我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

葉 楊

（東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040）

0 引 言

公共部門財(cái)務(wù)管理的本質(zhì)是對(duì)公共部門財(cái)務(wù)活動(dòng)的計(jì)劃、組織、指揮和控制，以及對(duì)財(cái)務(wù)關(guān)系的協(xié)調(diào)，是公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)與管理中非常重要的一環(huán)。公共部門的財(cái)務(wù)管理有別于一般企業(yè)的財(cái)務(wù)管理，具有政策性強(qiáng)、以預(yù)算管理為中心、財(cái)務(wù)類型多樣化的特點(diǎn)，以政府財(cái)務(wù)管理為例，政府的財(cái)務(wù)管理有經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一性、經(jīng)費(fèi)保障優(yōu)先性、財(cái)務(wù)管理統(tǒng)一性、單位預(yù)算強(qiáng)制性和資金管理權(quán)的限制性這幾大特點(diǎn)。公共部門財(cái)務(wù)管理特性直接決定了其目標(biāo)與任務(wù)的特殊性，我國(guó)公共部門的財(cái)務(wù)管理以加強(qiáng)公共組織預(yù)算管理，保證各項(xiàng)事業(yè)計(jì)劃和工作任務(wù)完成；強(qiáng)化收支管理，提高資金使用效率；加強(qiáng)資產(chǎn)管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；建立健全財(cái)務(wù)制度，實(shí)現(xiàn)公共組織財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化和法制化；加強(qiáng)財(cái)務(wù)分析與財(cái)務(wù)監(jiān)督，保證公共組織各項(xiàng)活動(dòng)的合理性與合法性為主要任務(wù)。財(cái)務(wù)關(guān)系猶如血脈，維持公共部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)。穩(wěn)健透明的財(cái)務(wù)管理有助于提高公共部門的公信力，更好地服務(wù)于社會(huì)，然而當(dāng)前我國(guó)公共部門的財(cái)務(wù)關(guān)系仍存在一些問(wèn)題，亟待調(diào)整與解決。

1 我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題

1.1 公共預(yù)算的科學(xué)性有待提高

公共預(yù)算是公共部門財(cái)務(wù)管理的第一步，其基本功能就是通過(guò)公共資金的適度籌集和高效配置來(lái)保障公共物品的供給，從而確保公共經(jīng)濟(jì)的核心功能能夠有效發(fā)揮。然而當(dāng)前我國(guó)公共部門的財(cái)務(wù)預(yù)算卻有違這一基本功能，依靠財(cái)政撥款的各公共部門在預(yù)算時(shí)，并非以降本增效為第一宗旨，而是以擴(kuò)大自己的代理權(quán)為目的，竭盡所能地通過(guò)各種方法調(diào)高本單位的財(cái)政預(yù)算，隨意修改財(cái)政預(yù)算用途，盲目設(shè)立各種獎(jiǎng)勵(lì)性支出，以期獲得更多的財(cái)政撥款。這就造成公共預(yù)算的科學(xué)性缺失，在無(wú)形之中增加了冗余的財(cái)政支出，將財(cái)政壓力進(jìn)一步向納稅人轉(zhuǎn)嫁，違背了公共部門力求公共效益最大化的原則。此外，我國(guó)公共預(yù)算管理方面的制度和法規(guī)有待完善，沒(méi)有一套具體成型且有實(shí)際操作規(guī)范的制度，長(zhǎng)官意志與公共預(yù)算關(guān)聯(lián)過(guò)大，造成公共預(yù)算管理隨意性較強(qiáng)，甚至以權(quán)代法現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

1.2 缺乏績(jī)效性公共財(cái)務(wù)管理導(dǎo)向

當(dāng)前，公共財(cái)務(wù)管理分為兩種導(dǎo)向，一種是合規(guī)導(dǎo)向，另一種是績(jī)效導(dǎo)向。我國(guó)公共部門的財(cái)務(wù)管理以合規(guī)導(dǎo)向?yàn)橹?，要求在?cái)務(wù)管理中必須嚴(yán)格遵照我國(guó)相關(guān)財(cái)務(wù)管理的法規(guī)和條例，更加關(guān)注如何防止做錯(cuò)事，而不關(guān)注預(yù)算資金的使用績(jī)效和效果，從而容易形成重合規(guī)輕效果、重投入輕產(chǎn)出的一系列錯(cuò)誤觀念，導(dǎo)致我國(guó)公共部門在財(cái)務(wù)管理方面缺乏績(jī)效性管理，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系、監(jiān)督機(jī)制和評(píng)價(jià)信息數(shù)據(jù)庫(kù)等尚需逐步建立和完善。同時(shí)，只算政治賬，不管經(jīng)濟(jì)賬，是我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理的一大問(wèn)題所在，正是因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題，政績(jī)工程、面子工程在各地層出不窮，綜合成本計(jì)算、活動(dòng)成分析和成本趨勢(shì)分析流于形式。此外，各地公共部門只考慮支出的合法與否，以及財(cái)務(wù)管理是否合規(guī)，往往忽視了如此支出是否于民有意、于公有利。

1.3 投資及債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)偏高

當(dāng)前，我國(guó)公共部門投資及債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高，地方政府財(cái)政赤字、背負(fù)巨額債務(wù)有逐漸擴(kuò)張之勢(shì)，民間資本對(duì)政府的債務(wù)起訴案件屢見(jiàn)不鮮。一些公共部門由于財(cái)務(wù)委托以及責(zé)任不清晰，導(dǎo)致公共行為短期化嚴(yán)重、公共支出不合理、公共部門債臺(tái)高筑和公共部門財(cái)務(wù)危機(jī)重重，嚴(yán)重威脅財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致新一屆政府需要承擔(dān)往屆政府的巨額負(fù)債壓力，使財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)。此外，公共部門隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不應(yīng)忽視，不良資產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)性虧損也提高了公共部門的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？傊^(guò)度投資、債臺(tái)高筑直接威脅公共部門財(cái)務(wù)管理及運(yùn)轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展，更影響了公共部門的公信力與在社會(huì)中的形象。

2 我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理問(wèn)題的形成原因

從宏觀角度來(lái)看，我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理問(wèn)題主要體現(xiàn)在公共經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在矛盾，就是公共經(jīng)濟(jì)中基于公共利益的集合屬性或因體制機(jī)制缺陷而致責(zé)任虛化，以及代理執(zhí)行人出于自身利益而扭曲“委托-代理”本質(zhì)聯(lián)系等，從而會(huì)妨礙實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)宗旨。著名的公共地悲劇、搭便車、政治周期、福利陷阱、塔西佗陷阱和主權(quán)債務(wù)危機(jī)等，都是這種負(fù)面效應(yīng)的典型表現(xiàn)。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)人的視角下，公共部門代理人存在逐利性，且委托人與代理人之間有信息壁壘，在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)上，代理人采取的手段與委托人利益和目標(biāo)存在差異，只能最終將損失轉(zhuǎn)嫁給委托人。

從微觀公共部門管理角度看，產(chǎn)生財(cái)務(wù)管理的原因有5個(gè)。第一，公共部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任劃分不明確，責(zé)任邊界不清晰，泛化嚴(yán)重，導(dǎo)致公共部門財(cái)務(wù)問(wèn)題缺乏明確的負(fù)責(zé)人。第二，公共部門內(nèi)部的管理職能和管理層級(jí)之間的主體權(quán)責(zé)劃分不清晰，責(zé)任鏈條劃分失衡，導(dǎo)致上下級(jí)間缺乏有效的監(jiān)督。第三，公共部門財(cái)務(wù)管理問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善，監(jiān)管乏力，缺乏績(jī)效考評(píng)。第四，公共財(cái)務(wù)立法有待完善，為公共財(cái)務(wù)全面提供法律保障，確保公共財(cái)務(wù)管理各個(gè)方面有法可依。第五，公共部門內(nèi)部缺乏有效的監(jiān)管，內(nèi)部審計(jì)形式大于實(shí)質(zhì)，缺乏有效的自我監(jiān)督。

3 我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理問(wèn)題的解決原則

3.1 依法管理原則

公共部門在進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算時(shí)必須要依法進(jìn)行，嚴(yán)格根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，依法履行預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算。

3.2 預(yù)算控制原則

公共部門要以零基預(yù)算法為切入點(diǎn)，收支統(tǒng)管，堅(jiān)持預(yù)算控制原則，堅(jiān)持收支平衡，合理制定公共預(yù)算，以提高社會(huì)效益為目的。

3.3 量入為出原則

公共部門在財(cái)務(wù)支出時(shí)切忌不可貪大貪多，追求面子工程，要開(kāi)源節(jié)流，保持財(cái)務(wù)平穩(wěn)運(yùn)行，保持收支動(dòng)態(tài)平衡。

3.4 效益原則

公共部門財(cái)務(wù)管理要立足于社會(huì)效益最大化原則，獲取并有效使用資金以最大限度地完成組織的社會(huì)使命，始終堅(jiān)持公益性、效益型。

4 我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理問(wèn)題的解決對(duì)策

4.1 提升公共預(yù)算的科學(xué)性

公共部門財(cái)政預(yù)算首先應(yīng)站在社會(huì)全局公益性的高度，提升公共預(yù)算的科學(xué)性，從公共財(cái)務(wù)管理的根本任務(wù)來(lái)把握和發(fā)揮自身的功能，不能僅僅局限于本體利益，只以狹隘的財(cái)務(wù)眼界來(lái)看待公共預(yù)算的功用。第一，在公共預(yù)算中，公共部門應(yīng)該通過(guò)實(shí)行周期預(yù)算平衡政策，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)幅度，從而保障宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)地運(yùn)行與發(fā)展。第二，公共部門在制訂公共預(yù)算草案時(shí)，尤其是在編制收入預(yù)算方面，必須要兼顧全體社會(huì)成員對(duì)有限的財(cái)政資源的需要，考慮民間經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的需要。第三，在配置資源的支出預(yù)算方面，公共部門應(yīng)當(dāng)按照正確處理人民大眾的短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益與局部利益、根本利益與具體利益之間關(guān)系的原則，對(duì)社會(huì)公眾提出的公共需求按照輕重緩急進(jìn)行優(yōu)先性排隊(duì)，以實(shí)現(xiàn)公共物品供給結(jié)構(gòu)的帕累托最優(yōu)為最終目的。第四，各級(jí)公共部門要層層分解預(yù)算指標(biāo)，逐級(jí)落實(shí)管理責(zé)任，做到權(quán)責(zé)分明，并確保收入預(yù)算要合規(guī)合法，嚴(yán)控人為擴(kuò)大財(cái)務(wù)預(yù)算的行為。第五，建立完備的公共經(jīng)費(fèi)管理制度，嚴(yán)格實(shí)行公共部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)開(kāi)支審核，積極推進(jìn)零基預(yù)算法，合理分配資金，發(fā)揮資金的最大效益。

4.2 公共財(cái)務(wù)管理要提高效率，以績(jī)效為公共財(cái)務(wù)管理導(dǎo)向

在進(jìn)行公共財(cái)務(wù)管理時(shí)，公共部門要奉行效益至上原則，在此基礎(chǔ)上還要不斷降低公共部門的運(yùn)營(yíng)成本，提高產(chǎn)出效益，堅(jiān)持公共財(cái)務(wù)管理的績(jī)效導(dǎo)向。公共部門不僅不干錯(cuò)事，更應(yīng)該干好事?；谖写砝碚?，公共部門是人民的代理人，人民將權(quán)利讓渡給公共部門，就有責(zé)任、有義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)委托人的訴求，即提高公共財(cái)務(wù)的運(yùn)用效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。因此，公共部門應(yīng)著力提升公共財(cái)務(wù)管理的效率，要建立競(jìng)爭(zhēng)的政府、有事業(yè)心的政府、受顧客驅(qū)使的政府、講究效果的政府，主張引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)用到公共服務(wù)提供領(lǐng)域，注重投入與產(chǎn)出，真正服務(wù)好社會(huì)。

在公共財(cái)務(wù)管理中，公共部門可以借助成本—效益分析法對(duì)公共活動(dòng)的投入產(chǎn)出進(jìn)行分析，引用績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)公共部門進(jìn)行績(jī)效導(dǎo)向性管理，在預(yù)算時(shí)采用績(jī)效預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算編制方法體系。此外，公共部門還可以引進(jìn)企業(yè)的管理理念，建立一套行之有效的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)系統(tǒng)，從而不斷提高公共財(cái)務(wù)效率。

4.3 公共財(cái)務(wù)投資量入為出，嚴(yán)控公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

公共部門在財(cái)務(wù)支出時(shí)，一定要遵循量入為出的原則，積極合理地解決公共債務(wù)存量，嚴(yán)控新增公共債務(wù)指標(biāo)，在具體操作上，需要公共部門管理體系改變思維方式、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。首先，公共部門管理者應(yīng)該樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展觀，摒棄短期政績(jī)觀，從領(lǐng)導(dǎo)思維上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。其次，在制度上有所轉(zhuǎn)變，要建立公共債務(wù)績(jī)效審計(jì)制度，債務(wù)責(zé)任落實(shí)到人，而不是每屆公共部門領(lǐng)導(dǎo)班子，從根本上緩解委托—代理關(guān)系造成的公共資源浪費(fèi)。最后，積極推進(jìn)分稅制改革，擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配，降低公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。控制公共部門財(cái)務(wù)支出，為公共部門財(cái)務(wù)支出把關(guān)，進(jìn)行有效的公共投資，制定嚴(yán)格的公共投資審計(jì)制度，是我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理需要思考的一個(gè)問(wèn)題，也是公共財(cái)務(wù)管理量入為出、降低債務(wù)危機(jī)的根本途徑

4.4 建章立制，完善對(duì)公共財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督

完善的規(guī)章制度是公共部門財(cái)務(wù)管理健康平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)的根本保障，為公共財(cái)務(wù)管理創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境，用完善的制度來(lái)制約公共部門財(cái)務(wù)管理的方方面面，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。第一，通過(guò)建立統(tǒng)一完善的公共財(cái)務(wù)管理制度，使公共財(cái)務(wù)管理的行為有規(guī)可循、財(cái)務(wù)規(guī)章有法可依，在公共財(cái)務(wù)管理的運(yùn)行和管理中，強(qiáng)化制度和法規(guī)的約束力，提高公共財(cái)務(wù)的透明度，讓公共部門財(cái)務(wù)管理在陽(yáng)光下健康運(yùn)行，接受眾多主體的監(jiān)督。第二，輿論監(jiān)督在公共財(cái)務(wù)管理中起著不可磨滅的作用，是成本最低的監(jiān)督與制約方式，公共部門要讓公眾參與到公共部門的財(cái)務(wù)監(jiān)管中，促使監(jiān)管主體多元化，督促公共部門注意自身財(cái)務(wù)管理的科學(xué)性與透明性，從而不斷提升財(cái)務(wù)管理質(zhì)量和單位會(huì)計(jì)核算水平。

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