基于經(jīng)濟利益鏈視角淺析征地沖突的管理途徑

查琴

（河海大學公共管理學院，南京210098）

引言

伴隨著土地財政模式的不斷推進及土地價格的上漲，我國國有土地供不應求，大量農(nóng)用地成為政府征收的對象。在政府征收過程中，會因土地權(quán)益的調(diào)整而誘發(fā)征地沖突。伴隨著征地而出現(xiàn)的征地沖突甚至會引發(fā)出慘案，從而嚴重影響我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。人的需要是多方面的，有著多種多樣的利益，其中最明顯的是物質(zhì)經(jīng)濟利益。此外，還有政治利益和精神生活方面的利益。

我國農(nóng)村征地過程中各利益主體的利益關(guān)系涉及到的法律行為主體包括農(nóng)民、政府及用地者，這些主體在征地過程中是作為“理性經(jīng)濟人”存在的，都是追求各自利益的最大化[1]。根據(jù)中國現(xiàn)行法律制度，農(nóng)民獲得的補償是土地征收補償、機會成本價值和長期收益；政府通過土地征用和把農(nóng)民納入土地市場價值水平和長期的利益，成本是土地征用農(nóng)民土地（開發(fā)商）的交易成本；土地開發(fā)利用和土地收益，也包含在成本中。對于農(nóng)民來說，土地征收是政府的一種強制性行為，征地補償標準由政府制定，從法律角度上剝奪了其討價還價的權(quán)利[2]。

學術(shù)界對政府征地過程中的問題進行了的研究，并指出存在的某些弊端，同時界定了因農(nóng)民與政府之間信任度偏低而造成的非經(jīng)濟性成本。本文在現(xiàn)有研究基礎上，基于利益鏈，分析了征地相關(guān)主體之間的空間利益關(guān)系并對各主體之間的利益博弈進行分析。同時從利益鏈的視角，為保障人民群眾利益提出了征地沖突的解決方案。

一、征地過程中各主體利益空間分析

（一）政府利益的空間分析

政府把自身作為征用土地的主體角色進行土地初級市場，以獲得增值和額外收益。成本如下：農(nóng)民的土地收購成本和與土地使用者（開發(fā)商）的交易成本。政府征地成本主要是征地或拆遷補償，政府征收的費用應介于補償與協(xié)議價格之間的自由裁量權(quán)，兼顧公平與效率[3]。無論地方政府是為了獲得土地收益和土地征用，還是為了搶占當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和土地管制，并非全部是為了獲得土地征用帶來的經(jīng)濟利益，其在征地過程中的目標是多樣化的。

政府作為公共服務組織，必須做出從人民出發(fā)，保障被征地農(nóng)民的決策。但是，如果每個社會成員都與政府討價還價，以尋求無限的經(jīng)濟收益，甚至是情感上的滿足，那么政府主體以農(nóng)民、開放商等主體之間將無法協(xié)調(diào)或者是協(xié)調(diào)的成本劇增，效率與公平將無法得到最大限度的保證。由于中國土地交易的難度性極大，使得土地產(chǎn)權(quán)所有者作為一方土地交易在法律能力上低人一等，無權(quán)參與征地過程中的談判。目前，土地出讓金與征地成本之間存在巨大的利益空間。有關(guān)資料顯示，土地增值收益占51%～93%政府通過征地的征收與轉(zhuǎn)讓過程[4]，獲得了大量的出租權(quán)，從而政府的利益為政治租金的創(chuàng)造營造了良好的環(huán)境。

（二）開發(fā)商的利益空間分析

傳統(tǒng)的市場理論認為企業(yè)本質(zhì)上是“使自我滿足最大化的理性群體”，是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟人”。以企業(yè)為主的開發(fā)商，憑借著其充足的資金實力，借助農(nóng)村土地征用中用地所產(chǎn)生的巨大收益把企業(yè)和土地緊密地聯(lián)系在一起。開發(fā)商在征地過程中獲得的是對土地開發(fā)使用的收益，成本是土地開發(fā)使用成本，包括人工費、設備購置費等。在城市征地拆遷中，存在著灰色地帶，就像壟斷土地流轉(zhuǎn)市場一樣，是開發(fā)商創(chuàng)造利潤的重要來源。開發(fā)商作為商業(yè)家，其目的是追求企業(yè)利潤最大化的同時，在城市建設中承擔很少企業(yè)的社會責任。因此，對于因失地而進城務工的農(nóng)民，開發(fā)商并沒有顧忌其利益需求，甚至對其進行剝削以尋求更多的經(jīng)濟利益。

（三）農(nóng)民的利益空間分析

農(nóng)民作為被征地的前擁有者，其利益來源是政府基于的征地補償款，其成本是喪失土地在未來時期的增值價值和長期的收益價值，同時成本包括其因土地喪失而面臨的就業(yè)問題。征地拆遷對農(nóng)民的影響是兩個方面，農(nóng)民在一定程度上也是“經(jīng)濟人”，他們也會考慮進程務工的成本和收入，沖突是因為他們生活環(huán)境以及經(jīng)濟收入的巨大反差，使他們造成心理和生活上的不平衡[5]。首先，從進城收益的角度，農(nóng)民可以通過城市建設征地和拆遷，獲得相應的利益補償，改變現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活方式，離開公共設施和基礎設施不完善的鄉(xiāng)村。其次，從農(nóng)民進城成本的角度來看，農(nóng)民在城市建設和拆遷中失去了賴以生存的土地，并喪生了依附于土地的相關(guān)權(quán)益，并且初入城市的農(nóng)民工的社會關(guān)系將受到影響，原有的生活狀態(tài)被打破，生活成本增加。目前，我國城市建設用地在征地中的沖突原因往往不在于征地自身，而是由于政府、被征地農(nóng)民以及開發(fā)商各利益主體之間缺乏協(xié)調(diào)機制，又以追求自身利益最大化而造成的矛盾與沖突。

二、征地過程中各主體之間的利益沖突和利益博弈分析

博弈論是研究利益主體的行為，以及人們?nèi)绾卧谥苯踊拥倪^程中做出決策和權(quán)衡這些決策的過程。對土地征收過程進行博弈析中，我們將政府、開發(fā)商和農(nóng)民作為經(jīng)濟人。他們與市場經(jīng)濟中的其他主體一樣理性和自利，他們有需求和能力使自己的利益最大化。對政府來說，自私的性能最大化是追求地方利益和管轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展收益；對開發(fā)商來說，利己主義是付出盡可能少的資金，獲得最大的經(jīng)濟效益；對于被征地農(nóng)民來說，征地補償最大化追求的是收益最大化[6]。在每一個追求自身利益最大化的主要過程，對主要的利益沖突會不可避免地出現(xiàn)。

（一）政府與農(nóng)民的博弈分析

在土地征用過程中，政府處于主導地位，失地農(nóng)民希望政府能為他們提供長期的高于或至少不低于目前土地帶給他們收入，并希望補償包括未來的土地增值收入，希望能得到其期望的補償，甚至更多的補償[7]。但是由于處于劣勢地位的農(nóng)民，一方面不能和政府進行有效的談判，而且被排除在外征地政策以及相關(guān)措施的制定組織外。雖然有時農(nóng)民可以分享土地增值帶來的收益，但是不能抵制自己的利益受到侵害。

在政府和農(nóng)民的博弈過程中，正由于地位不平等，政府身兼兩職，即以“參與者”和“管理者”雙重身份進行交易，決定土地的征與不征，而農(nóng)民只能參加或者阻撓拆遷和施工。強制性使博弈空間限制在對征地補償標準的博弈上，對于農(nóng)民而言既無自由的進入權(quán)也無退出權(quán)。當雙方無法對補償標準達成協(xié)議時，爭議就會發(fā)生，農(nóng)民則會通過各種渠道表達自己利益訴求，牽制了政府的大量精力。

（二）開發(fā)商與農(nóng)民的博弈分析

在土地征收過程中，開發(fā)商作為土地使用企業(yè)，雖然不同于政府，其不直接從農(nóng)民手中取得土地，但在土地利益分配中也存在間接博弈。開發(fā)商為了降低投資成本，實現(xiàn)效益最大化，希望與簽訂協(xié)議的對象盡快交出土地。占有生產(chǎn)資源的企業(yè)，享受各種政策支持，在經(jīng)濟中處于主導地位；同時，企業(yè)給政府帶去的稅收側(cè)面地使得政府鼓勵企業(yè)的發(fā)展，這些優(yōu)勢都是被征地農(nóng)民不具備的。但缺點是，被征地農(nóng)民為了得到更多的補償，他們也有自己的一套策略。如上所述，農(nóng)民與政府博弈的相似分析，農(nóng)民在土地公布前后，在建設項目規(guī)劃紅線范圍內(nèi)進行違章搭建、栽種植物的幼苗。為了最大限度地提高收入，被征地農(nóng)民會運用劣質(zhì)材料和苗木密度補種等手段，甚至通過獲取、路阻工、上訪迫使開發(fā)商增加補償費[8]。失地農(nóng)民采取這種極端手段，很大程度上是由于矛盾綜合反映了在城市轉(zhuǎn)型過程中不公平的博弈過程。農(nóng)民的戰(zhàn)斗行為必將對社會穩(wěn)定產(chǎn)生不利的影響，也會增加開發(fā)商的延誤成本，導致開發(fā)商將采取暴力強拆等危險的舉動。

（三）政府與開發(fā)商的博弈分析

在土地需求方面，政府將通過土地收購來實現(xiàn)利益，企業(yè)將通過土地經(jīng)營獲得利潤。開發(fā)商作為理性經(jīng)濟人、追求利潤最大化。由于企業(yè)能帶來比農(nóng)業(yè)收入更大的利益，隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，政府將平衡開發(fā)商與農(nóng)民之間的利益。一些開發(fā)商利用政府投資的緊迫性，降低土地成本，在物業(yè)及轉(zhuǎn)讓方面投機，政府試圖從農(nóng)民土地征收低建設，成為企業(yè)變相利潤的重量[9]。

在土地收益分配中，土地權(quán)益是一個固定的數(shù)量，政府通過土地征用獲得較高的土地收益的同時，提高城市的質(zhì)量，改善經(jīng)濟和社會發(fā)展指標。企業(yè)希望既可以利用低價土地，也可以享受政府鼓勵生產(chǎn)給予的其他優(yōu)惠政策。農(nóng)民要合理的財政補償、基本生活有保障、良好的就業(yè)環(huán)節(jié)，使其能夠在失地之后獲得生存與發(fā)展。目前，政府在土地征收博弈過程中充分利用了制度設計者的能動性，開發(fā)商以資本為籌碼，成為博弈中的贏家。失去了“話語權(quán)”的農(nóng)民仍然在抵制土地征用的行動，這使得土地收購工作處于“僵局”狀態(tài)，陷入“零和博弈”周期。

三、從利益鏈的視角提出征地沖突的解決方案

通過以上利益鏈視角的分析，我們發(fā)現(xiàn)不管在哪種利益博弈中，由于信息不對稱等原因，農(nóng)民一直處于劣勢地位。所以在嘗試對征地沖突事件提出解決方案時，我們先想到的是需要保護農(nóng)民的利益，并進行法律制度方面的保障，然后需要約束開發(fā)商的行為，同時需要進行信息的共享以及公示。

（一）構(gòu)建失地農(nóng)民利益表達與保護機制

農(nóng)民的利益協(xié)調(diào)與保護機制至少應當包括利益表達機制、利益決策機制、利益協(xié)商機制、利益監(jiān)督機制等四個方面的內(nèi)容。在這四個機制[10]中，利益表達是前提，決策是核心，協(xié)商是手段，監(jiān)督是保證，互為條件，相互影響，也相互制約，共同構(gòu)成一個完整的利益保障機制整體。

建立利益表達機制的前提是尊重農(nóng)民的利益主體地位，從法律和制度層面上保證被征遷農(nóng)民有平等參與和表達意見的權(quán)利。因此，有必要進一步培育和完善農(nóng)民組織，以反映和維護農(nóng)民利益。

1.建立失地農(nóng)民利益的決策與協(xié)商機制。具體做法：一是要強化政府決策前的調(diào)查研究，只有經(jīng)過深入調(diào)查研究才能出臺有關(guān)政策，人大應當負起監(jiān)督責任；二是政府在制定和出臺涉及到失地農(nóng)民利益的各項政策時，應當在決策的程序上就聽取被征遷農(nóng)民的意見，做出明確和具體的規(guī)定，以保證政策符合絕大多數(shù)的失地農(nóng)民的意見和要求；三是要加強決策后的反饋機制，一旦發(fā)現(xiàn)決策有不足之處，就應當主動地糾正并積極地完善。在涉及失地農(nóng)民的利益問題時，應當與農(nóng)民或農(nóng)民選出的代表進行平等的協(xié)商。具體做法是：第一，從產(chǎn)權(quán)制度上進行改革，使農(nóng)民成為真正的市場主體，從而得以取得與政府和開發(fā)商進行平等談判的法律權(quán)利；第二，對具體的征地制度進行全方位的改革，將協(xié)商機制作為一個必經(jīng)的程序和要件納入到相關(guān)的規(guī)定之中，使之在實踐中具有法律約束力。

2.強化利益監(jiān)督機制。具體做法有以下幾點：一是要建立并完善聽證制度，擴大聽證范圍，賦予國家的立法機關(guān)舉行聽證會的權(quán)利；二是要建立公示制度，政府必須對土地征遷中的重大事項進行詳細的公示，保證被征遷農(nóng)民基本的信息知情權(quán)等；三是要完善行政訴訟制度，保證失地農(nóng)民能夠通過法律救濟手段，維護自身合法的權(quán)利。

（二）進一步完善土地征收制度

土地征收制度的完善能夠緩解和調(diào)整征地拆遷過程中利益沖突可能發(fā)生的概率、影響和后果。很多時候，農(nóng)民和開發(fā)商、政府等其他社會經(jīng)濟主體之間發(fā)生沖突，都是由于利益分配無法達成一致而造成的，即無法達到利益的均衡分配。而科學合理的土地征收制度不僅包括對征收過程中公共利益的確定和規(guī)范，還包括補償制度的規(guī)范、拆遷管理的規(guī)范等等，從根本上減少征地拆遷過程中農(nóng)戶利益受損的可能性，從而減少了相關(guān)利益沖突發(fā)生的概率。

完善征地制度需要科學的回答。首先，征地補償標準應以非農(nóng)生產(chǎn)活動中的土地生產(chǎn)能力為依據(jù)。補償?shù)闹贫ú粦赞r(nóng)業(yè)經(jīng)營收入為依據(jù)。特別是對于目前的非農(nóng)土地，應以土地流轉(zhuǎn)后的生產(chǎn)能力為參照。其次，是農(nóng)民經(jīng)濟補償應體現(xiàn)其土地使用價值。在土地征收過程中，農(nóng)民在一定時期內(nèi)放棄土地使用權(quán)，而不是其他的任何經(jīng)濟收入來源。再次，經(jīng)濟補償作為唯一的經(jīng)營收入，要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展成果提高相應標準，讓被征地農(nóng)民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。最后，土地征收制度設計必須由相關(guān)的專業(yè)人士來進行設計規(guī)劃，同時以相關(guān)的法律法規(guī)來約束設計行為。

（三）完善土地監(jiān)督管理與沖突管理機制

在土地征收利益的分配過程中，農(nóng)民被動地處于受托人的位置，而政府則處于代理人的位置。要使利益分配更加合理，必須加強對社會輿論以及被征地農(nóng)民個人對政府的監(jiān)督。

對于基層政府的監(jiān)督，需要加快進行行政決策法制化的步伐，健全監(jiān)督約束機制，加大懲罰力度[10]。具體措施可包括：建立健全政府的職權(quán)范圍，保證司法公正和獨立等[11]。同時，政府也要加強自身建設和自身督查，真正地為農(nóng)民的利益思考，而不是單純地為了眼前的經(jīng)濟利益和政治利益。

對于征地過程中發(fā)生的許多農(nóng)戶利益沖突事件最終演變成大規(guī)模社會的現(xiàn)象，告訴我們一定要建立一種有效應對沖突的管理體系。建立這樣的沖突管理體系，首先應該從最底層做起，要在農(nóng)民集體經(jīng)濟組織處設立一個專門的沖突預警部門，在沖突發(fā)生時能以最快的速度將有關(guān)情況傳達給相關(guān)部門。要在平時就建立針對農(nóng)戶征地拆遷問題相關(guān)突發(fā)事件和沖突的應急預案，以做到對沖突的應急反應要非常的迅速和靈敏[12]。要建立預警機制，在相關(guān)沖突還是處于萌芽階段時，就要進行合理的引導和調(diào)解，采用各種可控制手段進行調(diào)節(jié)，防范于未然。

結(jié)論

根據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)村土地征用的成本是高昂的。相反，如果允許直接的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村土地與國有土地“同地同價，對假設轉(zhuǎn)讓價格不變的前提下，對土地征地的直接經(jīng)濟損失、間接經(jīng)濟成本、未來收入不變的情況下，那么相關(guān)主體收益變會增加。此外，政府可以通過降低土地購置談判的成本，減少土地擁有者與土地使用者的交易成本，以及收取有關(guān)稅費。

在我國農(nóng)村土地征收過程中，所有利益相關(guān)者包括農(nóng)民、政府和土地使用者。協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，是達到一個平衡狀態(tài)，提高土地的利用效率，減少甚至消除在促進社會經(jīng)濟和諧發(fā)展的過程，中國的農(nóng)村土地征收中的不穩(wěn)定因素的關(guān)鍵主體。

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