轉(zhuǎn)型時(shí)期英國(guó)社會(huì)貧困及其治理

王學(xué)增

摘 要： 貧困治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。英國(guó)是世界上首個(gè)邁向現(xiàn)代化的國(guó)家。在傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)過(guò)渡時(shí)期，英國(guó)遭受了前所未有的社會(huì)貧困。近代英國(guó)政府機(jī)構(gòu)的改革，濟(jì)貧法制度體系的建立，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)家主導(dǎo)、民間參與貧困治理的新模式，推動(dòng)國(guó)家治理走向早期現(xiàn)代化。社會(huì)貧困問(wèn)題的妥善解決和貧困救助體系的建立，為早期資本主義發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿Α?/p>

關(guān)鍵詞： 社會(huì)轉(zhuǎn)型 英國(guó) 貧困治理

貧困問(wèn)題是文明社會(huì)面臨的核心問(wèn)題之一。任何國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中都會(huì)遇到貧困問(wèn)題。對(duì)待貧困問(wèn)題的態(tài)度對(duì)一個(gè)民族會(huì)產(chǎn)生重大而廣泛的影響。為此，人們普遍關(guān)注前人如何解決此問(wèn)題，并取得何種成果。特別是轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生巨大變化，階層分化加劇，利益深度調(diào)整，貧困問(wèn)題尤為突出。成功應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期的貧困問(wèn)題，消解其不利影響，對(duì)保證社會(huì)沿著正常軌道平穩(wěn)發(fā)展具有非常重要的意義。英國(guó)是世界上首個(gè)原發(fā)性現(xiàn)代化國(guó)家，它在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)過(guò)渡時(shí)期遭遇了前所未有的嚴(yán)重貧困，并為解決這一問(wèn)題采取了許多行之有效的措施，為緩解貧困帶來(lái)的壓力和沖擊起到了積極作用。轉(zhuǎn)型時(shí)期英國(guó)采取的貧困治理舉措在一些方面反映了對(duì)貧困治理共性規(guī)律的把握，留下了可資借鑒的歷史經(jīng)驗(yàn)。

一、轉(zhuǎn)型時(shí)期英國(guó)社會(huì)貧困的嚴(yán)重化

在傳統(tǒng)農(nóng)耕時(shí)代，由于生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)，貧困是一種常見(jiàn)的社會(huì)現(xiàn)象，并沒(méi)有引起人們的關(guān)注。中世紀(jì)政府治理理念和機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善，救助貧困并不構(gòu)成其職能。社會(huì)救濟(jì)主要依靠基督教和世俗力量的慈善施舍。14世紀(jì)以來(lái)，英國(guó)開(kāi)始了由中世紀(jì)向現(xiàn)代社會(huì)的過(guò)渡，新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾不斷涌現(xiàn)，各個(gè)社會(huì)階層經(jīng)濟(jì)狀況急劇變化，社會(huì)思想觀念發(fā)生深刻變革，傳統(tǒng)社會(huì)中的一些慈善救濟(jì)因素趨向消逝。圈地運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致了大批失業(yè)流浪者，加速了莊園制度的瓦解。“價(jià)格革命”使本就十分窘迫的小農(nóng)和農(nóng)業(yè)雇工生活雪上加霜。由于維持生計(jì)困難，許多小農(nóng)和雇工不得不遷移到城市尋求謀生機(jī)會(huì)，導(dǎo)致乞討和貧困現(xiàn)象多發(fā)且相對(duì)集中。黑死病后人口過(guò)快增長(zhǎng)造成生存資源緊張。宗教改革對(duì)社會(huì)救濟(jì)產(chǎn)生了兩大影響：一方面，它使教徒拋棄了依靠施舍獲得上帝恩典和救贖的做法，大大減少了社會(huì)救濟(jì)資源。另一方面，政府解散大批修道院不僅使修道院救濟(jì)的窮人失去衣食來(lái)源，而且使修道院的僧侶和仆人陷入貧困，既破壞了傳統(tǒng)教會(huì)慈善濟(jì)貧體系，又制造了一批新的窮人[1]。它們共同造成了一個(gè)到處遷徙的貧困群體，犯罪率居高不下，社會(huì)秩序動(dòng)蕩。貧困作為普遍性問(wèn)題引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注。對(duì)躁動(dòng)不安的貧困人口進(jìn)行安撫和救濟(jì)成為都鐸政府亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。

二、英國(guó)政府貧困治理模式變革與救濟(jì)職能強(qiáng)化

隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、宗教等領(lǐng)域發(fā)生巨變，中世紀(jì)式的國(guó)家治理機(jī)構(gòu)和治理模式無(wú)法應(yīng)對(duì)社會(huì)貧困帶來(lái)的諸多挑戰(zhàn)，英國(guó)統(tǒng)治者對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理職能、統(tǒng)治政策、治理方式等方面進(jìn)行了諸多調(diào)整與變革，推動(dòng)國(guó)家機(jī)器逐步適應(yīng)貧困治理的需要。

（一）近代中央政府機(jī)構(gòu)的形成。

中世紀(jì)時(shí)期，英國(guó)國(guó)王僅被看成最高封建領(lǐng)主，國(guó)家是由一塊塊獨(dú)立領(lǐng)地組成的封建王國(guó)，國(guó)王掌握世俗權(quán)力，教會(huì)掌握精神控制權(quán)力，國(guó)王與教俗貴族共同對(duì)國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)治，權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分，職責(zé)不清，職能不健全。亨利八世時(shí)期，通過(guò)宗教改革，國(guó)王成為安立甘國(guó)教的首腦，專(zhuān)制主義君主權(quán)力增強(qiáng)；議會(huì)由中世紀(jì)的征稅批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)一躍成為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)；樞密院由舊時(shí)的國(guó)王咨詢機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家行政運(yùn)轉(zhuǎn)的中樞；首年收益法庭、增收法庭、監(jiān)護(hù)法庭、財(cái)政法庭等新的財(cái)政機(jī)構(gòu)的設(shè)立，有效管理著新增的國(guó)家財(cái)富。統(tǒng)治者通過(guò)對(duì)中央國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革，使國(guó)王擁有了實(shí)質(zhì)意義上的教俗權(quán)力，形成了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的新的中央政府機(jī)構(gòu)，推進(jìn)了近代英國(guó)社會(huì)政治模式雛形的形成，為解決社會(huì)貧困及由此帶來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題奠定了基礎(chǔ)。

（二）地方政府貧困治理機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

地方政府貧困治理機(jī)構(gòu)的變化主要體現(xiàn)在治安法官職能的變化和教區(qū)濟(jì)貧監(jiān)督官、貧民救濟(jì)委員的設(shè)立上。

治安法官由14世紀(jì)的治安員演變而來(lái)，起初主要職責(zé)為逮捕、聽(tīng)取裁決并在國(guó)王法庭上審判一切大罪和侵權(quán)行為[2]。到了15世紀(jì)，國(guó)王加強(qiáng)對(duì)治安法官的控制，不但親自任命治安法官，而且將每郡治安法官的人數(shù)增加到30人至40人，并賦予他們非常廣泛的權(quán)力。地方濟(jì)貧事務(wù)基本上全部由治安法官負(fù)責(zé)，直到1834年“新濟(jì)貧法”頒布時(shí)其權(quán)力才被削弱，改由新設(shè)的濟(jì)貧委員會(huì)承擔(dān)。

在中央濟(jì)貧管理體制未建立時(shí)，地方實(shí)行的是以教區(qū)為單位的濟(jì)貧管理體系，其中兩個(gè)重要職務(wù)是教區(qū)濟(jì)貧監(jiān)督官和貧民救濟(jì)委員。教區(qū)濟(jì)貧監(jiān)督官由地方政府任命，并無(wú)薪俸，負(fù)責(zé)把濟(jì)貧稅按情況、分種類(lèi)分發(fā)給貧民，并定期制作賬目以備查驗(yàn)。1598年之后，由治安法官任命教區(qū)濟(jì)貧監(jiān)督官并查看賬目。由于貧困救濟(jì)是教區(qū)濟(jì)貧監(jiān)督官在鄰居們中間面對(duì)面操作管理，帶有很強(qiáng)的主觀性，其公正性受到越來(lái)越多的懷疑和指責(zé)。17世紀(jì)和18世紀(jì)，英國(guó)政府嘗試設(shè)立倫敦貧民局，建立聯(lián)合濟(jì)貧區(qū)，以緩解濟(jì)貧工作中的矛盾，然而成效并不明顯。為抑制濟(jì)貧支出的上漲，中央政府設(shè)立了貧民救濟(jì)委員。作為政府官員，貧民救濟(jì)委員主要通過(guò)設(shè)置濟(jì)貧稅發(fā)放的上限、組織成立聯(lián)合濟(jì)貧院、選任受薪官員進(jìn)行院內(nèi)救濟(jì)等方式加強(qiáng)對(duì)濟(jì)貧工作的管理與監(jiān)督。這樣，在越來(lái)越多的大教區(qū)和聯(lián)合濟(jì)貧區(qū)，貧民救濟(jì)委員取代教區(qū)濟(jì)貧監(jiān)督官?zèng)Q定濟(jì)貧稅收的分配和管理。18世紀(jì)后期頒布的《吉爾伯特法》對(duì)地方濟(jì)貧官員的職權(quán)做了進(jìn)一步劃分，由治安法官任命貧民救濟(jì)委員，將征收濟(jì)貧稅作為教區(qū)濟(jì)貧官的唯一職能。從法律上對(duì)地方濟(jì)貧官員職權(quán)做出明確規(guī)定，表明政府官員正逐步承擔(dān)起救濟(jì)貧民的社會(huì)責(zé)任。

三、轉(zhuǎn)型時(shí)期英國(guó)的貧困救助策略

面對(duì)嚴(yán)重而綿延不斷的社會(huì)貧困，英國(guó)在救濟(jì)貧困人口方面進(jìn)行了廣泛探索。英國(guó)貧困治理體系在設(shè)計(jì)理念、技術(shù)操作乃至制度安排等方面均具有明顯的歷史繼承性特征，體現(xiàn)了某些共同特點(diǎn)，表明了英國(guó)對(duì)貧困治理規(guī)律的把握。綜合來(lái)看，英國(guó)政府開(kāi)展貧困治理的策略主要有以下幾個(gè)方面：

（一）政府承擔(dān)基本的救濟(jì)責(zé)任，構(gòu)建貧困治理制度體系。

政府通過(guò)立法建立和發(fā)展?jié)氈贫?，通過(guò)征收濟(jì)貧稅等手段為救濟(jì)貧困人口提供資金保證，成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)濟(jì)貧工作進(jìn)行組織管理，以法制方式建立和運(yùn)轉(zhuǎn)貧困治理體系。近代早期，面對(duì)流民問(wèn)題嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，英國(guó)都鐸政府于1536年頒布了《亨利濟(jì)貧法》，對(duì)值得救濟(jì)的貧民進(jìn)行救濟(jì)，標(biāo)志著國(guó)家開(kāi)始承擔(dān)起貧困救助責(zé)任。1572年，英國(guó)議會(huì)頒布法令，開(kāi)始建立濟(jì)貧法管理制度。1601年，英國(guó)頒布《伊麗莎白濟(jì)貧法》，在總結(jié)以往濟(jì)貧法令的基礎(chǔ)上建立了一套相對(duì)完善的濟(jì)貧法制度。1834年，英國(guó)頒布了新濟(jì)貧法，對(duì)建立濟(jì)貧法委員會(huì)、建立濟(jì)貧院及其管理及包括濟(jì)貧委員在內(nèi)的各級(jí)濟(jì)貧法管理人員的產(chǎn)生、職責(zé)等方面進(jìn)行了規(guī)定。

（二）因人施策，實(shí)施差異化管理。

對(duì)不同貧困群體實(shí)施差異化的貧困救濟(jì)政策，是貫穿英國(guó)貧困治理的一條基本原則，對(duì)英國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型及以后其他國(guó)家開(kāi)展貧困治理產(chǎn)生了極為重要的影響。從16世紀(jì)中期開(kāi)始，英國(guó)政府對(duì)救濟(jì)、安置流民逐漸重視起來(lái)，主要是對(duì)無(wú)生活能力的殘疾人、老人、兒童進(jìn)行直接救濟(jì)；幫助貧困的孩子去做學(xué)徒；向健康的貧民提供工作。1796年，議會(huì)通過(guò)《斯品漢姆萊法》，“把濟(jì)貧的范圍擴(kuò)大到有人就業(yè)的貧窮家庭，建立了一種廣泛的戶外救濟(jì)制度，使低工資收入者得到了某種最低限度的生活保障”[3]。英國(guó)所實(shí)施的濟(jì)貧制度按照群體類(lèi)別或者貧困輕重對(duì)貧困人口予以區(qū)分，根據(jù)不同情況對(duì)貧困人口施以救助，體現(xiàn)了差異化救濟(jì)原則，在減輕貧困人口生活壓力方面取得了一定成效。

（三）政府加強(qiáng)引導(dǎo)，鼓勵(lì)民間力量參與貧困治理。

近代初期，盡管英國(guó)政府采取了懲救并舉的治理貧困舉措，但是貧民和流浪人口仍然不斷劇增，貧困程度并未得到有效緩解。政府隨之通過(guò)開(kāi)征濟(jì)貧稅為濟(jì)貧活動(dòng)提供資金，但并不能滿足救助數(shù)量龐大且不斷增長(zhǎng)的貧困人口需要。“1642年—1660年中，濟(jì)貧稅只能支付龐大的濟(jì)貧費(fèi)用的7%”[4]。正因?yàn)榫戎Y金缺口如此之大，社會(huì)期望民間力量在濟(jì)貧上做出更多貢獻(xiàn)，英國(guó)政府始終沒(méi)有放棄通過(guò)立法加強(qiáng)對(duì)民間救助力量的鼓勵(lì)和引導(dǎo)。天主教慈善機(jī)構(gòu)雖然在宗教改革中受到沉重打擊，但并沒(méi)有完全走向消亡。中世紀(jì)基督教慈善強(qiáng)調(diào)的“貧窮不是犯罪，窮人的尊嚴(yán)必須受到尊重”的理念在過(guò)渡時(shí)期仍然是有效的，宗教慈善機(jī)構(gòu)在都鐸教區(qū)濟(jì)貧體系下繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，仍然在盡力給予無(wú)家可歸的貧民濟(jì)助。貴族和鄉(xiāng)紳、工商業(yè)公司、商人、行會(huì)、工匠、農(nóng)夫等社會(huì)力量積極參與濟(jì)貧活動(dòng)。在16世紀(jì)末的嚴(yán)重饑荒中，巴克赫斯特勛爵購(gòu)買(mǎi)了價(jià)值154英鎊的進(jìn)口黑麥，分發(fā)給家鄉(xiāng)蘇塞克斯郡6個(gè)村的饑民[5]。鄉(xiāng)紳是圈地運(yùn)動(dòng)的最大獲利者，財(cái)力殷實(shí)，出于對(duì)社會(huì)的責(zé)任感和上流社會(huì)精神風(fēng)貌的堅(jiān)持，往往對(duì)本區(qū)域內(nèi)窮人進(jìn)行救助。17世紀(jì)20年代初連續(xù)數(shù)年饑荒之后，諾森伯蘭地方政府于1625年報(bào)告：“要不是鄉(xiāng)紳和其他人的救濟(jì)，這里的許多窮人都會(huì)餓死?！盵6]據(jù)喬丹統(tǒng)計(jì)，1480年—1540年鄉(xiāng)紳濟(jì)貧在其慈善捐助中僅為12.85%，1541年—1560年卻高達(dá)60.08%[7]。工商業(yè)公司因商品經(jīng)濟(jì)活躍而積累了大量財(cái)富，在濟(jì)貧中發(fā)揮著重要作用。自1570年10月16日到16世紀(jì)末，裁縫商公司會(huì)員托馬斯·羅為62個(gè)窮人提供了施舍。在這30年間，人均受救助達(dá)5年—7年，時(shí)間短的有3個(gè)月，長(zhǎng)的達(dá)24年半之久[8]。1541年—1660年的60年，民間濟(jì)貧的贈(zèng)款數(shù)額較1480年—1540年的60年增加了兩倍多[7]，除去物價(jià)指數(shù)的增長(zhǎng)，總體來(lái)說(shuō)，民間濟(jì)貧一直有所增長(zhǎng)。近代以來(lái)，盡管政府救濟(jì)力量不斷增加，但是民間慈善力量仍然占據(jù)了社會(huì)救濟(jì)的主體，19世紀(jì)末時(shí)，慈善組織和教會(huì)救濟(jì)占院外救濟(jì)的50%以上[9]。政府的干預(yù)推動(dòng)民間濟(jì)貧走向勃興。

（四）治標(biāo)與治本相結(jié)合，提高貧困人口脫貧能力。

提高貧困人口勞動(dòng)技能、實(shí)現(xiàn)貧困人口持續(xù)就業(yè)是幫助貧困人口持續(xù)脫貧的根本之策。為貧民提供就業(yè)機(jī)會(huì)、治標(biāo)與治本相結(jié)合是英國(guó)濟(jì)貧最大的特點(diǎn)。1601年法令的一個(gè)重要目的就是為大量失業(yè)人群提供就業(yè)機(jī)會(huì)，減少貧困人口流浪。促進(jìn)貧民就業(yè)的措施主要有以下幾種：一是政府提供原料并負(fù)責(zé)成品銷(xiāo)售，窮人在家生產(chǎn)并領(lǐng)取一定報(bào)酬。二是為貧民提供生產(chǎn)原材料和資金，建立集體勞動(dòng)工場(chǎng)。三是利用失業(yè)雇工的勞動(dòng)力創(chuàng)建新行業(yè)。四是采用承包貧民的方法解決就業(yè)問(wèn)題。教區(qū)與承包者簽訂合同，承包者負(fù)責(zé)安排貧民的食宿和工作。具體承包方式多種多樣，綜合來(lái)看，可分為幾種類(lèi)型：第一種是承包者為貧民提供工作，并負(fù)責(zé)貧民的一切生活費(fèi)用，貧民勞動(dòng)成果歸承包人所有。第二種是將貧民承包出去，教區(qū)按人頭給一定的補(bǔ)助金。第三種是每年教區(qū)以固定數(shù)量的錢(qián)將貧民承包出去，承包人負(fù)責(zé)教區(qū)所有貧民的生活并得到他們的勞動(dòng)成果[10]。

總之，轉(zhuǎn)型時(shí)期，面對(duì)社會(huì)貧困帶來(lái)的嚴(yán)重動(dòng)蕩局面，英國(guó)政府采取了諸多救濟(jì)措施緩解對(duì)其統(tǒng)治產(chǎn)生的沖擊，建立起了以政府為主導(dǎo)、懲罰與救濟(jì)相結(jié)合的濟(jì)貧體系，開(kāi)創(chuàng)了政府管理濟(jì)貧事務(wù)的先河，部分確立并實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代的政府職能。這一時(shí)期的貧困救濟(jì)呈現(xiàn)出了不同于中世紀(jì)時(shí)期的一些新特點(diǎn)。從中央到地方政府機(jī)構(gòu)的變革，使整個(gè)濟(jì)貧工作在樞密院和議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展，地方官員和教區(qū)委員會(huì)貫徹中央法令，濟(jì)貧行為的組織性系統(tǒng)性和制度化大大增強(qiáng)。濟(jì)貧法制度的創(chuàng)建，標(biāo)志著政府擔(dān)負(fù)起了救濟(jì)貧困的社會(huì)責(zé)任，在減輕窮人生活壓力、穩(wěn)固政治統(tǒng)治、促進(jìn)資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，使英國(guó)貧困治理走上了法制化軌道，為福利國(guó)家的誕生奠定了法制基礎(chǔ)，也為其他國(guó)家通過(guò)法制手段開(kāi)展貧困治理提供了樣本。這一時(shí)期產(chǎn)生的對(duì)貧困進(jìn)行綜合性救濟(jì)、區(qū)別化對(duì)待等原則至今仍然具有重要借鑒價(jià)值。不可否認(rèn)，由于所處歷史階段和貧困治理水平的限制，濟(jì)貧工作中也出現(xiàn)了濟(jì)貧賬目管理混亂、貪污挪用濟(jì)貧資金、濟(jì)貧官員素質(zhì)不能適應(yīng)濟(jì)貧工作需要等問(wèn)題，以致后來(lái)英國(guó)政府不得不對(duì)其進(jìn)行改革完善。這些缺陷應(yīng)當(dāng)為以后貧困治理引以為戒。

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