內(nèi)蒙古城市發(fā)展思路研究

李娜

摘 要：通過內(nèi)蒙古城市發(fā)展現(xiàn)狀與全國城市建設(shè)平均水平的比較，可以得出，內(nèi)蒙古城市建設(shè)在城市規(guī)模、市政建設(shè)水平、居民收入和消費(fèi)、社會(huì)保障及城市環(huán)境等方面存在一些不足，建議今后城市發(fā)展要補(bǔ)短板、轉(zhuǎn)方式、惠民生、重生態(tài)，走一條符合本地區(qū)風(fēng)土人情的城市發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)模 宜居 供給側(cè)改革

一、引言

內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了快速推進(jìn)的“十一五” “十二五”時(shí)期，城鎮(zhèn)化發(fā)展也由注重速度發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅刭|(zhì)量提升，城市建設(shè)的各個(gè)方面都取得了積極進(jìn)展，但與全國平均水平相比，仍存在許多需要改進(jìn)和完善的地方。本文通過分析內(nèi)蒙古城市建設(shè)和全國平均水平之間的差異，提出城市未來發(fā)展思路，為內(nèi)蒙古城市發(fā)展實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展提供一定的參考依據(jù)。

二、內(nèi)蒙古城市發(fā)展現(xiàn)狀及其與全國的比較

（一）城區(qū)人口集中度高于全國，城鎮(zhèn)體系、城市規(guī)模和城市集聚效應(yīng)與全國相比均有不足

2016年，內(nèi)蒙古城區(qū)常住人口為887.42萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘?5.2%，全國為34.5%，內(nèi)蒙古城區(qū)人口集中度略高于全國。按照新頒布的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，對內(nèi)蒙古城區(qū)常住人口數(shù)進(jìn)行等級(jí)劃分，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)體系中僅有2個(gè)II類大城市，分別為呼和浩特市、包頭市，3個(gè)中等城市，為烏海市、赤峰市和鄂爾多斯市，其余均為小城市，大中小城市比為1：1.5：7.5，而全國大中小城市比為1：1.3：5.2，顯然，內(nèi)蒙古大中城市數(shù)量偏少，小城市比重偏高。從地域范圍來看，東部地區(qū)只有赤峰市一個(gè)中等城市，其余12個(gè)城市均為小城市，這樣的城鎮(zhèn)體系在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中難以實(shí)現(xiàn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展和輻射帶動(dòng)的作用，城鎮(zhèn)體系需要進(jìn)一步優(yōu)化。

研究表明，城市人口規(guī)模在100萬-400萬，城市的凈規(guī)模收益會(huì)達(dá)到比較理想的狀態(tài)，人口規(guī)模在25萬以上的城市才能保證自我增長，而10萬人以下的城市，基本上看不到正的規(guī)模效益。目前，內(nèi)蒙古25萬人口以上的城市共有10個(gè)，人口低于10萬的城市還有4個(gè)，且小城市平均人口規(guī)模僅為19.64萬人，比全國平均水平低3.87萬人。可見，內(nèi)蒙古城市規(guī)模偏小，使得城市集聚效應(yīng)難以發(fā)揮，城市的規(guī)模收益表現(xiàn)不明顯，從而對城市擴(kuò)大就業(yè)、科技進(jìn)步和外部擴(kuò)散效應(yīng)等均會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的影響。

（二）城市市政建設(shè)水平不斷提高，但各項(xiàng)指標(biāo)與全國相比兩級(jí)分化現(xiàn)象較為嚴(yán)重

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市建設(shè)水平的不斷提高，內(nèi)蒙古城市的整體面貌煥然一新，城市功能更加完善，宜居性不斷增強(qiáng)。除建成區(qū)供水管道密度比“十一五”末期略有減少外，城市用水普及率、燃?xì)馄占奥实仁姓迷O(shè)施水平比“十一五”末期均有大幅提升（見下表）。

與全國平均水平相比，內(nèi)蒙古城市建成區(qū)供水管道密度、每萬人擁有公共交通車輛、燃?xì)馄占奥?、建成區(qū)綠化覆蓋率的排名相對滯后，分別排在第28、26、19和17位；而人均公園綠地面積和每萬人擁有公共廁所數(shù)量均在全國排名首位，人均城市道路面積和建成區(qū)排水管道密度在全國排名均為第3位，城市建設(shè)各項(xiàng)指標(biāo)在全國排名反差巨大，一定程度上也說明，當(dāng)前城市注重形象工程建設(shè)，忽略了城市內(nèi)部循環(huán)系統(tǒng)的完善，城市的宜居性和功能性仍需加強(qiáng)。

（三）城鄉(xiāng)居民收入不斷增長，收入差距和城鎮(zhèn)居民消費(fèi)率與全國相比還有一定差距，消費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化

2017年，內(nèi)蒙古財(cái)政用于民生支出3158.1億元，占一般公共預(yù)算支出的69.8%，比上年增加178.7億元。城鄉(xiāng)居民收入水平得到穩(wěn)步提升，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入為35670元，較上年增長8.2%，但在總量上仍然低于全國平均水平726元，城鄉(xiāng)居民收入比為2.83，比上一年進(jìn)一步縮小，但仍比全國高0.12。2016年，城鎮(zhèn)居民高低收入比（按收入五等份分組）為5.47，較上一年下降0.34，高低收入比與全國平均水平較為接近，只高于全國0.06。解決收入差距問題是我國全面建成小康社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)，需要國家政策、市場結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)技術(shù)等方面共同努力才可實(shí)現(xiàn)。

隨著居民收入水平的提高，消費(fèi)水平也在逐步增加。2016年，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)居民消費(fèi)率達(dá)到23.4%，比上年高0.6個(gè)百分點(diǎn)，但與全國31.1%的消費(fèi)率相比，內(nèi)蒙古居民消費(fèi)率明顯偏低。在城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，用于吃穿的消費(fèi)支出比重為39.5%，比2010年下降了6.3個(gè)百分點(diǎn)，居住、交通及通訊等方面的支出增加較為明顯（見圖1，圖2）。由此可見，城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)已經(jīng)從滿足溫飽、生活必需品消費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)樾】敌湍陀闷废M(fèi)、精神文化消費(fèi)等更高層次的享受型消費(fèi)，消費(fèi)質(zhì)量進(jìn)一步提高。但較低的消費(fèi)率表明，消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)較小，消費(fèi)產(chǎn)品的供給已經(jīng)跟不上消費(fèi)需求的變化，因此，需要推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來增加消費(fèi)產(chǎn)品的種類，從而滿足居民的消費(fèi)需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

（四）城市環(huán)境治理能力提高，空氣質(zhì)量防治工作仍需加強(qiáng)

2016年，全區(qū)城市污水處理率和生活垃圾處理率分別達(dá)到94.48%和98.87%，比上一年分別提高1.3和0.91個(gè)百分點(diǎn)，且均高于全國平均水平，城市環(huán)境治理能力進(jìn)一步提高。城市建成區(qū)綠化覆蓋率為39.85%，比上年提高0.67個(gè)百分點(diǎn)，與全國平均水平相比低0.45個(gè)百分點(diǎn)，應(yīng)進(jìn)一步提高城區(qū)綠地空間規(guī)模，改善城市整體的人居環(huán)境，提升城市品質(zhì)。

2016年內(nèi)蒙古空氣質(zhì)量較上年相比有了很大的改善。12個(gè)盟市全年空氣質(zhì)量平均達(dá)標(biāo)天數(shù)為314天，比上年多22天，達(dá)標(biāo)率為86%，比全國338個(gè)地級(jí)及以上城市平均達(dá)標(biāo)率多7.2個(gè)百分點(diǎn)。呼和浩特市作為首府，2016年的優(yōu)良天數(shù)共283天，比2015年多7天，在全國74 城環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)排名第49位，較上年下降兩位。雖然內(nèi)蒙古大氣污染防治工作取得了一定的進(jìn)展，但城市發(fā)展建設(shè)中交通擁堵、浮塵天氣等問題仍然存在，城市環(huán)境空氣質(zhì)量的防治工作依然嚴(yán)峻。

三、內(nèi)蒙古城市發(fā)展建設(shè)的對策建議

（一）優(yōu)化城鎮(zhèn)體系，提高中小城市的規(guī)模效益

科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系不僅能夠使城市內(nèi)部空間、資源得到充分的利用，同時(shí)也能最大限度地發(fā)揮其外部效益，增強(qiáng)其對周邊城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)作用。通過與全國城市發(fā)展的比較，內(nèi)蒙古在城鎮(zhèn)體系的優(yōu)化過程中，應(yīng)大力培育一批基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平相對較高、城市資源承載力尚未飽和的小城市發(fā)展成中等城市，如通遼市、烏蘭察布市等，通過產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、政策傾斜等措施增強(qiáng)其對人口和資源的吸引力，同時(shí)能夠緩解周邊大城市發(fā)展的壓力，降低城市病和環(huán)境污染發(fā)生的概率。加大對特色小鎮(zhèn)的培育力度，努力吸引資本、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素和創(chuàng)新要素的集聚，促進(jìn)城鎮(zhèn)體系優(yōu)化和推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，內(nèi)蒙古中西部屬于缺水地區(qū)，東部的水資源相對豐富，而水恰恰是制約城市發(fā)展的最重要因素。對于水資源較為豐富的東部小城市，要采取積極的政策措施，增加其對人口的集聚效應(yīng)。

（二）彌補(bǔ)市政基礎(chǔ)設(shè)施短板，增強(qiáng)城市的宜居性

由內(nèi)蒙古城市市政建設(shè)各項(xiàng)指標(biāo)與全國的比較可知，今后城市市政建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在提高城市供水管道密度、燃?xì)馄占奥?、增加公共交通車輛等方面。首先，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度增大供水管道密度，提高用水、燃?xì)馄占奥?，主要從中小城市入手，加大對其市政公用設(shè)施建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付，縮小與大城市在用水、用氣等公共服務(wù)指標(biāo)之間的差距，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)，加強(qiáng)城市地下綜合管廊的建設(shè)，促進(jìn)城市供水、排水、排污、集水等方面實(shí)現(xiàn)集約化發(fā)展，減少維護(hù)成本，提升城市的滲透力和微循環(huán)力。其次，增加城市公共交通車輛的供給，利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，優(yōu)化公交行車路線，縮短等車時(shí)間，加快建設(shè)基于城市公共交通的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，增加居民出行的便利性。加強(qiáng)對公共交通專用線路的規(guī)劃和建設(shè)，積極推進(jìn)呼和浩特市、包頭市等交通壓力過大的城市發(fā)展公交、輕軌、地鐵等多種類型的公共交通，增加城市與周邊小城鎮(zhèn)之間的連通性，提高城市公共交通的分擔(dān)率。

（三）繼續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，增加和創(chuàng)新消費(fèi)產(chǎn)品的供給類別，提高居民消費(fèi)率

研究表明，當(dāng)城鎮(zhèn)化水平超過53.49%時(shí)，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)則不利于縮小收入差距。此時(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在提高質(zhì)量而非速度上。內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率在2015年就達(dá)到了60.3%。為縮小收入差距，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)定不移地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。具體來講，就要抓住經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)動(dòng)能的主線，努力增加就業(yè)崗位，完善工資增長機(jī)制，為提高居民收入奠定良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。繼續(xù)增加公共產(chǎn)品的供給，降低居民在住房、教育、醫(yī)療等方面的成本支出，加強(qiáng)公共資源的普惠性和公平性。還應(yīng)在穩(wěn)定物價(jià)、防止通貨膨脹上保護(hù)居民的購買力，減少外部因素對居民收入的影響。同時(shí)，提高農(nóng)牧產(chǎn)品品質(zhì)和市場細(xì)分的精確度，在城市近郊的農(nóng)村牧區(qū)，可以利用與城區(qū)距離較近的優(yōu)勢，發(fā)展都市休閑農(nóng)牧業(yè)，以花卉養(yǎng)殖、果蔬采摘為突破口，吸引城市居民前來休閑度假，親近大自然。加快實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”計(jì)劃，促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)與旅游業(yè)、會(huì)展業(yè)、餐飲業(yè)的融合，培育新興業(yè)態(tài)，鼓勵(lì)農(nóng)牧民以股份制的形式參與其中，增加其就業(yè)創(chuàng)業(yè)的積極性。

此外，抓住供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的機(jī)遇，利用新技術(shù)和新模式開發(fā)新的市場，為消費(fèi)者提供個(gè)性化的新產(chǎn)品，從有效需求入手，針對市場上高科技產(chǎn)品和高端日用消費(fèi)品供給不足的問題，要合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，通過稅收的結(jié)構(gòu)性改革繼續(xù)為企業(yè)減稅減負(fù)，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力。同時(shí)應(yīng)注重人力資本的投入，努力培養(yǎng)和留住高端人才，為人才結(jié)構(gòu)的升級(jí)做充分準(zhǔn)備。針對中國居民儲(chǔ)蓄率高而消費(fèi)較低的情況，應(yīng)繼續(xù)提高公共服務(wù)供給和社會(huì)保障水平，減少居民的后顧之憂，促進(jìn)大眾提高消費(fèi)意愿?？傊?，要提高消費(fèi)率和高品質(zhì)消費(fèi)產(chǎn)品的供給，就要通過經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技進(jìn)步、提高全要素生產(chǎn)率等一系列供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的措施才能實(shí)現(xiàn)。

（四）優(yōu)化城市綠色空間布局，推動(dòng)綠色低碳的城市建設(shè)運(yùn)營模式

城市綠色空間具有為居民提供健康休閑娛樂方式的生態(tài)服務(wù)功能，合理的綠色空間布局也可提高城市的宜居性，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化等方面的發(fā)展。因此，應(yīng)充分發(fā)揮城市綠色空間的功能和效用，做好綠色空間的規(guī)劃與布局，增加城市綠色空間分布的密度，在城市人口密集區(qū)可實(shí)行“小而多”的城市綠地布局，避免出現(xiàn)城市綠色空間與城市人口及其對城市休閑功能需求的空間錯(cuò)位，實(shí)現(xiàn)城市綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

在空氣綜合治理方面，要繼續(xù)完善空氣污染物監(jiān)測及信息發(fā)布系統(tǒng)，重點(diǎn)加強(qiáng)重大污染城市和重工業(yè)城市的污染監(jiān)控與預(yù)警，降低單位GDP能耗和有害氣體排放，加快城市清潔能源供應(yīng)。加大力度推廣新能源汽車，完善配套設(shè)施建設(shè)和政策支持，鼓勵(lì)市民綠色出行，減少汽車尾氣排放，提高城市優(yōu)良空氣天數(shù)。與綠色低碳城市建設(shè)相結(jié)合，通過技術(shù)革新和改造，減少在房屋建造和噴涂工序中對大氣的污染，推廣建筑節(jié)能技術(shù)，使用綠色環(huán)保建材，采用太陽能、風(fēng)能、工業(yè)余熱等多種環(huán)保手段供暖，減少城市建設(shè)對大氣環(huán)境的污染，推動(dòng)城市實(shí)現(xiàn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展。

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（作者單位：內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：代建明