新時(shí)期中國(guó)農(nóng)地制度變革及三權(quán)分置完善研究

王鋒

摘要：農(nóng)戶(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)是中國(guó)農(nóng)村基本的土地經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)持土地集體所有制是中國(guó)農(nóng)村改革的基本前提。在以上約束條件下，新時(shí)期中國(guó)又面臨著實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及鄉(xiāng)村振興等歷史任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。研究表明，土地家庭承包經(jīng)營(yíng)方式對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化及農(nóng)民增收存在一定不利影響。問(wèn)題解決的關(guān)鍵在于，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，化解農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)改革面臨的深層次矛盾，謀求農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；三權(quán)分置；經(jīng)營(yíng)權(quán)；實(shí)現(xiàn)形式

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是新時(shí)期中國(guó)農(nóng)業(yè)的重要任務(wù)。十九大報(bào)告明確提出了中國(guó)現(xiàn)代化分“兩步走”實(shí)現(xiàn)的“時(shí)間表”：2021年到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，2036年到2050年建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。隨著中國(guó)進(jìn)入工業(yè)化中后期階段，與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化相比，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已經(jīng)成為“四化”中最大的“短板”所在。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)業(yè)已經(jīng)到了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的新階段，從土地制度方面來(lái)看其主要制約在于，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍以家庭小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)為主，生產(chǎn)成本高、比較效益低、現(xiàn)代生產(chǎn)要素難以進(jìn)入。

十九大報(bào)告同時(shí)提出，新的歷史背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的總體戰(zhàn)略即“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，具體內(nèi)容為“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕?！编l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的抓手主要在于農(nóng)業(yè)發(fā)展，只有農(nóng)業(yè)發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略根本的落腳點(diǎn)則是農(nóng)民增收，只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，才能確保農(nóng)民生活富裕和全面小康社會(huì)的建成。農(nóng)民最基本的財(cái)產(chǎn)來(lái)源和生活保障來(lái)自于承包土地，必須搞活土地制度，進(jìn)一步發(fā)揮土地的財(cái)富功能，才能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。

一、堅(jiān)持并完善農(nóng)地改革的“三權(quán)分置”制度

“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地改革的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。1978年改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的土地制度一直是雙層經(jīng)營(yíng)，集體所有、農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)，其中農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中包括承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。2016年，中央出臺(tái)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，首次提出把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置并行。如何理解“三權(quán)分置”改革的深刻內(nèi)涵？

集體所有權(quán)不變是土地改革的基本前提。中國(guó)實(shí)行社會(huì)主義公有制，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制、《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！绷?xí)近平同志曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地集體所有制這個(gè)前提不能動(dòng)搖“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。”今后改革的方向是完善土地集體所有制，不可能實(shí)行農(nóng)村土地私有制或者國(guó)有制。

土地承包權(quán)長(zhǎng)期不變是土地改革的基本政策。為了保障農(nóng)民土地承包權(quán)穩(wěn)定，國(guó)務(wù)院在1995年就提出了“增人不增地、減人不減地”的土地承包政策。十九大又明確提出，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，這意味著農(nóng)民土地承包期2028年到期后自動(dòng)延長(zhǎng)到50年。原則上，農(nóng)民除了自愿放棄土地或者全家“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等特殊情況以外，婚喪嫁娶、上學(xué)就業(yè)等并不影響農(nóng)民的土地承包權(quán)。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是“三權(quán)分置“改革的主要抓手，核心是搞活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，帶動(dòng)農(nóng)村資源要素合理配置，推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)。其重要性體現(xiàn)在：一是人多地少的國(guó)情長(zhǎng)久不變。中國(guó)現(xiàn)在有8億農(nóng)民，2016年底常住農(nóng)村的人口接近5.9億人。中國(guó)耕地面積有18億畝，人均3畝多。人多地少的矛盾將長(zhǎng)期存在，土地在農(nóng)村內(nèi)部合理流轉(zhuǎn)非常必要；二是農(nóng)戶(hù)兼業(yè)及農(nóng)民老齡化成為農(nóng)村常態(tài)。從農(nóng)戶(hù)家庭內(nèi)部分工來(lái)看，農(nóng)戶(hù)兼業(yè)是優(yōu)于純農(nóng)戶(hù)收益。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民每月打工收益往往超過(guò)1000元，而一畝土地每年收益約千元。另外，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者老齡化的情況也較為普遍。在農(nóng)村，耕種土地的農(nóng)民大多是“50后”、“60后”后，“70后”、“80后”后農(nóng)民以在外打工為主，“90后”、“00后”農(nóng)民很少有種地的想法。兼業(yè)和老齡化在大多數(shù)地區(qū)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的常態(tài)，由此帶來(lái)的粗獷的農(nóng)業(yè)耕是對(duì)稀缺土地資源的極大浪費(fèi)；三是農(nóng)戶(hù)的分化促使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體出現(xiàn)，使農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)、適度經(jīng)營(yíng)成為可能。全國(guó)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)農(nóng)戶(hù)從商品生產(chǎn)者逐漸衰退為生計(jì)型小農(nóng)，專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)成為規(guī)?；a(chǎn)主體。截至2015年年底，中國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的33.3%，其中約68%流向?qū)I(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)。

二、土地家庭承包制度的局限與農(nóng)村經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的多元實(shí)現(xiàn)形式

研究認(rèn)為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶有濃厚的歷史階段性、試驗(yàn)性和過(guò)渡性特征，不利于土地集約化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。（王守軍，2002；陳文俊，2006）；研究還認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，必須實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，走農(nóng)地集約化的道路。（耿玉春、邸煥雙，2005）； 研究者還從增加農(nóng)民收入和解放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的角度論證土地集約化經(jīng)營(yíng)。認(rèn)為中國(guó)的土地資源分布極不平衡而且質(zhì)量不高，耕地的人均占有量更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，如此小的農(nóng)地規(guī)模，已經(jīng)嚴(yán)重地制約了中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，特別是制約了農(nóng)民收入的持續(xù)穩(wěn)步提高。（張艾、嚴(yán)平，2003）。

傳統(tǒng)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度面臨著調(diào)整與變革。變革的方向何在？一方面是穩(wěn)定，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)。另一方面是搞活，充分搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，謀求其多元實(shí)現(xiàn)形式。具體如下：

一是發(fā)展“公司（龍頭企業(yè)）+農(nóng)戶(hù)”、“合作社+農(nóng)戶(hù)”等合作形式。這種模式可以實(shí)現(xiàn)龍頭企業(yè)、合作社和農(nóng)戶(hù)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，確保農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益。如淮安市采取簽訂合同、利潤(rùn)返還、按股分紅等多種形式，組織農(nóng)民與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)掛靠，實(shí)現(xiàn)訂單生產(chǎn)。

二是發(fā)展農(nóng)村土地股份合作形式。按照“入股自愿、退社自由”的原則，在不改變?nèi)牍赏恋丶彝コ邪再|(zhì)，不改變?nèi)牍赏恋剞r(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)群眾將土地集中起來(lái)組建土地股份合作社，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一銷(xiāo)售，保底分紅。從江蘇省情況來(lái)看，土地股份合作已經(jīng)成為已成為多種土地流轉(zhuǎn)形式中的最好形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省已經(jīng)有比較規(guī)范的農(nóng)村土地股份合作社448家，入股土地面積48.3萬(wàn)畝。

三是以公共服務(wù)平臺(tái)實(shí)施土地流轉(zhuǎn)形式。近幾年來(lái)，全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛案件數(shù)量呈現(xiàn)出持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。為了避免土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)農(nóng)民利益損害，江蘇推廣在縣鄉(xiāng)兩級(jí)建立土地流轉(zhuǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方運(yùn)用市場(chǎng)化手段完成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易。

四是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換租金或換社會(huì)保障等形式。從國(guó)內(nèi)的實(shí)踐來(lái)看，較為成功的有浙江嘉興模式“兩分兩換”及重慶九龍坡“社會(huì)保障換承包地”等模式。以嘉興為例，具體做法把宅基地與承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，以宅基地?fù)Q貨幣、換房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換租金、換股份或換社會(huì)保障。農(nóng)民凡是非農(nóng)就業(yè)的，3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋；對(duì)已經(jīng)進(jìn)入老齡階段的農(nóng)民，逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

三、搞活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)需要解決的深層次問(wèn)題

新時(shí)期，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大背景下，要完善推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，關(guān)鍵還是要 “搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”。為此，必須緊緊圍繞“搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”這個(gè)龍頭，一方面，解決農(nóng)村廣大兼業(yè)農(nóng)戶(hù)的出路問(wèn)題，使他們無(wú)后顧之憂(yōu)。另一方面，解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育問(wèn)題，為土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)提供可靠的支撐。

一是搞活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須立足人地關(guān)系，解決新型城鎮(zhèn)化中的土地問(wèn)題。

由于城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，全國(guó)每年都有大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，土地資源也越來(lái)越稀缺，推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的創(chuàng)新十分必要。就全國(guó)的情況來(lái)看，農(nóng)村住房非常分散，大量“空巢”農(nóng)村出現(xiàn)，宅基地資源不能有效利用，不利于實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。為此，要積極促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住區(qū)、農(nóng)村新社區(qū)和居民點(diǎn)適度自愿集中?？梢越梃b嘉興、重慶等地用宅基地置換城鎮(zhèn)住房的經(jīng)驗(yàn)，充分解決農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)不起房子的問(wèn)題。同時(shí)，允許農(nóng)民變?yōu)槌擎?zhèn)居民后仍可長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)擁有土地權(quán)益，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民用承包地權(quán)益去置換社會(huì)保障，以解農(nóng)民進(jìn)城后的養(yǎng)老、醫(yī)療之憂(yōu)。在暫時(shí)不具備撤村并鎮(zhèn)條件的地方可加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)村莊整治和集約利用農(nóng)村土地。

二是搞活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須立足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，解決好農(nóng)民的市民化問(wèn)題。

從全國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的情況來(lái)看，農(nóng)民大量存在“雙崗位”狀態(tài)，一方面在農(nóng)村擁有“農(nóng)地承包和經(jīng)營(yíng)權(quán)”。另一方面，在城鎮(zhèn)“打工”，但并未完成城市化，享有真正的市民所擁有的社會(huì)福利。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，只有促進(jìn)農(nóng)民的市民化，建立有利于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的社會(huì)制度，才能從根本上解決人地矛盾及“三農(nóng)問(wèn)題”。如解決基本公共服務(wù)制度的城鄉(xiāng)對(duì)接問(wèn)題，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障以及失地農(nóng)民社保等，積極發(fā)展農(nóng)村商貿(mào)、服務(wù)、休閑旅游等第三產(chǎn)業(yè)，就地就近吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。

三是搞活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須立足土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，解決好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育問(wèn)題。

從全面當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況來(lái)看，供給不足情況將長(zhǎng)期客觀存在。由于支農(nóng)、惠農(nóng)政策的逆向調(diào)節(jié)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已經(jīng)提高到每畝近300元，農(nóng)民惜地意識(shí)明顯增強(qiáng)，不少農(nóng)戶(hù)“既不愿多種地、也不愿流轉(zhuǎn)地”，一些地方還出現(xiàn)了土地逆向流轉(zhuǎn)。此外，土地流轉(zhuǎn)期限相對(duì)較短，短期的農(nóng)戶(hù)互換、轉(zhuǎn)包形式占流轉(zhuǎn)面積的56.89%，新型經(jīng)營(yíng)主體的流轉(zhuǎn)期限較短，不利于其積極性發(fā)揮。

為此，要加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策支持力度，如財(cái)政貼息、貸款擔(dān)保、項(xiàng)目扶持等，鼓勵(lì)其以股份制、租賃制、托田制、專(zhuān)業(yè)合作社、社區(qū)合作社等多種形式加快發(fā)展。同時(shí)，健全社會(huì)化服務(wù)組織，如建立農(nóng)民協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及多種形式的聯(lián)合體，建立區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，完善對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的信息化及農(nóng)業(yè)科技化服務(wù)的支持等，為其發(fā)展壯大提供全方位的支持與保障。

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本文為國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中新型農(nóng)業(yè)主體培育研究”（14BJY124）的階段性成果之一。

（作者單位：江蘇師范大學(xué)商學(xué)院）