農(nóng)村最低生活保障制度問題研究

梁景靜

摘要：改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)和社會獲得較快的發(fā)展與進(jìn)步，但同時也存在部分貧困群體。農(nóng)村最低生活保障制度相對于社會保險(xiǎn)來說是比較有效、直接解決貧困人口問題的措施。文章通過對昭信村低保實(shí)施的對象和標(biāo)準(zhǔn)、低保覆蓋面和低保資金來源等情況進(jìn)行相關(guān)分析，來了解我國農(nóng)村低保制度在實(shí)際實(shí)施過程的情況，從而為我國農(nóng)村低保制度可持續(xù)發(fā)展提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；貧困人員；最低保障

一、引言

在十八屆五中全會上，習(xí)近平主席在講話時表明我國在現(xiàn)行生活和發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)下要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一是：使各地的農(nóng)村貧困村民擺脫貧困，各地方的貧困縣脫掉貧困帽，讓不同的區(qū)域共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。最低生活保障制度（簡稱低保）是貧困人口脫離貧困的重要手段，是政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。雖然在扶貧政策的大力開展下，許多貧困人口與貧困村慢慢走向了脫貧的道路，但是在某些地區(qū)依然存在需要最低生活保障制度的進(jìn)行保障的人口，特別是在農(nóng)村地區(qū)。

二、最低生活保障制度在昭信村的實(shí)施現(xiàn)狀

昭信村位于廣東省珠海市斗門區(qū)白蕉鎮(zhèn)城區(qū)以南，西靠白藤湖畔。昭信村算不上一個大村，目前村民主要是依靠養(yǎng)殖業(yè)為主要生活來源，大部分的農(nóng)村居民家庭年收入達(dá)到15000元左右。雖然如此，但是昭信村還有一少部分農(nóng)村居民因?yàn)榧膊?、年老等原因而陷入長期貧困，需要領(lǐng)取最低生活保障金來維持最低生活。根據(jù)對調(diào)查對象（170名昭信村村民）進(jìn)行問卷調(diào)查以及在走訪昭信村的低保戶和村委干部后獲得了低保實(shí)施情況的相關(guān)數(shù)據(jù)和實(shí)施情況如1所示：

（一）低保對象

昭信村低保對象的范圍是根據(jù)《珠海市最低生活保障實(shí)施辦法》第三十二條來執(zhí)行的，即同時符合以下條件的昭信村村民就可以成為低保保障的對象1.是珠海市居民，具有珠海市戶籍；2.申請低保的昭信村村民要符合在申請低保前的3個月和申請低保的當(dāng)月的家庭人均月收入是低于珠海市所規(guī)定的低保標(biāo)準(zhǔn)線的要求；3.申請低保的村民的家庭財(cái)產(chǎn)和收入要符合《珠海市最低生活保障實(shí)施辦法》對家庭收入與財(cái)產(chǎn)的相關(guān)要求。

（二）低保覆蓋范圍

昭信村低保制度的受保的人數(shù)有逐年增長的趨勢（如表1所示）。

由表1可知，昭信村的低保人數(shù)在近幾年來基本呈現(xiàn)增長趨勢，從2011年的22人增加到2016年的28人，增長率達(dá)到約27.2%。這表明昭信村的低保覆蓋范圍有所擴(kuò)大。

（三）低保標(biāo)準(zhǔn)

昭信村在確定低保發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)方面，一般按照《珠海市的最低生活保障辦法》（下面簡稱《辦法》）的規(guī)定來實(shí)施的。根據(jù)《辦法》規(guī)定低保對象的的不同發(fā)放的救濟(jì)金額：1.A類：按低保標(biāo)準(zhǔn)的50%增發(fā)；昭信村一般為每人每月發(fā)放800元。2.B類：按低保標(biāo)準(zhǔn)的20%增發(fā)；昭信村一般為每人每月發(fā)放680元。3.C類：按珠海市制定的低保標(biāo)準(zhǔn)線減去低保家庭人均收入的差值來發(fā)放救濟(jì)金額的。昭信村一般為每人每月發(fā)放400元。如果低保對象符合以上多種資格，那么按低保保障辦法中最高一項(xiàng)來執(zhí)行。

（四）低保資金的投入與發(fā)放

昭信村的低保資金主要來源于珠海市政府財(cái)政預(yù)算安排，并且根據(jù)國家民政部公布的關(guān)于斗門區(qū)（昭信村）的相關(guān)低保數(shù)據(jù)來看（表2），昭信村低保資金的投入基本上是呈增長趨勢的（除了2013年略有下降之外）。而該村的低保金的發(fā)放在實(shí)施低保制度的最初幾年主要是通過現(xiàn)金簽領(lǐng)發(fā)放的，而現(xiàn)在主要依靠金融機(jī)構(gòu)（主要是銀行）來發(fā)放，也就是每個有資格的低保戶建立一個低保賬戶，每個月銀行自動轉(zhuǎn)賬到戶。

（五）低保對象的其他福利

昭信村審核通過的相關(guān)貧困人口除了每個月可以獲得由村委會發(fā)放的固定現(xiàn)金補(bǔ)貼之外，還可以獲得其他的一些專項(xiàng)救助（大病的現(xiàn)金補(bǔ)貼）、臨時物補(bǔ)貼（油、米、電）和相關(guān)的優(yōu)惠扶助待遇（村委慰問）。

三、低保制度在昭信村運(yùn)行的問題分析

低保制度的建立是落實(shí)“五位一體，四個全面”重要思想。通過對170名昭信村村民進(jìn)行的問卷調(diào)查以及在走訪昭信村的低保戶和村委干部后獲得了低保實(shí)施情況的相關(guān)數(shù)據(jù)和情況了解低保在昭信村運(yùn)行中存在的問題如下。

（一）救濟(jì)面比較窄，不能應(yīng)保盡保

理論上說，貧困人數(shù)和低保保障人數(shù)應(yīng)該相符合。但是由于昭信村低保人數(shù)一般采取的是農(nóng)村低保指標(biāo)下?lián)艿姆绞絹泶_定的，所以能得到保障的人數(shù)遠(yuǎn)小于真正的貧困人數(shù)。因此就昭信村的低保人數(shù)和貧困人數(shù)來看，昭信村的低保的覆蓋面較窄。截至2016年年底，昭信村有300多人因疾病年老、單親和殘疾而陷入貧困，但可以獲得的低保保障的人數(shù)只有30人而已，覆蓋率約占貧困人口的10%。而且根據(jù)國家財(cái)政部的2015年公布的農(nóng)村最低生活保障數(shù)據(jù)可知，斗門區(qū)（昭信村）農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際補(bǔ)助水平達(dá)到低保對象月人均為478.65元（年收入為5743.8元），而根據(jù)調(diào)查樣本數(shù)據(jù)（表3）可知，有12.6%的人口收入低于5000元以下，大于低保覆蓋率10%。因此還有部分農(nóng)村居民被排除在低保保障之外。

（二）救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)較低

昭信村的低保標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)珠海市斗門區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施的，而根據(jù)國家財(cái)政部的近幾年公布的農(nóng)村最低生活保障數(shù)據(jù)來看，斗門區(qū)（昭信村）農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際補(bǔ)助水平，雖然近幾年呈增長趨勢，但總體來看還是比較低。

以2015年為例，低保補(bǔ)助月人均為478.65元（年收入為5743.8元），而據(jù)樣本調(diào)查可知超過88.7%的農(nóng)村居民的年人均收入高達(dá)5000元，農(nóng)村居民平均年收入約在10000～15000元之間，低保居民的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村居民的平均收入水平。

根據(jù)樣本調(diào)查可知（圖1），大部分農(nóng)村居民認(rèn)為最低生活保障金只能部分或者不能解決低保者的生活?！景咐弧苛翰?2歲，屬于三無人員，患有眼疾，每個月獲得的低保金為720元。據(jù)了解，梁伯每個月生活開支為約600元，有時候若有一些老人病痛，那720元就不夠了。【案例二】陳女士，42歲，單親，家有一個女兒和一位老人。梁女士是一名清潔工人，月工資兩千多，患有腎病，獲得低保金和一些額外的補(bǔ)貼共為860元。據(jù)她說，她每個月工資和領(lǐng)取的低保金難以維持洗腎的開銷以及家庭生活開銷、孩子上學(xué)開銷的費(fèi)用。她說到還要靠家里老人的土地分紅，才能維持基本生活。

（三）社會救濟(jì)金的供給問題

資金缺乏是低保制度難以有效實(shí)施的重要原因。昭信村的低保資金主要是來源于珠海市政府的撥款，資金籌集渠道較少，最低生活保障資金的籌集受限于珠海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。農(nóng)村社會救濟(jì)資金缺乏的直接后果是導(dǎo)致社會救濟(jì)范圍小，保障水平不足以支撐農(nóng)村居民的最低生活開支。

（四）低保對象難以確定

我國確定低保對象主要是依靠申請人提供的相關(guān)資料（如收入證明、低保人員入戶調(diào)查）和通過鄰居取證、民主評議等方式，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)難以辨別和減少瞞報(bào)、少報(bào)、活著不報(bào)的欺詐、冒領(lǐng)和“搭便車”的問題。

正如圖2所示，昭信村的農(nóng)村居民的家庭收入來自多方面，有福利分紅收入、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入、外出務(wù)工收入等，而根據(jù)調(diào)查絕大部分的調(diào)查村民的收入主要來自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和外出務(wù)工，兩者各占約30%；在調(diào)查的村民中約占20%的是依靠個體經(jīng)營來獲得收入的；依靠村集體的福利分紅、土地租賃轉(zhuǎn)讓和政府提供的低保金來獲得收入的調(diào)查村民約占20%的。因?yàn)槭芙?jīng)濟(jì)發(fā)展、氣候條件和家庭結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格和外出務(wù)工人員的工資水平是會發(fā)生波動，因此對于依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和外出務(wù)工的收入來源的準(zhǔn)確核算是比較困難的。所以昭信村的村委在評定申請低保家庭的經(jīng)濟(jì)狀況存在困難，只能依靠低保人員提供的收入證明，這會造成保障對象難以確認(rèn)。

根據(jù)表3所示，調(diào)查的農(nóng)村居民中有55.3%的人是認(rèn)為目前的低保對象的評定是不公平的，只有15.3%的農(nóng)村居民是認(rèn)為目前昭信村的低保對象的評定是公平的。

四、完善昭信村最低生保障制度的對策

完善昭信村最低生活保障制度的工作不僅需要中央和各級地方政府的有所作為，也需要廣大群眾和民間組織的合作和努力。

（一）應(yīng)該做到應(yīng)保盡保

昭信村的低保制度應(yīng)該進(jìn)一步明確低保對象范圍，擴(kuò)大低保保障面，做到“有針對性施保”、“保人保戶”、“重點(diǎn)救濟(jì)”。昭信村不但要在已有的保障程度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大低保保障面，還應(yīng)該鞏固已有的低?；A(chǔ)。昭信村還需要改變原來農(nóng)村低保指標(biāo)下?lián)艿姆绞?，由珠海市或斗門區(qū)的民政部門到昭信村進(jìn)行充分的調(diào)查，明確需要低保救助的人數(shù)，然后逐級上報(bào)。從而實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村貧困人員的應(yīng)保盡保。

（二）科學(xué)合理地界定和調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)

首先，昭信村可以根據(jù)不同的致貧原因，對不同的低保對象進(jìn)行不一樣的救濟(jì)方式。如對老年人和殘疾人，可以考慮現(xiàn)金加實(shí)物的救助方式；對有疾病的低保村民，可以提供相關(guān)醫(yī)療幫助；對有勞動力的低保人員，可以采取技能培訓(xùn)，就業(yè)服務(wù)等方式。然后，根據(jù)昭信村貧困人員的貧困程度不同，可以按照低保標(biāo)準(zhǔn)線減去家庭人均年收入的差額進(jìn)行補(bǔ)助。確定和制訂在家庭年收入的基礎(chǔ)上的差額補(bǔ)助的救助檔次，細(xì)化救助檔次，可以為100元一檔，多設(shè)檔次，既能滿足特別貧困人員的基本生活需求，又能避免“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象出現(xiàn)，保證低保工作的科學(xué)合理。

（三）增加低保金的來源渠道和數(shù)量

為了使低保制度能夠有效和可持續(xù)的運(yùn)行，一方面，除了要加強(qiáng)國家和政府對低保制度的資金投入；另一方面，為了避免“養(yǎng)懶漢”的問題出現(xiàn)，應(yīng)該大力鼓勵社會公共和當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)漁業(yè)、飼料公司和富人的捐贈，并且政府應(yīng)該注重對社會救助資金的保值增值和通過福利彩票發(fā)行募集等渠道來擴(kuò)大昭信村低保救濟(jì)的資金來源和數(shù)量，從而保證昭信村的低保有效實(shí)施。

（四）完善相關(guān)法制建設(shè)，確保低保穩(wěn)定實(shí)施

建設(shè)和完善低保政策相關(guān)法規(guī)，是真正建立農(nóng)村低保制度的前提基礎(chǔ)。昭信村在合理確定低保對象方面需要做到，首先對于外出務(wù)工人員的收入，要求他們準(zhǔn)確提供相關(guān)的工資收入證明，而且相關(guān)部門必要時應(yīng)該進(jìn)行核查。而對于依靠生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品收入的居民的低保申請，首先需要相關(guān)政府部門人員進(jìn)行實(shí)際市場調(diào)查，了解農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)格信息和相關(guān)情況，并將此作為申請低保的收入證明和申請獲得低保保障資格的依據(jù)。還要對低保對象進(jìn)行動態(tài)性的管理，不定時的抽查低保對象的實(shí)際收入和生活情況，從而建立及時和有效的低保對象的進(jìn)入和退出機(jī)制，保證低保實(shí)施的公平公正。

五、總結(jié)與展望

農(nóng)村低保制度的有效實(shí)施不僅關(guān)乎個人的尊嚴(yán)，而且涉及社會和諧與公正，所以低保制度問題研究不僅需要從理論上進(jìn)行研究，還需要從實(shí)際出發(fā)，對不同地區(qū)的實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)際研究，把握全國低保的實(shí)施真實(shí)情況，當(dāng)然，可能由于本文在收集收據(jù)、數(shù)據(jù)分析方面不是很全面，理論和實(shí)踐結(jié)合上的研究還需要進(jìn)一步加深。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）