貧困地區(qū)分類分批扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑研究

董潘敏 龔娜 何思涵

摘要：原有的粗放式扶貧已經(jīng)不能滿足現(xiàn)有的扶貧進(jìn)程，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的出現(xiàn)是必然的。為了全面建設(shè)小康社會(huì)，緩解貧富差距，可以通過(guò)理論與實(shí)踐相結(jié)合，真正落實(shí)分類分批扶貧的理念。文章通過(guò)貧困測(cè)度模型分析貧困影響因子，并對(duì)此進(jìn)行分類治理和分批治理，以此幫助貧困人口脫貧。

關(guān)鍵詞：貧困；精準(zhǔn)扶貧；貧困測(cè)度；分類分批

新時(shí)期的貧困問(wèn)題依然突出，社會(huì)貧富差距加大、區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題突出，貧困人口的生產(chǎn)生活問(wèn)題沒有解決。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在實(shí)踐實(shí)施過(guò)程中遇到了很多的困境，不過(guò)這些問(wèn)題可以通過(guò)分類分批扶貧的研究得到建議。因此，進(jìn)行研究分類分批扶貧對(duì)完善我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的政策具有非常重大的現(xiàn)實(shí)意義，有助于改善現(xiàn)有粗放式扶貧政策，豐富精準(zhǔn)扶貧理論，有助于促進(jìn)扶貧對(duì)象更好得到幫助脫貧，減少現(xiàn)有貧困人口和貧困發(fā)生率，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于快速建設(shè)全面小康社會(huì)。

一、分類分批扶貧的基本理論

國(guó)內(nèi)外充足的反貧困理論為精準(zhǔn)扶貧政策下的分類分批扶貧提供了豐富的理論基礎(chǔ)。本文從貧困成因（涓滴效應(yīng)）和貧困治理理論（參與式與利貧式減貧理論）這兩個(gè)方面論證。

（一）貧困成因理論

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家郝希曼于1958年在他的著作《經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》一書中系統(tǒng)論述了“極化——涓滴效應(yīng)”理論，指出區(qū)域的不平衡發(fā)展導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)間存在一定的相互作用及影響。涓滴理論提倡者認(rèn)為想富有的人減稅可以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，雖然這種針對(duì)特定群體的減稅政策被認(rèn)為不會(huì)很快的見效而是需要很多人再要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的“涓滴”后可以獲得結(jié)果。在我國(guó)有和涓滴理論效應(yīng)相類似的理論，那就是是鄧小平同志提出的“先富帶動(dòng)后富，實(shí)現(xiàn)共同富?！钡睦砟睢ｋm然這個(gè)理念促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是也拉大了貧富差距，導(dǎo)致了減貧效果不是很好。

（二）貧困治理理論

貧困治理理論主要是由參與式扶貧理念和利貧式減貧理念構(gòu)成。其中，參與式扶貧理念最早由美國(guó)教授提出的，認(rèn)為發(fā)展對(duì)象不僅要自身發(fā)展還要參加監(jiān)督與檢測(cè)的環(huán)節(jié)。參與式扶貧理念的核心就是以“參與”和“賦權(quán)”也就是要做到“賦權(quán)于民”。這是一個(gè)自下而上的決策方法，把整個(gè)參與式的理念貫徹在整個(gè)扶貧過(guò)程中，由貧困者自身狀況決定建立什么扶貧項(xiàng)目，政府只對(duì)資金的使用和管理進(jìn)行監(jiān)督。

利貧式減貧理念則和參與式理念觀點(diǎn)相反，是一種自上而下的決策方法，需要政府十分看重貧困者利益才能保證扶貧政策合理合法出臺(tái)，才能對(duì)解決貧困有相當(dāng)大的幫助。不過(guò)這種理念需要上位者在開始就要有一定的針對(duì)性，因此對(duì)利貧式減貧理念的運(yùn)用對(duì)我國(guó)想要建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，具有偉大的借鑒意義。

二、分類分批扶貧的實(shí)證研究

認(rèn)為外部因素主要包括自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、人口因素和政策因素。并對(duì)這四個(gè)因素進(jìn)行量化整理，選取了自然稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人力資本、財(cái)政金融和基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)這幾個(gè)方面分析致貧原因。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，雖然近幾年我國(guó)加大了對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)的資金投入，但是貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)依舊是比不上行政村。

調(diào)查結(jié)果顯示，被調(diào)查者主觀認(rèn)為導(dǎo)致自身貧困的原因主要分為5大類，分別是自然稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人力資源、財(cái)政金融和公共服務(wù)。其中認(rèn)為導(dǎo)致自身貧困原因?yàn)樽匀环A賦的占最多數(shù)，其次為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，再次為人力資源，然后是公共服務(wù)，最后是金融財(cái)政。因?yàn)樽匀环A賦不好進(jìn)行深度測(cè)量，只能實(shí)現(xiàn)廣度分析，而自然稟賦差的地方只能實(shí)現(xiàn)移民搬遷安置，沒有更好的舉措促進(jìn)當(dāng)?shù)刎毨丝诿撠殹?/p>

三、政策實(shí)施存在的問(wèn)題

（一）精準(zhǔn)扶貧的資金投入較高

精準(zhǔn)識(shí)別的成本比較高，想要精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象，就需要建立健全建檔立卡工作，完善貧困戶的所有信息。這就需要大量的工作人員去進(jìn)行這個(gè)工作，我國(guó)主要是由駐村干部去進(jìn)行信息的完善的，但是這不是原有駐村干部的工作，加重了他們的負(fù)擔(dān)，所以有些駐村干部就會(huì)敷衍了事。這就需要對(duì)此建立合理的監(jiān)督機(jī)制，防止駐村干部不積極工作，導(dǎo)致貧困對(duì)象信息收集不合理。不過(guò)建立監(jiān)督機(jī)制極大地加重了精準(zhǔn)識(shí)別的成本。第二是原有的貧困對(duì)象舍不得“脫帽”，進(jìn)行了數(shù)據(jù)上的弄虛作假，即使已經(jīng)脫貧卻還占據(jù)著貧困位置，導(dǎo)致了資金的浪費(fèi)。

（二）精準(zhǔn)識(shí)別工作可能會(huì)影響社會(huì)和諧

因?yàn)樾枰占毨畔?，農(nóng)村居民如果覺得自己當(dāng)上貧困戶可以獲得更多的利益，可能會(huì)虛報(bào)信息爭(zhēng)當(dāng)貧困對(duì)象。如果很多人爭(zhēng)當(dāng)貧困對(duì)象就會(huì)產(chǎn)生矛盾，而且農(nóng)村是熟人社會(huì)，如果虛報(bào)信息被定義為貧困對(duì)象使真正的貧困者無(wú)法脫貧，兩者之間就會(huì)有很大的矛盾，影響村內(nèi)團(tuán)結(jié)和安寧。當(dāng)然也有可能是兩者經(jīng)濟(jì)狀況差不多另外一個(gè)人卻可以得到貧困扶持，會(huì)營(yíng)造出不公平的社會(huì)環(huán)境，破壞社會(huì)和諧。

（三）信息部分失真和有效性不足

首先，信息失真可能是駐村干部在收集貧困人員的消極工作，影響了信息的真實(shí)性，存在一定的誤差導(dǎo)致貧困對(duì)象的界定也存在偏差。也有可能是農(nóng)村對(duì)于貧困的信息不能很好的進(jìn)行定量或定性的測(cè)量或是在信息錄入過(guò)程中存在了疏忽。其次，現(xiàn)有對(duì)貧困對(duì)象的統(tǒng)計(jì)模板只有簡(jiǎn)單的致貧原因的分類，但是貧困卻是一個(gè)動(dòng)態(tài)性的多樣化的過(guò)程，如果沒有具體的跟進(jìn)措施也是會(huì)導(dǎo)致貧困對(duì)象幫扶措施不合理。

四、貧困地區(qū)分類分批扶貧實(shí)現(xiàn)路徑優(yōu)化

想要減少貧困人口數(shù)量，除了有效的針對(duì)影響貧困的主要因素，著重掌握貧困地區(qū)的貧困人口，結(jié)合前期的貧困測(cè)度結(jié)果，貧困發(fā)生率的影響因素進(jìn)行實(shí)證分析，還要針對(duì)現(xiàn)有的扶貧政策，也就是精準(zhǔn)扶貧政策制定出反貧困戰(zhàn)略的目標(biāo)，并在此戰(zhàn)略目標(biāo)下尋找最優(yōu)、有效的分類分批扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑。

（一）貧困地區(qū)分類分批扶貧分類治理

1. 實(shí)現(xiàn)絕對(duì)貧困的治理

要實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)分類分批扶貧的分類治理，就需要一套完整的收入測(cè)量體系和評(píng)估體系可以精準(zhǔn)識(shí)別出真正的貧困者，然后根據(jù)貧困原因進(jìn)行對(duì)貧困戶的分類。本文中的絕對(duì)貧困主要是指那些先天的障礙或是后天的經(jīng)歷或者是獨(dú)居老人、夫婦等生活沒有希望的家庭，部分喪失或者全部喪失勞動(dòng)力。還有就是氣候多變、災(zāi)害頻發(fā)、自然環(huán)境惡劣且生態(tài)能力脆弱導(dǎo)致農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)，無(wú)法建立其他經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)。由于生態(tài)脆弱，直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的低下和不穩(wěn)定，還導(dǎo)致了國(guó)家對(duì)當(dāng)?shù)鼗驹O(shè)施建設(shè)或者公共服務(wù)建設(shè)政策的難以實(shí)施，不好通過(guò)政策去緩解貧困。針對(duì)此類貧困的分類方式，其中主要就可以通過(guò)“低保政策”以及民政政策給予相應(yīng)的支持。比如說(shuō)社區(qū)照顧和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實(shí)在不行還可以進(jìn)行移民搬遷。

2. 實(shí)現(xiàn)暫時(shí)性貧困的治理

本文中的暫時(shí)性貧困是指家中有因生病處于治療中的病人，不過(guò)痊愈后可以恢復(fù)勞動(dòng)力繼續(xù)工作，其主要的特點(diǎn)就是家庭突出意外情況導(dǎo)致個(gè)人或家庭無(wú)法負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用和保障基本生活需求。此外，因?yàn)榻逃仑氁彩沁@種貧困類型，在子女受教育期間家人即使勞動(dòng)也無(wú)法支付教育費(fèi)用或是其他生活支出，不過(guò)等到家中子女畢業(yè)工作就可以獲得收入，彌補(bǔ)家庭勞動(dòng)力不足的現(xiàn)狀就可以擺脫貧困。

而暫時(shí)性貧困可以進(jìn)行大病醫(yī)療救助和教育救助補(bǔ)貼政策緩解。當(dāng)然對(duì)于這種類型的貧困，重點(diǎn)就是要建立健全社會(huì)借助體系或是綜合保障體系，緩解貧困壓力。

3. 重點(diǎn)支持有發(fā)展能力的貧困家庭治理

重點(diǎn)支持有發(fā)展能力的貧困家庭治理主要是包括了脫貧技能短缺型和發(fā)展機(jī)會(huì)欠缺型。這兩種類型導(dǎo)致的貧困特點(diǎn)都是貧困戶的身體健康狀況良好，擁有良好的勞動(dòng)力，可以通過(guò)自身勞動(dòng)保障個(gè)人或家庭最基本的生活需求。但是脫貧技能短缺型這類貧困戶主要是因?yàn)樽陨頉]有可以拿得出手或應(yīng)對(duì)工作的基本技能，所以不能從事技術(shù)行業(yè)工作只能進(jìn)行簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)，而且這種脫貧技能短缺型的貧困人口占總得貧困人口的較大比例。不過(guò)這種類型的貧困人口是可以通過(guò)技能培訓(xùn)之類的措施進(jìn)行脫貧幫扶的，且也不容易返貧，因此我認(rèn)為要先快速解決這部分的貧困人口。而后者也就是發(fā)展機(jī)會(huì)欠缺型，雖然已經(jīng)具備了某種工作技能，在某方面有一特長(zhǎng)，但是收入還是比較低，無(wú)法負(fù)擔(dān)家庭費(fèi)用，所以他們只是缺少一定的發(fā)展機(jī)遇，可以通過(guò)對(duì)扶貧資源的優(yōu)化，給予相應(yīng)的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)脫貧。

（二）貧困地區(qū)分類分批扶貧分批治理

1. “低保政策”和救助兜底一批

政府首先應(yīng)該建立健全社會(huì)救助保障體系，確定公民為貧困對(duì)象且無(wú)法維持最低生活需要時(shí)，由國(guó)家或社會(huì)按照法定標(biāo)準(zhǔn)向貧困對(duì)象提供經(jīng)濟(jì)援助?！暗捅Ｕ叨档住钡闹饕菚簳r(shí)性貧困對(duì)象，因?yàn)橐馔馍』蛘咭馔馐鹿识荒茇?fù)擔(dān)基本生活需求的。也是以往粗放式扶貧政策中的“五保戶”和“低保戶”對(duì)象?！暗捅Ｕ摺焙途戎鷺?biāo)準(zhǔn)當(dāng)然也不可能是一成不變的，需要隨著勞動(dòng)者平均工資的提高而提高還要和物價(jià)進(jìn)行掛鉤。所以針對(duì)分類分批扶貧對(duì)象如果是因病致貧的話，可以通過(guò)“低保政策”進(jìn)行兜底。此外現(xiàn)有的醫(yī)療保障救助制度已經(jīng)不能滿足現(xiàn)有貧困人口的需求，需要提高貧困人口的醫(yī)療補(bǔ)貼和重大疾病醫(yī)療報(bào)銷比例等方面的待遇，以實(shí)現(xiàn)政策減貧的目標(biāo)。

2. 移民搬遷安置一批

移民搬遷安置主要是針對(duì)自然稟賦較低地區(qū)的貧困人口，這類貧困戶的生存自然環(huán)境比較惡劣、生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，其實(shí)也就是自然稟賦值比較低，并且這些地區(qū)不再具備基本的生產(chǎn)和發(fā)展條件。為了減少這種情況的貧困人口數(shù)量就需要進(jìn)行移民搬遷，當(dāng)然移民搬遷安置也不是隨意進(jìn)行的遷徙，需要政府積極落實(shí)貧困人口移民搬遷工作，建立健全移民搬遷安置流程，科學(xué)合理的規(guī)劃搬遷地址，可以在搬遷地址建立主導(dǎo)性的產(chǎn)業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少因生態(tài)問(wèn)題或是不能通過(guò)產(chǎn)業(yè)建設(shè)脫貧的貧困人口數(shù)量。在對(duì)貧困人口實(shí)行異地搬遷后，政府還需要加強(qiáng)后續(xù)工作，合理規(guī)劃搬遷選址內(nèi)的所有資源進(jìn)行有效地資源配置。通過(guò)資源的有效配置加快搬遷后選址的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)貧困人口脫貧。

3. 生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批

在實(shí)施分類分批扶貧建設(shè)過(guò)程中，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制決定了區(qū)域的貧困程度，所以產(chǎn)業(yè)扶貧是非常重要的。想要通過(guò)分類分批扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑優(yōu)化，對(duì)生產(chǎn)和就業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改善，首先，政府需要做到“有所為和有所不為”。在基礎(chǔ)建設(shè)中就要充分發(fā)揮政府力量，但是產(chǎn)業(yè)扶貧中還是要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，不可過(guò)于干預(yù)。其次，要建立產(chǎn)業(yè)和貧困戶的聯(lián)結(jié)機(jī)制，拒絕產(chǎn)生扶富不扶貧的現(xiàn)象。應(yīng)該根據(jù)貧困地區(qū)適合的產(chǎn)業(yè)偏向，建立當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)貧困對(duì)象致富脫離貧困，減少貧困人口。最后，要建立產(chǎn)業(yè)扶貧生態(tài)評(píng)估機(jī)制。建議對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目尤其是農(nóng)林項(xiàng)目實(shí)行以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為原則的生態(tài)評(píng)估，然后根據(jù)評(píng)估結(jié)果科學(xué)的進(jìn)行農(nóng)林產(chǎn)業(yè)布局。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)）