三權(quán)分置視域下農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險及防范

黃建軍

（河南理工大學(xué)，河南焦作454000）

從世界各國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)演變的歷程來看，農(nóng)地的適當集中和適度規(guī)?；?jīng)營是客觀的趨勢和普遍的規(guī)律。相比農(nóng)地的細碎化經(jīng)營，農(nóng)地的適度規(guī)模化經(jīng)營能夠提高農(nóng)地利用效率，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，還能與農(nóng)業(yè)科技投入實現(xiàn)有效契合，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

20世紀80年代初，我國確立了農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)地所有權(quán)和農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)分離（即兩權(quán)分離），這一制度在調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、解決溫飽問題的同時，也形成并固化了“家家有地戶戶種田”的農(nóng)地細碎化格局。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，大批的農(nóng)業(yè)剩余勞動力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)人口在城鎮(zhèn)落戶，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)地適當集中和適度規(guī)模化經(jīng)營，就成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇。為響應(yīng)實踐需要，2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，正式確立了“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了政策依據(jù)和制度保障。鑒于“三權(quán)分置”制度涉及到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟關(guān)系和農(nóng)村社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)化調(diào)整，如果沒有相關(guān)政策的配套和制度的協(xié)調(diào)，其運行也存在相應(yīng)的風險，必須加以防范。

一、“三權(quán)分置”推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的機理———減少不確定性

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐早已有之。在兩權(quán)分離背景下，農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒有分置，承包農(nóng)戶對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)始終存有疑慮，擔心農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后，再也收不回來，失去生存保障，這嚴重阻礙了承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地的積極性，導(dǎo)致部分農(nóng)戶寧可拋荒也不流轉(zhuǎn)的情況。

經(jīng)濟學(xué)家諾斯認為，制度在一個社會中的主要作用是通過建立一個人們相互作用的穩(wěn)定的（但不一定有效的）結(jié)構(gòu)來減少不確定性。[1]中央《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確指出：農(nóng)村土地實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。這就從制度上清晰地界定了三權(quán)之間的關(guān)系。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)的是農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)，不是農(nóng)地的集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)。對于農(nóng)地集體來說，不用擔心集體所有土地流失的問題；對于農(nóng)戶來說，在打工的同時，可以放心地流轉(zhuǎn)自己承包的農(nóng)地，不用擔心合同期滿收不回承包地的問題；對于農(nóng)地流入方來說，在流轉(zhuǎn)合同規(guī)定的期限內(nèi)，可以自主經(jīng)營農(nóng)地，不用擔心承包農(nóng)戶的干擾。三權(quán)分置制度，明確了農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中集體、承包農(nóng)戶和流入農(nóng)戶的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，減少了相關(guān)各方的不確定性，為流轉(zhuǎn)各方提供了穩(wěn)定的預(yù)期。

二、“三權(quán)分置”框架下農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的潛在風險

（一）非自愿流轉(zhuǎn)

細碎的農(nóng)地只有通過集中連片的流轉(zhuǎn)和整合才能實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)地流入方要想實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，就必須要和同一連片區(qū)域的大量承包戶簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。在同一連片區(qū)域，由于家庭勞動力數(shù)量、素質(zhì)、非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)定性、收入水平、社會保障水平等因素存在差異，不同農(nóng)戶對承包地的流轉(zhuǎn)意愿也存在差異，[2]有些農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)土地，有些農(nóng)戶更愿意選擇自己耕種。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿分化的情況下，農(nóng)地流入方要成功與所有承包戶就流轉(zhuǎn)價格、期限、相關(guān)權(quán)利義務(wù)等達成共識并簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，必然會面臨非常高的交易成本。

在過去的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐中，為了簡化程序，降低交易成本，有些地方會選擇集中流轉(zhuǎn)。即由村集體（或者村民小組）作為流出方的代表，與流入方進行談判；或者由村干部逐家逐戶做農(nóng)戶的工作。一部分農(nóng)戶會礙于面子，并不是非常情愿地將自己承包的農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去。相較與地方政府或者村集體直接強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地而言，這種流轉(zhuǎn)方式對農(nóng)民意愿的違背程度“較輕”，還具有一定的“隱蔽性”，但其風險不容忽視。一些農(nóng)戶在沒有非農(nóng)就業(yè)或者非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定的情況下流轉(zhuǎn)了土地，非農(nóng)就業(yè)失敗之后返回農(nóng)村，因為流轉(zhuǎn)合同未到期，會陷于失地失業(yè)的窘境，成為社會穩(wěn)定的隱患。

（二）農(nóng)地非農(nóng)化與非糧化

農(nóng)地非農(nóng)化指的是農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后沒有用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是用于第二或者第三產(chǎn)業(yè)；農(nóng)地非糧化指的是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后雖然用于廣義上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但并不是用于糧食生產(chǎn)，而是用來種植經(jīng)濟作物，或者用于養(yǎng)殖等用途。非農(nóng)化會侵蝕農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，非糧化則對國家糧食安全造成沖擊。

農(nóng)地非農(nóng)化或者非糧化，客觀誘因是源于農(nóng)地在不同用途上的利潤差異。同樣的農(nóng)地，用于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，其利潤要比用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要高的多；農(nóng)地用于種植經(jīng)濟作物，要比用于糧食生產(chǎn)的利潤高的多。據(jù)農(nóng)業(yè)部門測算，一畝地種蔬菜的收益是種糧食的5倍，搞水產(chǎn)養(yǎng)殖和花卉種植是種糧食的7倍。[3]主觀因素是農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后使用的漠視。在三權(quán)分置框架下，農(nóng)戶的土地承包權(quán)能夠得到有效保障，在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶會更關(guān)注流轉(zhuǎn)租金（或收益）的數(shù)量以及支付方式等問題，不關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后如何使用。與此同時，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，地方政府和村集體（或者村民小組）的監(jiān)管缺失也為流入方改變農(nóng)地用途提供了“機會”。作為地方政府來說，農(nóng)地非農(nóng)化能夠為自身帶來經(jīng)濟上的收益和政績上的顯示，故而可以“選擇性失明”；作為村集體（或者村民小組）來說，雖然制度上規(guī)定其“有權(quán)對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為”，但在操作層面，村集體（或者村民小組）沒有行政執(zhí)法權(quán)，也沒有經(jīng)濟上的激勵，導(dǎo)致其監(jiān)管流于形式。

（三）土地流轉(zhuǎn)違約

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，在土地流轉(zhuǎn)市場上，流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同之后，都有義務(wù)遵守合同約定。就我國國情而言，流轉(zhuǎn)雙方都有違約的可能。對于農(nóng)地流出方來說，流轉(zhuǎn)前過高地估計自身城市生存能力和非農(nóng)就業(yè)水平，當其失去在城市的非農(nóng)就業(yè)返回農(nóng)村之后，會重新要求取消流轉(zhuǎn)合同，自己經(jīng)營承包地。對于規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)地流入方來說，因為農(nóng)業(yè)的自然風險和自身的經(jīng)營不善，陷于長期虧損、甚至破產(chǎn)狀態(tài)，不能履行流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶無法獲得相應(yīng)的租金和收益。

“兩權(quán)分離”框架下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有一定的封閉性，流轉(zhuǎn)主體的選擇有身份的限制?，F(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》均規(guī)定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)時，在同等條件下，受讓方（也就是農(nóng)地流入方）是本集體經(jīng)濟組織成員的，享有優(yōu)先權(quán)。這種流轉(zhuǎn)在農(nóng)地的配置效率上沒有達到最優(yōu)，但它可以借助風俗習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約、公共輿論等農(nóng)村熟人社會的非正式制度安排，比較有效地化解流轉(zhuǎn)糾紛。在“三權(quán)分置”框架下，農(nóng)地流入方完全突破了成員身份限制，只要是有意愿和能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，都可以作為合法的流入主體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的開放性更強。這種格局下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，就只能借助法律手段；考慮到“法不責眾”，在面對弱勢群體的農(nóng)民時，法律解決的成本可能就會相當高。

三、“三權(quán)分置”框架下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的風險防范

“三權(quán)分置”強調(diào)在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，保護農(nóng)戶的承包權(quán)，放活農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)。針對上述存在的各種風險，只有制定相應(yīng)的措施，才能有效協(xié)調(diào)各方利益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（一）堅持以人為本理念

從宏觀層面來講，伴隨著我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口逐漸向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營是一個必然的發(fā)展趨勢。但是，由于我國農(nóng)民的整體素質(zhì)偏低，其非農(nóng)就業(yè)還存在相當程度的不穩(wěn)定性，非農(nóng)就業(yè)失敗后重新返回農(nóng)村就業(yè)的情況在相當長時期內(nèi)會持續(xù)存在。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題上，政府必須要堅持以人為本理念，充分尊重農(nóng)民意愿，貫徹自愿原則，切不可急躁冒進。要因地制宜，綜合考慮農(nóng)地特點、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移質(zhì)量、農(nóng)地流入主體情況等因素推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。[4]要處理好效率與公平的關(guān)系、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，堅決杜絕各種形式的強迫流轉(zhuǎn)行為，堅守“農(nóng)民利益不受損”的底線不動搖。

（二）提高農(nóng)戶素質(zhì)

農(nóng)民由于整體素質(zhì)偏低，在市場經(jīng)濟農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中，處于弱勢群體的地位。在風險防范的過程中，必須要提高農(nóng)民的素質(zhì)，調(diào)動農(nóng)民自身維權(quán)的意識?？梢砸源鍨閱挝?，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)管理部門組織專家，對農(nóng)民進行教育。一是要加強對“三權(quán)分置”農(nóng)地制度的教育，重點圍繞“三權(quán)分置”制度下農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容進行介紹，提升農(nóng)民的權(quán)利意識，引導(dǎo)農(nóng)民用權(quán)利來約束村集體（或村民小組）的權(quán)力擴張；二是要加強風險教育，介紹農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中可能的風險，引導(dǎo)農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中根據(jù)自身勞動力結(jié)構(gòu)、非農(nóng)就業(yè)情況作出理性選擇，防止盲目跟風流轉(zhuǎn)農(nóng)地；三是要加強法制教育，提高農(nóng)民的法律意識和合同意識，引導(dǎo)農(nóng)戶明確自身在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)利義務(wù)，遵守合同約定。

（三）加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)全過程監(jiān)管

防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化和非糧化，可以確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和國家糧食安全，避免出現(xiàn)社會系統(tǒng)性風險。為此，必須要調(diào)動農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)主體的積極性，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進行全過程監(jiān)管。一是要做好農(nóng)地流入方的資質(zhì)審查?？山⑥r(nóng)業(yè)管理部門、村集體（或村民小組）代表、承包戶代表、農(nóng)業(yè)專家等多方參與的農(nóng)地流轉(zhuǎn)審查監(jiān)督機制，采取書面報告和現(xiàn)場查看等方式，對農(nóng)地流入方的主體資質(zhì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、經(jīng)營項目、土地用途、風險防范，以及是否符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項進行審查審核，讓真正愿意從事和關(guān)心農(nóng)業(yè)發(fā)展的人（或組織）擁有土地，從源頭上控制農(nóng)地非農(nóng)戶和非糧化；二是要做好流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用情況的信息公開。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)地流入方要通過一定的渠道，公開農(nóng)地使用狀況，接受承包戶、村集體（或村民小組）、農(nóng)業(yè)管理部門和社會的監(jiān)督；三是做好流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用情況的不定期巡查。農(nóng)業(yè)管理部門要組織專門人員，對流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用情況，進行不定期巡查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用要及時進行制止和糾正。四是調(diào)動農(nóng)地流出方（承包戶）監(jiān)督的積極性。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同中要特別約定，凡是農(nóng)地流入方改變農(nóng)地用途的，農(nóng)地流出方（承包戶）有權(quán)終止流轉(zhuǎn)合同并要求賠償。

（四）加大對農(nóng)地流入方的扶持

針對農(nóng)地流入方可能遭遇的自然風險和經(jīng)營風險，政府要積極作為，多措并舉，提高農(nóng)地流入方應(yīng)對風險的能力。一是國家要加大對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入，增強農(nóng)業(yè)抵御自然風險的能力；二是要加大對農(nóng)業(yè)科技的投入，改良農(nóng)作物品種，幫助農(nóng)地流入方生產(chǎn)出適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)下消費需求的健康、綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，保障“舌尖上的安全”；三是完善農(nóng)業(yè)補貼政策。農(nóng)地流入方圍繞當?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，開展適度規(guī)模經(jīng)營的，要按其經(jīng)營面積和畝均標準由中央財政對其進行直接的農(nóng)資綜合補貼；對農(nóng)地流入方開展的倉儲烘干、晾曬場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予貸款貼息支持；對農(nóng)地流入方投保農(nóng)業(yè)保險給予一定的保費補貼，分散和降低其生產(chǎn)經(jīng)營風險；四是加大金融支持，商業(yè)銀行在縣域的分支機構(gòu)和農(nóng)村信用社，可以建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營直報系統(tǒng)，為農(nóng)地流入方提供點對點對接信貸、保險等服務(wù)，對符合信貸條件的靈活確定貸款期限，簡化審批流程，解決其信貸資金需求。

（五）完善配套制度

一是完善農(nóng)村社會保障制度，大力提高失地失業(yè)農(nóng)民（尤其是老年農(nóng)民）的社會保障水平，消除農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。[5]二是完善農(nóng)地糾紛解決機制，暢通農(nóng)戶申訴渠道，依托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)頁管理部門，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解和仲裁機構(gòu)，通過多種方式及時解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，避免矛盾升級。三是完善農(nóng)民培訓(xùn)制度，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開展非農(nóng)就業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)穩(wěn)定性和收入水平；對農(nóng)地流入主體進行市場需求信息獲取、營銷策略、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)等內(nèi)容的培訓(xùn)，使其真正成為愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民，降低經(jīng)營失敗的風險。四是設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)保證金制度，由農(nóng)地流入方繳納特定數(shù)額資金，用于在經(jīng)營失敗時支付給農(nóng)戶，減少農(nóng)戶損失。

（六）規(guī)范農(nóng)地承包權(quán)互換制度

“三權(quán)分置”框架下，農(nóng)地承包權(quán)始終屬于農(nóng)戶，不能流轉(zhuǎn)，但是，承包權(quán)可以在同一經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)戶之間進行互換。面對我國農(nóng)地細碎化的分布格局，在承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿分層的背景下，農(nóng)業(yè)管理部門要做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿摸底調(diào)查工作，選擇農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿高的區(qū)域推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)。對于集中連片區(qū)域內(nèi)不愿意流轉(zhuǎn)的承包戶，村集體（或村民小組）可以組織同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員進行協(xié)商，在愿意流轉(zhuǎn)和不愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)戶之間，互換農(nóng)地承包權(quán)。既可以在同一連片區(qū)域內(nèi)互換農(nóng)地，實現(xiàn)地塊位置變更；也可以在不同區(qū)域互換農(nóng)地，實現(xiàn)地塊合并。關(guān)鍵是要規(guī)范協(xié)商的程序，充分尊重承包戶的意愿；承包權(quán)互換后，可以重新簽訂承包合同，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證。

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