行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制存在問題與對策

楊帆

【摘 要】伴隨著新的一輪機構(gòu)改革，對行政事業(yè)單位公共支出管理將提出更高的要求。為提高會計信息質(zhì)量、增加財務(wù)活動的規(guī)范化及透明度、預防貪污挪用等職務(wù)犯罪、提高公共服務(wù)質(zhì)量，內(nèi)部控制制度尤其是財務(wù)內(nèi)部控制日益凸顯出其重要作用。本文通過闡述行政事業(yè)單位在推進內(nèi)部控制管理工作中遇到的一些突出問題：如意識薄弱、制度尚不完善、監(jiān)督評價缺失等，從成因出發(fā)探討相應(yīng)的對策，希望就如何完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理這一問題引發(fā)業(yè)內(nèi)的共同思考。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；財務(wù)管理；內(nèi)控制度

我國的經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，對行政事業(yè)單位的管理也提出了更新更高的要求。要不斷提高內(nèi)部治理水平，有力促進單位公共服務(wù)效能提升，加強單位內(nèi)部控制管理就是切入點。財務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)作為內(nèi)部控制管理的重中之重，就具有了特別的意義。但由于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)起步較晩，其經(jīng)濟業(yè)務(wù)較企業(yè)簡單，因此并未引起足夠重視，行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)普遍存在一些問題，影響了單位的工作效率，制約了單位的健康、可持續(xù)發(fā)展。新形式下，規(guī)范行政事業(yè)單位的經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動，建立科學有效財務(wù)內(nèi)控制度已刻不容緩。

一、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的內(nèi)涵及現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行的防范和管控。單位是發(fā)起主體， 將內(nèi)控管理活動建立在一定的程序基礎(chǔ)上的，通常情況下包括制度的制定和落實兩方面，最終目標是為了實現(xiàn)單位活動風險的控制。旨在合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息的真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果。

隨著2014年1月1日起《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的實施，正式啟動了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)與實施。財政部2015年印發(fā)的《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》又將內(nèi)部控制覆蓋范圍擴大到單位經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動的全范圍。兩個規(guī)范性文件為行政事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)提供了重要依據(jù)，突出強調(diào)建立有效的風險控制系統(tǒng)，以此防范相關(guān)風險的發(fā)生。但在實際運行中，一些行政事業(yè)單位仍習慣應(yīng)用傳統(tǒng)的財務(wù)管理制度進行日常管理，財務(wù)內(nèi)部控制制度或整體、部分缺失或適應(yīng)不良，缺乏有效的實施環(huán)境，無法充分發(fā)揮作用，因而阻礙到行政事業(yè)單位管理水平的提高、影響了公共服務(wù)職能的實現(xiàn)。

二、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題

1.財務(wù)內(nèi)部控制的意識存在偏差

行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制工作的實施效果不理想，與內(nèi)部控制意識出現(xiàn)偏差存在密切關(guān)系。首先，單位內(nèi)部對財務(wù)內(nèi)部控制工作的重要性認識不足，只重視事業(yè)發(fā)展，而對內(nèi)部管理輕描淡寫，簡單應(yīng)付上級檢查。其次，部分單位負責人還存在著排斥心理，擔心建立有效內(nèi)控機制將會導致自身權(quán)力被約束而不予支持。此外，對單位負責人是內(nèi)部控制的第一責任人的主體責任普遍認識不清，認為內(nèi)控工作單單是財務(wù)部門的事情。單位負責人未起到良好的示范作用，對員工實施內(nèi)控工作的積極性和工作效率不可避免地產(chǎn)生了影響。

2.財務(wù)內(nèi)部控制的制度尚待完善

完善的、規(guī)范化的制度是會計內(nèi)控發(fā)揮其作用和優(yōu)勢的基礎(chǔ)，但對照內(nèi)控的具體要求，財務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)仍不夠完善。

（1）內(nèi)控管理制度制定的流程存在缺陷

單位制定各項內(nèi)部控制管理制度，普遍存在拿來主義，出臺制度千篇一律，也少有行政事業(yè)單位聘請外部力量或自行研究設(shè)計一套系統(tǒng)完整、規(guī)范合理的內(nèi)部控制制度體系，制定中缺少對本單位業(yè)務(wù)流程的梳理、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的明確、風險點的分析等必要步驟，制度設(shè)計沒有針對性、缺乏適應(yīng)性，造成財務(wù)內(nèi)部控制管理制度無法理想地發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（2）內(nèi)控管理制度制定的內(nèi)容不夠健全

從業(yè)務(wù)層面來看部分單位財務(wù)內(nèi)控制度對預算管理、資產(chǎn)管理、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)等重要業(yè)務(wù)板塊存在不同程度的內(nèi)容缺失。從具體內(nèi)控制度措施來看，部分單位僅存在業(yè)務(wù)框架，缺少各環(huán)節(jié)的細節(jié)設(shè)計。譬如目前在預算業(yè)務(wù)控制中，單位部門之間往往缺少溝通協(xié)調(diào)機制，單位年度預算的編制往往流于形式，只參照歷史數(shù)據(jù)及預算部門工作人員的工作經(jīng)驗進行編制，部門之間未進行有效溝通，提交的預算數(shù)據(jù)既不符合實際情況，又不分解明細指標，預算計劃最終難以得到執(zhí)行。

3.財務(wù)內(nèi)部控制的執(zhí)行力度不夠

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的職能通常由內(nèi)審機構(gòu)來承擔，但部分單位內(nèi)審機構(gòu)設(shè)置及內(nèi)審職能作用的發(fā)揮仍不盡如人意，機構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T缺失，或以財會或?qū)徲媽I(yè)人員為主，缺少內(nèi)部控制方向的專業(yè)知識儲備及后續(xù)培訓。內(nèi)部控制制度制定后只停留在形式上，除每年按財政部要求填報《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告》軟件外，并未實際落地執(zhí)行。

4.對財務(wù)內(nèi)部控制的監(jiān)管不嚴

內(nèi)部控制管理制度已在行政事業(yè)單位全面實施，但仍處于起步階段，監(jiān)督評價體系作為內(nèi)控管理的最后一個環(huán)節(jié)，目前存在普遍缺失的情況，監(jiān)管及評價體系的缺失，使得內(nèi)部控制情況無法得到有效反饋，制度執(zhí)行走樣。

（1）對機構(gòu)授權(quán)不充分

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)管是采取授權(quán)的方式，內(nèi)部控制監(jiān)管人員的工作完全是授權(quán)于管理層，所反映的也只是管理層的意見和利益，因此不具有一定的客觀性，這樣的監(jiān)管制度無法做到公正和公平，同時也不利于內(nèi)部控制管理工作的開展。

（2）未建立高效的激勵機制

行政單位內(nèi)部的激勵機制也會影響行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度的推行?，F(xiàn)行績效考核剛剛起步，運用比較模糊，財務(wù)內(nèi)控制度監(jiān)管、內(nèi)部審計成果與相關(guān)績效的考核相互脫節(jié)的情況普遍存在，員工的工資以及待遇未充分運用內(nèi)部控制考核結(jié)果，內(nèi)部控制考核失去了應(yīng)有的評價及激勵作用。

三、完善行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度的相應(yīng)措施

1.樹立正確的內(nèi)部控制觀念

在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中，人的因素處于重要的地位，尤其是管理層對內(nèi)部控制工作的態(tài)度和認識，對單位內(nèi)部控制環(huán)境的形成產(chǎn)生了決定性的作用。因此單位負責人作為建立健全單位內(nèi)部控制的第一責任人，應(yīng)牢固樹立風險防范意識，對內(nèi)部控制工作在行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動的整體風險防控中關(guān)鍵作用能加強認識。單位負責人在提高內(nèi)部控制意識的前提下，帶頭率先執(zhí)行內(nèi)控管理制度各項規(guī)定，及時關(guān)心部門的財務(wù)內(nèi)控的執(zhí)行進度，管理者樹立科學的內(nèi)控觀，有利于促進內(nèi)部控制環(huán)境的完善，提高財政資金的使用效益。

內(nèi)部控制的關(guān)鍵也在于單位員工的素質(zhì)，行政事業(yè)單位應(yīng)制定良好的用人政策，確保內(nèi)部控制制度的有效發(fā)揮。首先單位選拔引進人才應(yīng)對崗位匹配度進行充分的考量，專業(yè)人才充實崗位。其次要注重崗前及日常的系統(tǒng)性培訓，不斷提升單位員工對內(nèi)部控制制度知識的掌握程度，定期進行業(yè)務(wù)交流，增進部門間的溝通，促進單位員工建立系統(tǒng)的、自覺的財務(wù)內(nèi)部控制意識。

2.建立科學合理的財務(wù)內(nèi)部控制體系

行政事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)部控制工作離不開科學的財務(wù)內(nèi)控制度體系的指導，完善的單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，應(yīng)堅持在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行） 》的指導下，結(jié)合本單位工作實際，制定適合本單位的、具有可行性的內(nèi)控制度和實施細則。

首先，保證內(nèi)控制度制定程序的科學性。制度制定應(yīng)通過梳理單位業(yè)務(wù)流程，明確各項業(yè)務(wù)的目標、范圍和內(nèi)容，再細化流程各環(huán)節(jié)的部門和崗位設(shè)置，明確其職責范圍和分工。根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境，分析各業(yè)務(wù)的具體風險點，根據(jù)成本效益原則，制定對策，度身定做地為單位制定各項內(nèi)部控制管理制度。此外，如單靠單位內(nèi)部力量確實難以承擔制度制定的全部工作，也可以聘請有相關(guān)經(jīng)驗的管理咨詢公司，幫助設(shè)計或提供咨詢意見。

其次，實現(xiàn)內(nèi)控制度管理體系的完整性。有效實現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，應(yīng)保證內(nèi)部控制制度覆蓋到單位經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動的全范圍、全過程。

加強對預算編制和執(zhí)行的控制，實現(xiàn)行政事業(yè)單位預算編制精細化，保證預算計劃的可行性，預算審核嚴謹化，提高預算數(shù)據(jù)的科學性，預算執(zhí)行制度化，保證單位流向的可控性。

遵循全面性的原則管理資產(chǎn)。建立健全國有資產(chǎn)登記制度，及時入賬，賬實一致。嚴格財產(chǎn)清查制度，堅持資產(chǎn)盤點，發(fā)現(xiàn)問題及時查明。完善資產(chǎn)保管交接及處置制度，資產(chǎn)處理的過程中，必須遵循公正、公開的原則，得到有關(guān)的審批手續(xù)。

不相容崗位相互分離，建立內(nèi)部授權(quán)審批制度，確定明確的授權(quán)審批范圍、金額以及審批程序。對重大業(yè)務(wù)與事項實行集中決策審批。明確崗位責任與權(quán)限，達到權(quán)力制衡。加強全過程的稽核機制，將物資采購、費用支付、會計核算等環(huán)節(jié)納入稽核機制，保證資產(chǎn)安全和信息完整。

3.建立全面的監(jiān)督激勵機制

（1）強化內(nèi)部審計手段

內(nèi)部審計是由單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔，用以強化內(nèi)部控制制度的一項管理措施，內(nèi)部審計能有效稽查、評價內(nèi)部控制制度的執(zhí)行、審核行政事業(yè)單位內(nèi)部組織機構(gòu)執(zhí)行職能的效率，對內(nèi)部控制工作作出客觀評價并提出建議，行政事業(yè)單位應(yīng)保障其監(jiān)督活動強力有效運作。保證內(nèi)部控制制度更加完善及嚴密。

（2）加大政府監(jiān)督力度

加強政府的監(jiān)督力度，財政部門作為財務(wù)工作的主管部門，應(yīng)大力推動內(nèi)部控制工作的建設(shè)與實施，也可聯(lián)合審計等多部門協(xié)同對內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督。嚴格執(zhí)法機制，綜合利用多種手段，對因內(nèi)部控制失控而造成的問題和損失，依法追究管理者責任，以利于營造促進內(nèi)控有效實施的良好環(huán)境。

（3）完善獎懲制度

運用上述監(jiān)督的信息反饋，把相關(guān)部門和崗位人員執(zhí)行內(nèi)部控制管理制度的結(jié)果與獎懲結(jié)合起來，形成完善的內(nèi)部執(zhí)行機制。無論是精神激勵，還是物質(zhì)激勵，都對激發(fā)員工積極性，保障單位內(nèi)部控制制度建設(shè)具有促進作用。

綜上所述，行政事業(yè)單位是關(guān)系到我國綜合發(fā)展的重要組織，加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，能夠有效保障行政事業(yè)單位順利發(fā)展，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)的需求。因此，相關(guān)工作人員都應(yīng)該引起重視，明確行政事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)控制度的重要意義，從人員素質(zhì)、制度完善性以及執(zhí)行管理等多個角度全面地提高內(nèi)控制度的質(zhì)量，不斷地提升行政事業(yè)的服務(wù)水平、提高競爭力。

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