探究林農(nóng)收益和林業(yè)發(fā)展的調(diào)和之路

陳卓媛，白佳鑫，閆海濤

（東北林業(yè)大學 文法學院，哈爾濱 150040）

國家現(xiàn)今大力提倡生態(tài)建設，而林業(yè)作為其中關鍵的領域在我國的國民經(jīng)濟中仍是一個薄弱環(huán)節(jié)，需要投入更多的人力、物力和財力去推動發(fā)展。同時，林業(yè)的發(fā)展與林農(nóng)的積極性密不可分，當我們實實在在地為林農(nóng)創(chuàng)收，林農(nóng)的積極性因此得到提高，林業(yè)的蓬勃發(fā)展才有希望。

一、明確林權的歸屬和調(diào)和限制與采伐的矛盾

1.法律規(guī)定，《物權法》的有關規(guī)定適用于調(diào)整因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關系，針對自然資源的所有權，該法第48條規(guī)定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外?！钡?0條規(guī)定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權——（二）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權?！贬槍τ靡嫖餀啵摲ǖ?19條規(guī)定：“國家實行自然資源有償使用制度，但法律另有規(guī)定的除外。”第120條規(guī)定：“用益物權行使權利，應該遵守法律有關保護和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定。所有權人不得干涉用益物權人行使權利?！?/p>

2.我們單從法律層面來講，林農(nóng)自己種植的林木應由自己處置，投資和收益都應該由林農(nóng)自己控制，對林木有不受外界干擾的處分權。但現(xiàn)實狀況中，我國從1981年開始落實林權，核發(fā)了大量林權證，但林木的所有者享有的只是形式上的林權，而沒有在經(jīng)濟上享有實際權利。產(chǎn)權從性質(zhì)上講，是關于經(jīng)濟資源多種用途的選擇權，其中最基本的就是占有、使用、收益、處分的權利。但我國林權是殘缺的，正是林權的殘缺在一定程度上阻礙了林業(yè)的發(fā)展，國家在這方面更多考慮的是生態(tài)建設，即所謂的戰(zhàn)略大局，可是我們說保證林農(nóng)處分自己所有林木的權利并不一定違背了這樣的政策初衷，先不考慮具體的林種分類落實情況，我們既然有了這樣的分類標準，就應該從法律層面上做出改進，針對不同的林種，我們可以設置不同的細則，例如經(jīng)濟林和用材林，林農(nóng)就可以實際行使處分權，對于防護林等生態(tài)公益林，林農(nóng)已經(jīng)種植的可以落實我們的生態(tài)補償制度，這樣的制度相當于一種變相的處分權實現(xiàn)，當然我們也承認這樣的補償方式對于林農(nóng)來說可能帶來些損失，但是這樣的轉(zhuǎn)換對于做好調(diào)和之路有很大的積極作用。

3.森林資源是我國生態(tài)文明建設的重要組成部分，我們當然要保護森林資源，但從長遠角度來看，林農(nóng)的積極性因林農(nóng)收益低而受到打擊，林區(qū)的種植、除蟲等工作都會受到影響，森林資源的發(fā)展反而會受到影響，而且筆者認為兩者的矛盾不是針鋒相對、不可調(diào)和的。相反，保護森林和林農(nóng)獲益應該可以調(diào)和，去避免更好的“石光銀”現(xiàn)象。

林種被分為防護林、特種用途林、用材林、薪炭林、經(jīng)濟林，我們建立這樣的分類是為了區(qū)分林區(qū)性質(zhì)，科學合理地安排林業(yè)資源，而不是說為了響應上級有關部門“生態(tài)建設”的政策號召，就可以直接從歸屬分類上將林種性質(zhì)改變，這樣取得的政府績效對于林農(nóng)來說可謂是一場災難。建議林業(yè)等有關部門不要輕易改變林種性質(zhì)，較長時間維持林種性質(zhì)不變，避免出現(xiàn)林農(nóng)種植的經(jīng)濟適用林一夜之間變成生態(tài)公益林，投入的成本無從取償?shù)膶擂翁幘场＿@樣的不顧客觀現(xiàn)實的做法會很令林農(nóng)灰心，間接阻礙了林業(yè)的發(fā)展。響應政策和號召當然是可取的，但絕不應該是這樣的一個方法。同時，希望發(fā)揮限制采伐林木制度真正的作用，而不是變成只為限制林農(nóng)獲益的工具，變成部分官員取財?shù)摹傲挤健薄！渡址ā返?9條規(guī)定：“國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林采伐量。集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年采伐限額，由省，自治區(qū)，直轄市林業(yè)主管部門匯總，經(jīng)同級人民政府審核后，報國務院批準?！辈煞ピS可制度的適用范圍非常廣泛，除了農(nóng)民居民采伐自留地和房前房后個人所有的零星樹木外，要想采伐自己所有或使用的林木，均必須申請采伐許可證，否則就要承擔法律責任[1]。但是，行政機構對于林木采伐的限制碰到無權無勢的林農(nóng)，能夠采伐的林木數(shù)量就有了差異化對待，建議出臺關于此處法律的實施細則，增進行政人員的執(zhí)法理解。同時，有關部門規(guī)范流程，甚至是指定評估機構去考察實際情況，使這些指標合理發(fā)放，使林農(nóng)的正當獲益受到保護。很多學者都在具體的立法角度做了很多有意義的探索，可是作為一個法律初學者，筆者更多地想去完善法律的落實方式，從一定程度上看，法律、政策在設立的時候就不能保證一定能或者在很大程度上解決現(xiàn)實問題，那么如果執(zhí)行再出問題，實際效果可想而知。

相應地，政府應該通過別的方式去處理矛盾，林權的歸屬與處分在一般情況下應該是一致的，筆者認為轉(zhuǎn)化處分權的方法可以考慮。建議如下：我們可以進行生態(tài)責任轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的相對主體是林農(nóng)和污染企業(yè)，在社會責任層面，造成污染的企業(yè)有責任，也有義務去消除污染的存在，尤其是造成空氣污染的企業(yè)。林權從歸屬上就歸之于污染企業(yè)，林農(nóng)的收益由企業(yè)和政府共同承擔，既有利于我們引導企業(yè)承擔相應的社會責任，國家生態(tài)建設的方針同時得到了落實。不過我們需要從法律和政策層面上找到或者是設立企業(yè)的相應責任，將企業(yè)的指標或是政府對企業(yè)的一些要求轉(zhuǎn)化為對生態(tài)責任的承擔，即同政府一起承擔林農(nóng)的效益補償。政策的具體落實問題尚未經(jīng)過考慮，但企業(yè)是以盈利為目的的。也就是說，政府可以用優(yōu)惠政策或是別的實際利益去作為條件令其接受。從這點來看，實際的執(zhí)行應該很可觀，當我們很難從正面去解決這樣的問題時，我們就需要這樣的轉(zhuǎn)換方案。

二、完善集體林權抵押貸款的相關法律

1.政策背景。2003年的《決定》指出，要“加快推進森林，林木和林地使用權的合理流轉(zhuǎn)，調(diào)動經(jīng)營者投資開發(fā)的積極性。加強對林業(yè)發(fā)展的金融支持，對林業(yè)實行長期限，低利息的信貸扶持政策，并視情況給予一定的財政貼息。有關金融機構對個人造林育林要適當放寬貸款條件，擴大面向農(nóng)戶和林業(yè)職工的小額貸款和聯(lián)保貸款。林業(yè)經(jīng)營者可依法以林木抵押申請銀行貸款”。2004年國家林業(yè)局頒布的《森林資源資源抵押登記辦法（試行）》第2條規(guī)定，森林資源資產(chǎn)抵押是指森林資源資產(chǎn)權利人不轉(zhuǎn)移對森林資源資產(chǎn)的占有，將該資產(chǎn)作為債權擔保的行為。但目前，集體林權抵押貸款由于種種原因已陷入困境。

2.抵押物的限制問題?！段餀喾ā返?80條規(guī)定，以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權和生產(chǎn)設備、原材料、半成品、產(chǎn)品可以作為抵押物。該法第184條同時禁止，土地所有權和除法律規(guī)定的可以抵押外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權作為抵押物。《擔保法》第34條規(guī)定，抵押人所有的房屋和其他地上定著物，抵押人依法有權處分的國有的土地使用權、房屋和其他地上定著物，抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以作為抵押物。該法第37條禁止土地所有權及除第34條所規(guī)定之外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所擁有的土地使用權作為抵押物。但國家林業(yè)局《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》（林計發(fā)第89號）第3條對可用于抵押的林權做了規(guī)定，明確可用于抵押的森林資源資產(chǎn)為商品林中的森林、林木和林地使用權。該辦法第8條同時規(guī)定，森林或林木資產(chǎn)抵押時，其林地使用權須同時抵押，但不得改變林地的屬性和用途。第9條第1款第（6）項又規(guī)定，以家庭承包形式取得的集體林地使用權不得抵押。根據(jù)上述法律規(guī)定，集體所有的森林、林木資產(chǎn)要作為抵押物進行抵押，必須將林地使用權同時抵押。然而，由于相關主管部門禁止以家庭承包形式取得的集體林地使用權用于抵押，國務院也未就家庭承包形式取得的集體林權做出特別規(guī)定，這一禁止將大部分的集體林權排除在抵押物范圍之外[2]。對此，筆者十分贊同湖州師范學院商學院的沈月娣學者的意見：直接刪除《森林資源資產(chǎn)抵押抵押登記辦法（試行）》第9條第一款第（6）項的禁止性規(guī)定，將以家庭承包形式取得的集體林地使用權納入林權抵押物的范圍。我們既然把集體林權抵押貸款作為彌補林業(yè)發(fā)展和促進林業(yè)資源盤活的資金來源，就應當在法律層面上賦予貸款行為應有的法律意義。有些學者認為，如果允許以家庭承包方式取得的林權可以抵押的話，林農(nóng)極有可能會失去土地。也就是說，林農(nóng)償還不上貸款，銀行等貸款平臺基于抵押權處分了林地[3]。所以，國家對于家庭承包取得的林地使用權限制是理所當然的，其實這樣的結(jié)果并不全是家庭承包引起的，我們的貸款期限是否合理、貸款數(shù)額是否適合、擔保機構做法是否有效等因素都與之有關。這種突破和引發(fā)的后果是集體林權改革所必須并不可逆轉(zhuǎn)，隨著家庭承包的集體林權抵押貸款的增多，林農(nóng)失地風險的出現(xiàn)和增加是可以預見的。我國法制建設的滯后性以及目前正在推行的農(nóng)村土地改革的現(xiàn)狀、法律和政策、實踐往往是不同步的，林業(yè)在未來發(fā)展的過程中肯定是要適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需求的，促進林權流轉(zhuǎn)和盤活林農(nóng)手中的林業(yè)資源是我們必須要做好的。

3.抵押的方式以及抵押物的處置問題。抵押主體的擴大，伴隨著集體林權改革的深入，集體林權體現(xiàn)出來的經(jīng)濟價值已逐漸被廣大林農(nóng)充分認識，借款人的主力軍從林業(yè)企業(yè)，林業(yè)合作社等變成了個體林農(nóng)，但是這部分借貸人人數(shù)眾多、資產(chǎn)規(guī)模小、抗風險能力弱的特點也致使借貸門檻隨之升高。商業(yè)銀行或者是貸款機構需要有自己的保證貸款的方式，而這些方式相應地產(chǎn)生了負面問題，降低貸款數(shù)額致使林農(nóng)的資金短缺沒有得到解決，縮短貸款期限違背林業(yè)發(fā)展的規(guī)律，現(xiàn)今個體林農(nóng)拿到的林權貸款以一年為主，最長不超過三年，哪怕是刺槐、側(cè)柏和油松等用材林和柿子、核桃、蘋果等經(jīng)濟林，生長周期都較長，短則幾年，長則幾十年，林農(nóng)在未看到收益時，還款期限卻已到，這樣既不適應林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要，又給林農(nóng)償還貸款帶來了困難[4]。筆者的建議是：當?shù)卣o予適當?shù)呢斦С?，同時在法律層面上完善貸款的擔保問題，例如引入中間的擔保機構，擔保公司或者政府信用擔保等，降低貸款機構的風險。同時，以當?shù)卣呢斦α孔鳛楸澈笾С秩ヌ岣呓鹑跈C構放貸積極性，例如從林業(yè)部門支持林業(yè)發(fā)展的有關基金中安排一定資金建立林業(yè)貸款貼息制度和風險補償金制度。例如，森林保險以火災險為基本險種，可附加投保綜合險，并利用基本林業(yè)技術隊伍的網(wǎng)絡優(yōu)勢和技術優(yōu)勢，建立專門的政策性森林保險理賠專家小組，協(xié)同代辦理賠和防災防損預防工作，通過快速核損理賠，幫助林農(nóng)及時生產(chǎn)自救[5]。

談起抵押物的處置問題，我們好像又回到了最開始的歸屬問題，如果說林農(nóng)不能自由處分林木，那擁有抵押權的銀行也不能處分，即借款人不能如期按時歸還本息時，抵押物雖說已經(jīng)抵償給銀行，但未經(jīng)過林業(yè)部門的批準，銀行無權采伐變現(xiàn)。處分權在制度層面存在，但是難以實現(xiàn)，實際環(huán)節(jié)中經(jīng)常變?yōu)殂y行與借貸人之間的發(fā)生借貸的阻礙因素?！傲帜緦儆谡l，誰就可以處置?！边@樣的原則實現(xiàn)仍然有很大的阻礙，何時城鎮(zhèn)化和林權的改革真正作用到了林農(nóng)手中的實際林權，這個理應是市場經(jīng)濟活躍元素的存在，才能真正促成林業(yè)的更深層級的發(fā)展。

[1]包玉華，顏士鵬.非公有制林業(yè)法律制度研究[M].北京：科學出版社，2015.

[2]沈月娣.論集體林權抵押的法律規(guī)制——以浙江省湖州市為例[J].北京林業(yè)大學學報：社會科學版，2011，(9).

[3]徐曉波，杜靜.集體林權抵押貸款中農(nóng)民的失地風險及管控[J].理論觀察，2016，(7).

[4]陽瑪莉.陜西省彬縣林權抵押貸款的探索與實踐[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2010，(2).

[5]陜西銀監(jiān)會政策法規(guī)課題組.陜西省集體林權抵押貸款業(yè)務的現(xiàn)狀及制度分析[J].西部金融，2010，(3).