無錫基層社會治理機(jī)制創(chuàng)新研究

郁彩虹

（中共無錫市委黨校，江蘇 無錫 214086）

社會治理理論源于20世紀(jì)90年代的西方國家，該理論認(rèn)為治理是一國各階層之間互動的過程，突出政府和社會的相互配合與協(xié)作，彼此建立伙伴關(guān)系，對公共事務(wù)進(jìn)行合作管理以期實現(xiàn)互利共存的結(jié)果。近年來，傳統(tǒng)社會管理方式面臨挑戰(zhàn)。服務(wù)群眾的最前沿在基層，社會矛盾沖突的根源也在基層。因此，基層社會治理就成為緩解社會矛盾的關(guān)鍵，創(chuàng)新基層社會治理機(jī)制是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

一、無錫市創(chuàng)新基層社會治理機(jī)制的實踐探索

近年來，無錫市在加強(qiáng)社會治理機(jī)制創(chuàng)新方面深化城鄉(xiāng)社區(qū)治理，推進(jìn)政社互動、“三社”聯(lián)動，嚴(yán)格社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，切實減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)基層社會治理精細(xì)化，激勵引導(dǎo)社會組織參與社會事務(wù)管理，具體集中表現(xiàn)在以下方面。

1.構(gòu)建“五位一體”的社區(qū)治理體系[1]。近年來，無錫市崇安區(qū)上馬墩街道落實社區(qū)減負(fù)任務(wù)，完善黨建引領(lǐng)、平臺支撐、多元共建、居民參與、文化浸潤的“五位一體”社區(qū)治理體系，努力讓社區(qū)治理回到“居民自治”的本質(zhì)。一是通過完善“雙向三聯(lián)”工作機(jī)制，豐富“雙向三聯(lián)”工作載體，拓展“雙向三聯(lián)”適用范圍，實現(xiàn)黨建引領(lǐng)，打造“雙向三聯(lián)”服務(wù)品牌；二是通過構(gòu)筑便民服務(wù)平臺，構(gòu)筑黨群事務(wù)服務(wù)平臺，構(gòu)筑公益組織孵化平臺，實現(xiàn)平臺支撐做強(qiáng)“社會便民服務(wù)中心”；三是通過引入多元社區(qū)服務(wù)，突出社會組織作用，實現(xiàn)多元共建建設(shè)“五社公益聯(lián)盟”；四是通過居民參與做實居民議事會；五是通過文化浸潤試點建設(shè)“四心感恩”社區(qū)。

2.推進(jìn)“政社互動”創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制[2]。近年來，無錫市崇安區(qū)以推進(jìn)“政社互動”為切入口，創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制，著眼于解決社區(qū)行政負(fù)擔(dān)重、自治功能弱、社會參與不足等問題，構(gòu)建多維度、系統(tǒng)化、全覆蓋的社區(qū)治理框架。一是厘清政社各自責(zé)任，重構(gòu)服務(wù)平臺。劃清基層政府“行政權(quán)利”和自治組織“自治權(quán)利”的邊界。理清行政事務(wù)和自治事務(wù)“兩份清單”，重新明確責(zé)任主體，理順社區(qū)各類組織關(guān)系，實施“清職能、清牌子、清臺帳、清創(chuàng)建”四項清理工作，保留和完善“一委一居一站一辦”基本框架。二是規(guī)范下移行政事務(wù)，減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)。從解決基層反映強(qiáng)烈的社區(qū)負(fù)擔(dān)過重問題入手，推動“政社互動”良性發(fā)展。三是推動社會協(xié)同參與，優(yōu)化政府購買服務(wù)。積極探索和完善社區(qū)、社工、社會組織“三社聯(lián)動”模式，有效提升社會化參與水平。四是實施社區(qū)“四聯(lián)治理”，創(chuàng)新治理體系。在推進(jìn)“政社互動”中融入社區(qū)治理理念，探索實行系統(tǒng)的“四聯(lián)治理”方式，提高社區(qū)治理水平。

3.推進(jìn)自助管理發(fā)展志愿服務(wù)事業(yè)[3]。近年來，無錫市的志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展迅速，取得了豐碩的成果。構(gòu)建和諧社會、創(chuàng)建文明城市、扶危濟(jì)困、講文明樹新風(fēng)、舉辦大型社會活動是無錫市開展志愿服務(wù)活動的五大中心，先后成立了“市民道德巡訪團(tuán)”“愛心車隊”“二泉網(wǎng)絡(luò)”等志愿者團(tuán)隊，黨員志愿者、青年志愿者率先垂范，為社會工作提供了內(nèi)涵豐富的公民自助服務(wù)。一些新型的志愿服務(wù)基地在無錫不斷拓展，如圖書館志愿服務(wù)基地、火車站廣場志愿者服務(wù)站、新區(qū)公益服務(wù)園等。志愿服務(wù)方式不斷豐富，日趨多向，如廣場服務(wù)、上門服務(wù)、結(jié)對服務(wù)、大型活動服務(wù)和專業(yè)服務(wù)等。

二、當(dāng)前基層社會治理機(jī)制中存在的矛盾和問題

隨著改革不斷深化和社會發(fā)展逐步轉(zhuǎn)型，基層社會治理中的一些矛盾和挑戰(zhàn)不斷突現(xiàn)。這些矛盾和挑戰(zhàn)之所以存在，主要是由于存在以下問題和因素。

1.管控思維的長期影響。由于一些基層政府對社會治理理論及其方式仍然缺乏足夠的認(rèn)知，導(dǎo)致在基層社會治理實踐與探索中，仍習(xí)慣于“摸著石頭過河”，忽略了其中潛在的風(fēng)險。具體表現(xiàn)為存在“十‘重’十‘輕’”誤區(qū)，即重強(qiáng)化輕改革、重維穩(wěn)輕根本、重管理輕服務(wù)、重形式輕內(nèi)容、重標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一輕條件差異、重全面控制輕激發(fā)活力、重政府責(zé)任輕社會參與、重權(quán)力延伸輕村居自治、重現(xiàn)代技術(shù)輕群眾工作以及重屬地管理輕上級責(zé)任教育，導(dǎo)致地方政府在多重指標(biāo)的“壓力型體制”和“政治錦標(biāo)賽”體制運作方式的制約下，派生出更大規(guī)模的行政結(jié)構(gòu)及其經(jīng)營場域。

2.政府權(quán)力下放不充分?；鶎由鐣卫硇Ч焕硐耄c上級政府沒有將“含金量”高的權(quán)力充分下放給基層政府，使其無法進(jìn)行靈活治理有相當(dāng)?shù)年P(guān)系。盡管在國家層面提倡簡政放權(quán)、打造服務(wù)型政府的理念已深入人心，然而在實踐中仍存在一些問題：一是縱向結(jié)構(gòu)上的放權(quán)，減少了基層政府各部門之間的橫向聯(lián)系和溝通，影響了資源的橫向配置；二是向市場放權(quán)不夠，有些權(quán)力雖已下放，但涉及政府自身利益的權(quán)力仍下放得不夠；三是受地方和部門利益的影響，上級政府將一些“含金量”較高的審批權(quán)仍保留在手中，且有些權(quán)力在下放過程中存在水分，“干貨”不多。

3.各治理主體之間責(zé)任不清。由于社區(qū)治理主體之間各自為戰(zhàn)現(xiàn)象嚴(yán)重，社區(qū)公共領(lǐng)域的合作治理存在職責(zé)不清現(xiàn)象。特別是在哪些是政府的責(zé)任，哪些是物業(yè)公司的責(zé)任，哪些是業(yè)主委員會的責(zé)任等方面，都存在混亂不清的問題。如，有些街道辦事處和社區(qū)居委會之間缺乏清晰的責(zé)任邊界，導(dǎo)致政社不分、權(quán)責(zé)不清。社區(qū)居委會的無限責(zé)任使其管控思維和統(tǒng)治行為難以遏制，從而將各治理主體納入“隸屬關(guān)系”中，使各相關(guān)主體之間難以建立和諧的信任合作伙伴關(guān)系。在決定社區(qū)公共事務(wù)過程中，各治理主體之間也缺乏良好的協(xié)商性、透明性和回應(yīng)性，導(dǎo)致基層治理質(zhì)效與社區(qū)公眾需求存在較大差距。

4.社區(qū)治理隊伍缺乏職業(yè)化與專業(yè)化。近年來，政府強(qiáng)調(diào)推進(jìn)社區(qū)工作隊伍職業(yè)化、年輕化和學(xué)歷化，然而職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)、薪酬、晉升機(jī)制卻一直未能建立起來。同時，由于收入低下，晉升空間有限，工作內(nèi)容單調(diào)，導(dǎo)致社區(qū)工作存在嚴(yán)重的形式主義，公共服務(wù)效率低下，社區(qū)工作人員流失嚴(yán)重，基層治理缺乏精細(xì)化。

三、創(chuàng)新無錫基層社會治理機(jī)制的對策建議

社會治理的重點、難點在基層，基層也是社會治理創(chuàng)新的著力點。創(chuàng)新基層社會治理，需要優(yōu)化社會治理主體格局，創(chuàng)新社會治理機(jī)制，培育社區(qū)居民參與意識，激發(fā)社會組織活力，重視基層社會自治。

1.優(yōu)化社會治理主體格局。社會治理主體是實施治理行為的能動力量。在新的社會治理格局中，推動多元社會主體合作共治，是社會治理走向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。其中，黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本，政府主導(dǎo)是關(guān)鍵，社會協(xié)同是依托，公眾參與是基礎(chǔ)。這就需要既發(fā)揮黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用，又要鼓勵和支持社會各方面參與的積極性和主動性，其中既有各類社會組織、企事業(yè)單位，又有普通公民、新居民、社區(qū)工作者、志愿者等廣大社會公眾，也有人大代表、政協(xié)委員等群眾“代言人”，更有黨員干部帶頭參與，從而形成社會治理的整體合力。同時，切實發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)的政治核心和根本保證作用，全面加強(qiáng)社會領(lǐng)域黨的建設(shè)，充分理順黨建工作體系，落實黨建主體責(zé)任，創(chuàng)新黨建工作方式方法，努力實現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋。

2.創(chuàng)新基層社會治理機(jī)制。當(dāng)前，基層社會治理機(jī)制存在的主要問題是：群眾權(quán)益表達(dá)機(jī)制不暢通、不健全，公眾參與制定公共政策的程度較低，社會矛盾糾紛的各種調(diào)解機(jī)制之間缺乏銜接與互動。為此，需要創(chuàng)新社會治理機(jī)制。一要健全重大決策社會風(fēng)險評估機(jī)制。凡是涉及人民群眾切身利益的重大決策，都要把社會風(fēng)險評估作為前置程序和剛性門檻，使重大決策過程成為黨委政府傾聽民意、改善民生和化解民憂的過程，從而預(yù)防和化解社會矛盾的發(fā)生。同時，完善公共決策社會公示制度、公眾聽證制度和專家咨詢論證制度。二要建立通暢有序的心理干預(yù)、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處和權(quán)益保障機(jī)制，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、人民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會以及大眾傳媒等方面的社會利益表達(dá)功能。三要建立矛盾糾紛綜合化解機(jī)制。建立社會穩(wěn)定形勢分析研判機(jī)制、重大矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，實現(xiàn)由化解向治理、由零星個案解決向政策制度性批量消化轉(zhuǎn)變；深入推進(jìn)社會矛盾專項治理，改革信訪工作機(jī)制，進(jìn)一步健全人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系。四要啟動“互聯(lián)網(wǎng)+”益民服務(wù)，建設(shè)以微信和APP為依托的網(wǎng)上辦事服務(wù)公眾平臺；接受社會多方監(jiān)督，通過門戶網(wǎng)站、微信公眾號等平臺，將問題處理的整個流程向社會公開，提高社會治理水平。

3.培育社區(qū)居民參與意識。社區(qū)治理的本質(zhì)是社區(qū)居民積極參與和民主自治。然而，由于受傳統(tǒng)思想觀念的影響，一些社區(qū)居民只關(guān)注自身利益，而對社區(qū)公眾事務(wù)卻不愿主動積極參與。目前，社區(qū)居民個人對社區(qū)公共事務(wù)的參與度尚有待提升，從而制約著社區(qū)健康發(fā)展，影響著社區(qū)自治和服務(wù)功能的充分發(fā)揮。為此，需要加大宣傳力度，提高居民參與意識和參與能力。一是加大宣傳、教育和培訓(xùn)力度，使居民盡快進(jìn)入?yún)⑴c角色，提高其文化素質(zhì)和政治素質(zhì)，在主動參與中不斷提參與社區(qū)治理和創(chuàng)新的能力。二是培育居民自主參與意識，提高其參與深度。倡導(dǎo)公民責(zé)任，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利，推動社區(qū)治理主體多元化發(fā)展，降低社區(qū)治理成本，實現(xiàn)民事民議、民辦、民管，推動社會走向高效治理。三是進(jìn)一步完善制度化參與機(jī)制。大力拓展社區(qū)居民參與領(lǐng)域，規(guī)范和完善社區(qū)參與制度，建立社區(qū)居民利益訴求表達(dá)渠道，保障居民參與權(quán)。四是建立及時回應(yīng)“熱線”，主動進(jìn)行電訪、家訪了解居民需求，建立居民“議事會制度”，激發(fā)居民社區(qū)參與熱情，凝聚居民自治力量，使社區(qū)治理由“為民做主”逐步轉(zhuǎn)向“由民做主”。

4.激發(fā)社會組織活力。由于受多種因素的影響，真正依靠社會力量謀求自我發(fā)展的社會組織，大多數(shù)面臨著資金、人才、項目、治理能力等多方面的困境，造成持久發(fā)展的活力長期不足。一些社會組織整天為項目、資金和人才流失發(fā)愁，一些社工群體因收入低、社會地位低而逼迫轉(zhuǎn)行、離職，致使社會組織活力不足。其實，社會組織是現(xiàn)代社會治理創(chuàng)新和激發(fā)社會發(fā)展活力的重要力量。社會組織深度融入社區(qū)治理，廣泛參與基層公共服務(wù)，不僅有效彌補了基層黨委政府的“短板”和市場“失靈”、提升了基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，還極大激發(fā)了基層社會活力，成為基層黨組織功能發(fā)揮的有力補充和重要資源。因此，激發(fā)社會組織活力需要：一是改革社會組織管理制度，依法建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、樞紐式的管理架構(gòu)，實行“負(fù)面清單”，完善社會組織誠信體系和退出制度，強(qiáng)化守信激勵和失信懲戒。二是降低社會組織登記門檻，做到權(quán)責(zé)明確、依法自治；加強(qiáng)對社會組織政策法規(guī)、發(fā)展環(huán)境、人才支撐等方面的制度設(shè)計，引入第三方評估機(jī)制，把評估結(jié)果作為社會組織參與政府購買服務(wù)的重要依據(jù)。三是探索建立一套相對成熟、穩(wěn)定的社會資源配置機(jī)制和規(guī)則，讓社會組織公平、合理和有效地獲取社會資源，增強(qiáng)發(fā)展后勁。四是盡快出臺社會工作執(zhí)照、證書、注冊登記或?qū)I(yè)職稱等制度體系，改變專業(yè)社工“待遇差、認(rèn)同低”等問題。

5.重視基層社會自治。實現(xiàn)基層社會自治，既需要政府強(qiáng)有力的社會管理，又需要居民高度的社區(qū)自治。一個社區(qū)的治理狀況，既取決于政府對社會生活的管理能力，又取決于社區(qū)居民的自我管理水平?；鶎由鐣灾尉褪且跃用駷橹黧w的自我管理，是居民當(dāng)家做主的最直接形式和還政于民的現(xiàn)實途徑?；鶎由鐣灾慰梢约ぐl(fā)居民的主體意識，培養(yǎng)其具有新型參政意識和參政文化，增強(qiáng)其社會責(zé)任和治理能力。同時，還可以減輕政府的社會管理負(fù)擔(dān)、行政成本和維穩(wěn)壓力?；鶎由鐣灾问腔鶎尤罕姷淖晕医M織和自我管理，這種自我管理是有組織的，其組織載體是各種社會組織。這就需要培育和發(fā)展高素質(zhì)的社會組織、健康的公民社會，健全基層群眾自治組織，擴(kuò)大群眾自治范圍和途徑，豐富自治內(nèi)容和形式，提升居民自治水平，發(fā)揮居委會等自治組織的作用，使之更好地適應(yīng)和服務(wù)于基層社會治理創(chuàng)新的趨勢和要求[4]，從而實現(xiàn)真正的基層社會自治。

[1]婁子丹.無錫市上馬墩街道：搭建“五社聯(lián)盟”服務(wù)社區(qū)治理[J].中國社會工作，2015，(12).

[2]無錫市崇安區(qū)民政局.無錫崇安：推進(jìn)“政社互動”創(chuàng)新社區(qū)治理[EB/OL].中國政府采購網(wǎng)，2014-11-14.

[3]過麗娜.無錫特色的社會管理創(chuàng)新[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2013，(12).

[4]魏禮群.極推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新[N].光明日報，2014-06-20.