甘肅省農(nóng)村低保政策執(zhí)行中的問(wèn)題與對(duì)策

鄭麗婷 丁文廣

摘要：農(nóng)村最低生活保障能夠保障農(nóng)民不因失業(yè)、疾病、或年老而失去最基本的生活保障，作為農(nóng)村社會(huì)保障體系中最后一道安全網(wǎng)，關(guān)系到大部分農(nóng)民的切身利益。甘肅省農(nóng)村最低生活保障政策的實(shí)施取得了階段性成果，但低保政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)低保對(duì)象認(rèn)定不科學(xué)、低保對(duì)象家庭財(cái)產(chǎn)核查困難、低保救助人口動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制不健全、低保組織機(jī)構(gòu)不健全等問(wèn)題，這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了低保政策作用的發(fā)揮，探索完善甘肅省農(nóng)村低保政策的對(duì)策迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保政策；精準(zhǔn)扶貧；存在的問(wèn)題；對(duì)策

一、研究背景

低保政策是我國(guó)政府主導(dǎo)實(shí)施的一項(xiàng)重大民生工程，是特困群眾基本生活的最后一道防線。《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國(guó)發(fā)[2007]19號(hào)）規(guī)定，“農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民”。自《通知》發(fā)布以來(lái)，農(nóng)村低保在農(nóng)村執(zhí)行已有10年的歷史，農(nóng)村低保人數(shù)覆蓋率也在逐年增多，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)提高。甘肅省自2007年7月農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施以來(lái)，的確保障了農(nóng)村大部分低保戶的基本生活，濟(jì)貧效果明顯，但在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，影響了農(nóng)村低保政策在實(shí)施過(guò)程中的目標(biāo)。通過(guò)參加民政部項(xiàng)目“甘肅省社會(huì)救助瞄準(zhǔn)與居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)體系研究”，在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保政策在實(shí)施過(guò)程中的諸多問(wèn)題，例如農(nóng)民的收入來(lái)源多樣化，難以統(tǒng)一貨幣化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的低保工作中心，沒(méi)有專(zhuān)職的低保工作人員，低保對(duì)象的界定沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)村低保立法落后等問(wèn)題。農(nóng)村低保政策要發(fā)揮其兜底作用，需要對(duì)低保政策進(jìn)行再設(shè)計(jì)。如參照國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)各個(gè)市的物價(jià)水平做出相應(yīng)的調(diào)整。建立省、市、縣（區(qū)）三級(jí)信息共享平臺(tái)，確保居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的準(zhǔn)確性，逐漸減少直至杜絕農(nóng)民隱瞞收入騙保的現(xiàn)象。完善鄉(xiāng)、村居民監(jiān)督機(jī)制，拓寬監(jiān)督渠道，建立監(jiān)督平臺(tái)，讓農(nóng)村低保政策的實(shí)施公開(kāi)接受社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光低保。

二、農(nóng)村低保政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）低保對(duì)象的認(rèn)定尚不科學(xué)

農(nóng)民家庭收入難以核定。目前我國(guó)各級(jí)民政部門(mén)普遍采用“農(nóng)民人均純收入”的辦法來(lái)計(jì)算，實(shí)際操作中居民隱瞞隱性收入問(wèn)題比較嚴(yán)重，指標(biāo)難以貨幣化。

第一、家庭收入難以核定，并缺乏定期申報(bào)。在農(nóng)村居民家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查以年收入為主，但是農(nóng)村居民家庭收入渠道較多，年收入不能真實(shí)反映農(nóng)村居民的家庭收入狀況，既不穩(wěn)定又難以貨幣化。農(nóng)民的一部分收入來(lái)自糧食等實(shí)物，但是農(nóng)作物價(jià)格受市場(chǎng)波動(dòng)等因素，價(jià)格變動(dòng)幅度較大?！稗r(nóng)村現(xiàn)金經(jīng)濟(jì)、實(shí)物經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，沒(méi)有完善的收入信息系統(tǒng)”。其次，收入申報(bào)制度缺失，申請(qǐng)者及子女的外地資產(chǎn)和收入核查困難，因此農(nóng)村的低保難以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，導(dǎo)致許多不符合條件的低保對(duì)象沒(méi)有及時(shí)清退，仍然在領(lǐng)取低保。

第二、大數(shù)據(jù)平臺(tái)沒(méi)有建立，家庭經(jīng)濟(jì)收入核定信息難以實(shí)現(xiàn)共享?？h級(jí)以上民政部門(mén)承擔(dān)信息核對(duì)工作，但低保核對(duì)系統(tǒng)不對(duì)縣鄉(xiāng)的低保工作者開(kāi)放，給基層低保工作的認(rèn)定帶來(lái)困難。

第三、低保對(duì)象沒(méi)有進(jìn)行明確的分類(lèi)界定。農(nóng)村困難群體情形千差萬(wàn)別，有些孤老病殘者需要終生生活保障，有些因病致貧或失依兒童需要需要階段性庇護(hù)，有些是具有勞動(dòng)能力的懶漢，還有些是處于低保零界狀態(tài)的低收入戶，按政策不能納入低保范圍，但這些家庭往往會(huì)因病、因?yàn)?zāi)陷入深度貧困，因此，低保政策需要分類(lèi)界定目標(biāo)群體。

（二）低保救助人口動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制不健全

在低保制度運(yùn)行過(guò)程中，貧困群體被納入救助序列內(nèi)，但是缺乏對(duì)申保人的跟蹤監(jiān)測(cè)、反饋機(jī)制，有些受助人口脫離貧困隊(duì)伍，再就業(yè)穩(wěn)定后，并沒(méi)有主動(dòng)退保。低保制度在實(shí)施中缺乏定期的資格再審核制度，并且村民對(duì)低保制度認(rèn)識(shí)不夠完善，認(rèn)為通過(guò)低保審核就可以終身吃低保，造成了享受低保的群體只增不減，不僅影響社會(huì)公平正義，也造成了財(cái)政的壓力，稀缺的社會(huì)救助未能及時(shí)分配給其他貧困群體，導(dǎo)致不該享有低保的人繼續(xù)享受這一福利，形成福利依賴(lài)，忽視了低保的退出機(jī)制的建設(shè)。

（三）農(nóng)村低保基層組織隊(duì)伍仍不健全，基層領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任意識(shí)缺乏

第一、農(nóng)村幾乎沒(méi)有專(zhuān)職的低保人員。近幾年，甘肅農(nóng)村的低保對(duì)象數(shù)量持續(xù)增多，與之相對(duì)應(yīng)的低保工作人員的數(shù)量并沒(méi)有相應(yīng)增加，工作量大，內(nèi)容繁雜，必然會(huì)影響到低保執(zhí)行的效率，并且低保工作經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘，基層低保工作者工作任務(wù)繁重但工資待遇較低，導(dǎo)致工作積極性不高。

第二、基層行政管理不到位。大部分地區(qū)村部沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的低保政策實(shí)施機(jī)構(gòu)，村級(jí)低保工作一般由村干部或村書(shū)記兼任，往往會(huì)形成書(shū)記的獨(dú)權(quán)，因此很多并不困難的家庭為了爭(zhēng)取到低保名額會(huì)和書(shū)記套近乎或直接進(jìn)行賄賂，導(dǎo)致真正困難的家庭得不到救助。

第三、低保工作人員工作不到位。一種情況是工作人員對(duì)政策解讀不透徹，對(duì)低保政策沒(méi)有進(jìn)行積極的宣傳，使大部分村民不清楚低保的具體申請(qǐng)條件，尤其是困難家庭在村里本來(lái)就處于劣勢(shì)地位，抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度，不會(huì)去主動(dòng)申請(qǐng)低保。另一種情況是工作人員和村民之間信息不對(duì)稱(chēng)，對(duì)通過(guò)評(píng)議產(chǎn)生的低保戶并不會(huì)去張榜公示，甚至有部分工作人員會(huì)借助自己的職務(wù)通過(guò)偽造資料將有限的低保名額給予與自己利益相關(guān)的村民，導(dǎo)致低保對(duì)象的認(rèn)定存在偏差。

三、完善農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施中的對(duì)策

（一）精準(zhǔn)認(rèn)定農(nóng)村低保對(duì)象

農(nóng)村低保對(duì)象采用“3+1”綜合測(cè)評(píng)認(rèn)定辦法，在村委員會(huì)協(xié)助下，組織村民小組召開(kāi)村民代表會(huì)議，采取無(wú)記名投票方式，按照家庭貧困程度對(duì)申請(qǐng)對(duì)象進(jìn)行民主評(píng)選并產(chǎn)生貧富排序名單。依據(jù)排序名單以村為單位由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）低保工作人員、駐村干部、村干部等工作人員對(duì)所有申請(qǐng)對(duì)象家庭成員基本情況、家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)，對(duì)經(jīng)綜合測(cè)評(píng)不符合低保條件未能納入低保范圍，但實(shí)際上基本生活確實(shí)有困難的家庭，要及時(shí)給予臨時(shí)救助等專(zhuān)項(xiàng)救助，確保他們的基本生活不出問(wèn)題。

按照家庭財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)能力，低保對(duì)象可以分為四類(lèi)：第一類(lèi)是無(wú)依無(wú)靠、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力的“三無(wú)”人員，這部分群體可參照原“五?！闭?，納入終生低保范圍并享受全額醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)，低保對(duì)象不需要定期認(rèn)定。第二類(lèi)為因病致貧者和失依兒童，這部分群體適合階段性低保，等身體康復(fù)或達(dá)到勞動(dòng)年限后應(yīng)適時(shí)退出低保。這類(lèi)群體的低保政策應(yīng)與農(nóng)村救助政策相掛鉤，實(shí)行雙重保障。第三類(lèi)是具有一定勞動(dòng)能力但長(zhǎng)期失業(yè)者，其中，客觀性失業(yè)者納入臨時(shí)性低保且必須參加政府組織的教育培訓(xùn)，培訓(xùn)后兩年內(nèi)仍不能實(shí)現(xiàn)就業(yè)者將退出低保。第四類(lèi)是將處于貧困邊緣的集中連片特困地區(qū)貧困群體納入扶貧開(kāi)發(fā)政策范疇。

（二）完善社會(huì)救助動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)

第一、建立社會(huì)救助的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，減少應(yīng)保未保的現(xiàn)象。社會(huì)救助對(duì)象一般都是通過(guò)貧困戶自己申請(qǐng)和根據(jù)居民最低生活保障中的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定的，但是在我們調(diào)研的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，很多真正的貧困戶并不會(huì)主動(dòng)去申請(qǐng)救助，他們覺(jué)得自己人微言輕，貧困的生活已經(jīng)使得自己在村里被別人所“同情”，不想再去通過(guò)申請(qǐng)低保將自己的貧困狀況公之于眾，只想安心過(guò)好自己的苦日子。相反，那些真正申請(qǐng)農(nóng)村低保的人往往是那些生活情況較好的家庭，與貧困戶相比，他們更多的了解低保給他們帶來(lái)的附加值。如低保戶可以享受到比一般農(nóng)戶更優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源，醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)比例更高，申請(qǐng)大病救助和社會(huì)救助比一般居民有更低的門(mén)檻，享受學(xué)雜費(fèi)減免、醫(yī)療救助減免、年節(jié)補(bǔ)助等。

建立社會(huì)救助主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，首先需要建立貧困戶動(dòng)態(tài)信息跟蹤系統(tǒng)，對(duì)城鄉(xiāng)貧困戶的各種信息不斷地進(jìn)行跟蹤。其次，利用各種信息手段來(lái)了解貧困戶的信息，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)社會(huì)救助對(duì)象。不僅可以減少極端事件的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，而且可以使貧困群體真切的享受到社會(huì)救助政策給他們帶來(lái)的各項(xiàng)益處。

第二、采取定期與不定期相結(jié)合的動(dòng)態(tài)管理方式。在對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理的過(guò)程中，原則上一二類(lèi)低保兩年審核一次，三四類(lèi)低保一年審核一次。農(nóng)村低保由于審核周期長(zhǎng)，所以就會(huì)出現(xiàn)低保戶與核查者之間的信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致農(nóng)村低保的退出出現(xiàn)了滯留的現(xiàn)象。因此應(yīng)該改變這種動(dòng)態(tài)管理方式，對(duì)于家庭結(jié)構(gòu)比較穩(wěn)定，每個(gè)月的收入相對(duì)穩(wěn)定的家庭可進(jìn)行每年核查一次；而對(duì)于家庭結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，每個(gè)月的收入都處于起伏狀態(tài)的家庭可進(jìn)行每個(gè)月核查一次，根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)家里經(jīng)濟(jì)狀況的變化及人員的變動(dòng)來(lái)及時(shí)辦理低保的發(fā)放手續(xù)。

（三）提高低保工作者數(shù)量和工作能力

在最低生活保障工作的開(kāi)展中，低保工作者起著舉足輕重的作用，低保工作者數(shù)量的多少，能力的高低直接影響著低保的公平與應(yīng)保盡保。最低生活保障從短期的社會(huì)效益看是救，長(zhǎng)期是助，但是社會(huì)救助工作的認(rèn)知水平、法律素養(yǎng)、職業(yè)道德等都是至關(guān)重要的。低保工作者如果對(duì)政策及執(zhí)行沒(méi)有全面深入的了解，缺少專(zhuān)業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，不僅救助效率不高成效也甚微，高素質(zhì)高質(zhì)量專(zhuān)業(yè)化的低保隊(duì)伍能使得最低生活保障工作的開(kāi)展更規(guī)范，更順利，更有成效。因此，有必要充實(shí)低保工作隊(duì)伍，提高低保工作人員的工作能力，這樣可以有效地減少“欺?！?、“漏保”、“騙?！薄板e(cuò)?！?、“人情?！爆F(xiàn)象的發(fā)生。

第一、確保低保工作者數(shù)量。上級(jí)部門(mén)要重視基層工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)，規(guī)范基層工作機(jī)構(gòu)的程序合理增加編制和人員。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)選用受過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)的工作人員作為全職的低保工作者，補(bǔ)充低保工作隊(duì)伍，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)救助工作站。在農(nóng)村選取高素質(zhì)高學(xué)歷且樂(lè)于助人的村民作為低保信息員，及時(shí)的向村委會(huì)反映低保戶的家庭狀況，村干部、“大學(xué)生村官”、低保信息員組成低保工作隊(duì)伍。

第二、加強(qiáng)低保工作者業(yè)務(wù)培訓(xùn)。所調(diào)研的地區(qū)大多數(shù)低保工作者并沒(méi)有取得相關(guān)的工作合格證書(shū)，相應(yīng)的培訓(xùn)也很少，依靠平時(shí)在工作中積累的經(jīng)驗(yàn)來(lái)做低保工作。因此可以通過(guò)組織培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流的方式對(duì)低保工作人員進(jìn)行全面系統(tǒng)的培訓(xùn)教育，讓低保工作人員充分了解低保政策、相關(guān)的配套文件等，不斷提高低保工作者的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)，提高工作人員對(duì)低保工作政策推廣和執(zhí)行的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)法制觀念和自律意識(shí)，明確工作任務(wù)與職責(zé)，減少工作不細(xì)致和利用政策漏洞徇私產(chǎn)生的負(fù)面現(xiàn)象。

第三、安排專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，完善激勵(lì)機(jī)制。最低生活保障基層，增加基層低保相關(guān)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入，改善基層低保工作者的正常收入，保障必要的經(jīng)費(fèi)支出。將低保專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，解決經(jīng)費(fèi)各級(jí)配套，以促進(jìn)最低生活保障的快速發(fā)展。同時(shí)，提高低保工作者的工資待遇，建立的激勵(lì)機(jī)制，提升工作質(zhì)量激勵(lì)工作人員認(rèn)真做好低保審核、調(diào)查工作，保證工作的順利執(zhí)行。

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（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院。丁文廣為通訊作者）