高?？蒲虚g接成本補償問題及對策

董云芝

摘要：政策上，國家對高校科研間接成本補償一直有明確的規(guī)定，但實踐中，高?？蒲虚g接成本沒有實行分類補償，科研間接成本缺乏規(guī)范的核算體系，高校提取間接費用后沒有進行有效管理。針對這些問題，文章提出應實施差異化的成本補償政策，建立統(tǒng)一的科研成本核算體系，以及完善間接費用管理制度的建議。

關鍵詞：高?？蒲?；間接成本；成本補償

一、我國高?？蒲虚g接成本補償政策歷史沿革

建國后，我國一直采用計劃撥款的形式資助高校的科研活動。1985年，我國啟動科研體制改革，中央發(fā)布《關于科學技術體制改革的決定》提出改革研究機構的撥款制度，逐步建立以競爭性項目資助代替原來的計劃資助，采用提取管理費的方式補償高校為科研項目提供的公共服務和條件。自1986年以來，對高?？蒲虚g接成本補償政策大致經歷了三個階段。

1. 1986～2005年：國家自然科學基金、國家高技術發(fā)展研究計劃（863）和國家重點基礎研究計劃（973）等科研經費管理辦法提出項目承擔單位可以按照項目經費一定比例提取管理費，用于補償項目承擔單位為項目研究提供的條件和服務，如取暖費、水電費、儀器設備及房屋的占用費、直接管理人員費用等。其中，2001年出臺的《關于國家科研計劃實施課題制管理規(guī)定》首次提出間接費用的概念，是指難以直接計入項目成本的費用，一般包括項目承擔單位有關管理人員費用和其他行政管理費用、現(xiàn)有儀器設備和房屋的使用費或折舊費等。這一階段的高?？蒲虚g接成本補償政策主要是通過提取管理費象征性地補償高校發(fā)生的各項費用。

2. 2006～2010年：2006年根據(jù)《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》和《關于改進和加強中央財政科技經費管理的若干意見》要求，全面修訂了科技經費管理辦法，修訂后的973計劃、863計劃和科技支撐計劃等專項經費管理辦法，又恢復到使用提取管理費的辦法來補償項目承擔單位的儀器設備及房屋占用、日常水電氣暖消耗、以及其他有關管理費用。這一階段管理費提取方法不再使用固定比例，而采用分段超額累退比例核定。

3. 2011～2018年：《調整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經費管理辦法若干規(guī)定》（財教[2011]434號）首次提出建立科研間接成本補償機制，再一次將科研經費分為直接費用和間接費用，間接費用除了包括儀器設備房屋占用費、水電氣暖消耗和其他有關管理費用外，增加了績效支出，是指項目承擔單位為提高科研工作績效安排的相關支出，不超過直接費用扣除設備購置費后的5%。提取方法仍采用分段超額累退比例法，但調整了分段比例，提高了間接費用的比重?！秶鴦赵宏P于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號）進一步明確績效支出的范圍，必須結合一線科研人員的實際貢獻安排績效支出?！蛾P于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）進一步提高了間接費用的比重，取消了績效支出的比例限制。近階段政策特點是明確科研間接成本補償機制，加大間接成本補償力度；引入激勵機制，重點對科研人員的激勵。

二、我國高?？蒲虚g接成本補償存在的問題

1. 科研間接成本沒有實行分類補償。我國高?？蒲虚g接成本補償采取“一刀切”的比率提取法，沒有考慮到高校和學科之間的差異。不同類型的高校具有不同的組織架構、經費來源結構和教學科研資源投入結構，如研究型高校和教學型高校、偏文科高校和偏理工科高校在科研上發(fā)生的間接支出是有差別的。地方高校在基本科研業(yè)務經費等經常性科研經費補貼上比中央部屬高校來源受限制較大。另外，不同學科的科研項目對高校固定資產占用、水電氣暖等資源耗費是不同的，簡單地采用統(tǒng)一比例提取間接費用不能準確地合理補償高校實際資源耗費。

2. 科研間接成本缺乏規(guī)范的核算體系。我國高校會計核算采用收付實現(xiàn)制，房屋儀器設備等固定資產在獲得時一次性計入支出，不計提折舊。這使得科研項目耗費的固定資產占用費無法從會計核算數(shù)據(jù)中直接獲取。高校教學與科研工作的交叉增加了科研項目耗費的行政管理費、水電氣暖等資源費的計量難度。而現(xiàn)有的科研經費管理辦法和會計核算制度都沒有對科研間接成本核算內容和核算方法給出詳細的規(guī)定，導致高校無法準確地核算科研間接成本，提取的科研間接費用不能有效補償高校公共資源的耗費。

3. 高校對提取的間接費用沒有進行有效地管理。經調研江蘇22所高校，發(fā)現(xiàn)科研間接費用管理存在的問題主要有：一是高校內部科研間接費用管理制度建設不完善，自中辦發(fā)〔2016〕50號發(fā)布以來，有6所高校沒有制定科研間接費用管理的具體規(guī)定，甚至部分高校仍以“管理費”的名義計提科研項目的間接費用；二是提取間接費用的科研項目范圍不全面，高校科研項目有橫向項目和縱向項目，多數(shù)高校僅制定了縱向項目間接費用提取辦法，沒有明確橫向項目間接費用的管理規(guī)定；三是間接費用分配不統(tǒng)一，高校對間接費用在學校、學院、項目組、績效支出之間的分配差異較大，部分高校對間接費用在這四方面的分配作出了明確的比例設置，但也存在將間接費用全部作為績效支出獎勵科研人員的現(xiàn)象；四是間接費用支出內容不明確，有8所高校對分配后的間接費用支出內容沒有作出詳細規(guī)定，其余高校對間接費用支出內容作出了不同的規(guī)定，如分配給項目組的間接費用，有的高校規(guī)定只能列支通訊費、辦公設備費、市內交通費和審計費等，有的高校規(guī)定可以列支項目前期調研費、團隊管理費、房屋租賃費和公共資源費用等。

三、我國高?？蒲虚g接成本補償機制改革建議

1. 借鑒國外經驗，實施差異化的間接成本補償政策。美國政府的科研項目采用全成本補償?shù)姆绞较聯(lián)芙涃M，補償與科研項目相關的直接成本和高校支持項目研究的間接成本。間接成本的補償數(shù)額根據(jù)修正后的直接成本和間接成本率計算而得。根據(jù)《A-21通告》間接成本率是在高校核算的間接成本基礎上由政府和高校協(xié)商確定，比例占到直接費用的40%～70%，每隔2～3年調整一次。英國對科研項目實行全經濟成本核算（FEC），間接成本具體包括三部分：直接發(fā)生的需分攤到多個項目中的人工費用、直接分配的與項目相關的基礎設施維護費和折舊費、根據(jù)人均間接成本率分攤的間接成本（人均間接成本率是學校間接成本總額除以科研人員總數(shù)），英國高等教育基金委員會等撥款機構逐年核算和撥付各高校的科研間接成本補償款?？梢越梃b英美兩國的經驗，實施以間接成本率為計算依據(jù)的間接成本補償政策。建議政府相關部門深入分析和探究我國高校科研間接費用支出規(guī)律，設計適用于不同類型高校科研間接成本的計算方法，實施差異化的間接成本補償政策，對不同類型的高校和項目采用不同的補償比例，建立科學公平的補償機制。

2. 建立統(tǒng)一的科研成本核算體系，規(guī)范間接成本核算。美國《A-21通告》明確列出了科研項目成本核算的細則，對間接成本應分攤的內容作出明確的規(guī)定。英國全經濟成本核算（FEC）全面詳細地規(guī)定了科研項目成本劃分標準和計量要求。這為準確核算科研項目成本、合理補償項目承擔單位發(fā)生的間接成本提供了依據(jù)。我國應盡快建立一套科學合理和切實可行的科研成本核算體系，制定配套的管理制度和規(guī)范性文件，指導高校開展成本核算。高?？蒲谐杀竞怂銘让鞔_核算的內容，把成本項目按是否可以直接歸集到科研項目劃分為直接成本和間接成本。高?？蒲谢顒优c教學活動的交叉性增加了科研間接成本核算的難度，可以采用以作業(yè)為中心的作業(yè)成本法來分攤間接成本。首先，根據(jù)科研活動的流程，可以把科研活動分解成申報、立項、審批、檢查、結題、認定、科技成果轉化等作業(yè)；然后，根據(jù)相關性、易獲取的原則，選擇成本動因，如工時、經費金額等；最后，將公共耗費的資源分解到作業(yè)，形成作業(yè)成本庫，按成本動因分配作業(yè)成本庫到各科研項目。此外，高校還要做好基礎計量統(tǒng)計和會計核算工作，通過改造水電氣暖的計量方式和完善房屋儀器設備的使用記錄，區(qū)分教學和科研對公共資源耗費情況，并對儀器設備、房屋等固定資產計提折舊。高校對科研間接成本進行會計核算，不僅有助于準確提取科研間接費用來合理補償成本，而且有利于明確間接費用的支出范圍和具體用途。

3. 完善間接費用管理制度，加強間接費用監(jiān)督。《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）規(guī)定項目承擔單位統(tǒng)籌安排間接費用。從頂層設計上把科研間接費用的使用分配權下放到項目承擔單位。但項目承擔單位是否有效合理地使用科研間接費用，缺乏監(jiān)督檢查機制。建議首先從國家層面，一是健全科研間接費用使用及管理的相關政策，明確間接費用的內涵、范圍和使用原則等內容，指導高?？茖W合理地使用科研間接費用；二是建立嚴格規(guī)范的科研經費監(jiān)管機制，對科研間接費用的使用及管理進行外部監(jiān)管。其次，從高校層面來完善內部科研間接費用管理制度，一是制定涵蓋各類科研項目類型的間接費用管理制度，對不同類型科研項目的間接費用實施差異化管理；二是理清學校、學院和課題組在科研項目資源消耗和績效獎勵上的關系，合理確定科研間接費用在學校、學院和課題組之間的分配比例，保證在有效補償高校實際資源耗費的同時，充分調動學院和科研人員的積極性。另外，高校應當通過健全內部控制和檢查制度來加強對科研間接費用的監(jiān)管，學校紀委、審計、財務和科研等相關部門應定期對科研間接費用的使用情況進行檢查，確保科研間接費用規(guī)范合理地使用。

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本文系江蘇省教育科學“十三五”規(guī)劃重點資助項目（項目編號：B-a/2016/01/13）及江蘇省教育廳高教哲學社會科學專題項目（項目編號：2017SJB1571）的階段性研究成果。

（作者單位：鹽城工學院財務處）