序、確立何種設(shè)計(jì)等來(lái)保證極地水域船舶航行安全，各章只規(guī)定了相關(guān)的評(píng)估指標(biāo)。[35]

執(zhí)行GBS理念所創(chuàng)制的公約即為目標(biāo)導(dǎo)向型公約。目標(biāo)導(dǎo)向型公約與描述型公約相對(duì)應(yīng)，后者注重描述具體的操作標(biāo)準(zhǔn)和要求，即通過(guò)描述性的文字，對(duì)船舶設(shè)計(jì)、建造、操縱與管理過(guò)程中的安全要求進(jìn)行具體的量化；前者更注重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更追求宏觀(guān)控制，“在目標(biāo)導(dǎo)向型公約框架下，各締約國(guó)可以制定具體的達(dá)到公約目標(biāo)的國(guó)家規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”。[36]目標(biāo)導(dǎo)向型公約的優(yōu)點(diǎn)非常顯著：一是可徹底解決發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期技術(shù)壟斷的問(wèn)題。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際組織出臺(tái)和實(shí)施了一系列旨在確保和提升船舶航行安全和環(huán)保性能的海事安全公約，但由于發(fā)展中國(guó)家在造船技術(shù)能力方面與發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在嚴(yán)重懸殊，始終不能擺脫對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的長(zhǎng)期依賴(lài)，并為此付出較大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。目標(biāo)導(dǎo)向型公約只規(guī)定總體目標(biāo)和功能要求，具體技術(shù)操作則由各國(guó)依據(jù)本國(guó)國(guó)情和實(shí)踐自由決定，故而可徹底解決發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期技術(shù)壟斷的問(wèn)題，有力地保障了發(fā)展中國(guó)家的權(quán)益。二是可充分發(fā)揮各國(guó)的主觀(guān)能動(dòng)性的創(chuàng)造性。由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展水平不一致，故要求各國(guó)均執(zhí)行統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作，在客觀(guān)上實(shí)難達(dá)到。目標(biāo)導(dǎo)向型公約只規(guī)定一個(gè)總體目標(biāo)和功能要求，各國(guó)可以充分利用各自?xún)?yōu)勢(shì)、采取各自措施來(lái)滿(mǎn)足和適應(yīng)公約要求，從而可充分發(fā)揮各國(guó)的主觀(guān)能動(dòng)性和創(chuàng)造性，進(jìn)而在全球形成良性的國(guó)際海事技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。三是可助促海事安全公約的實(shí)施。海事安全公約的目標(biāo)雖然一致，但大都從具體的量化層面規(guī)定締約國(guó)應(yīng)遵循的行為要求，并為應(yīng)對(duì)頻繁的海難事故而不斷通過(guò)諸多的修正案強(qiáng)化和嚴(yán)格相關(guān)的要求，不但使公約處于較高頻率的修正狀態(tài)，且往往因科技含量過(guò)高而使公約缺乏相當(dāng)程度的實(shí)操性，部分海事安全公約因此廣受發(fā)展中國(guó)家的質(zhì)疑，實(shí)施效果不盡如人意。目標(biāo)導(dǎo)向型公約只設(shè)定目標(biāo)和要求而不設(shè)定方式，采取何種方式和對(duì)策則交由各締約國(guó)自行選擇，這無(wú)疑提升了海事安全公約的變通性和可實(shí)施性。將GBS理念和方法更多地引進(jìn)海上安全風(fēng)險(xiǎn)管控領(lǐng)域，將成為未來(lái)一個(gè)階段造船、航運(yùn)、檢驗(yàn)、監(jiān)督管理的必然趨勢(shì)。

四、小 結(jié)

全球治理與國(guó)際法之間的互為涵攝、互為載體的關(guān)系，決定了全球治理的基本模式，是以國(guó)際法為主實(shí)現(xiàn)法治的“國(guó)際法之治”[37]。借助法治的明確性、規(guī)范性、指引性等優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)法治的“國(guó)際法之治”的模式，需要進(jìn)一步加快海上安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的區(qū)域協(xié)同法治建設(shè)，通過(guò)協(xié)調(diào)制度安排、補(bǔ)強(qiáng)法律效力和引入目標(biāo)導(dǎo)向型標(biāo)準(zhǔn)的立法理念等措施，實(shí)現(xiàn)海上安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制從單邊管控向區(qū)域協(xié)同的發(fā)展，并最終構(gòu)建海上人命安全和海上航行安全保障共同體。

注釋?zhuān)?/p>

（1）ISPS旨在加強(qiáng)全球范圍內(nèi)的國(guó)際海事安全，在政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)、船公司、碼頭公司和港口當(dāng)局之間建立國(guó)際海運(yùn)安全全面合作框架。參見(jiàn)劉笑晨、王淑敏：《全球治理視角下打擊海上恐怖主義的法律機(jī)制問(wèn)題初探》，載《中國(guó)海商法研究》，2016年第4期。

（2）Container Security.A Flexible Staffing Model and Minimum Equipment Requirements Would Improve Overseas Targeting and Inspection Efforts，United States Government Accountability Office，GAO-05-557，2005，pp.20。

（3）“Homeland Security necessitates pushing America`s maritime borders outward，away from ports and waterways so layered，maritime security operations can be implemented.”See Fiscal Year 2004 Budget Requests：Hearing Before the Subcomm. on Oceans，F(xiàn)isheries，and Coast Guard of the S. Comm. on Commerce，Science，and Transportation，108th Cong. 8（2003）。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）