農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押實踐分析及理論構(gòu)建

李 磊，張 毅

(1.北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院，北京 100083；2.北京城市學(xué)院 中國不動產(chǎn)(自然資源)登記研究院，北京 100083；3.清華大學(xué) 土木水利學(xué)院，北京 100084)

一、經(jīng)營權(quán)抵押的政策與實踐考察

(一)政策梳理

十八屆三中全會出臺的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確指出：“推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新……賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。2015年8月24日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2015〕45號)，決定在全國試點開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)(以下統(tǒng)稱“兩權(quán)”)抵押貸款，以“激活農(nóng)村金融資本，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展”。全國人大于同年12月27日授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個市縣，以及天津市薊縣等59個試點縣暫停實施有關(guān)法律，分別配合已經(jīng)開展的兩權(quán)抵押貸款。在此次試點之前，中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會以及證監(jiān)會為了推動農(nóng)村金融創(chuàng)新，提升農(nóng)村金融服務(wù)，在東北三省和中部六省設(shè)立農(nóng)村金融改革試點。在河南許昌，以長葛市和鄢陵縣為農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款先行試點，為期1年。在吉林，中國農(nóng)業(yè)銀行吉林省分行已在吉林省28個縣開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點。2010年“一行三會”在總結(jié)試點地區(qū)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《關(guān)于全面推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》(下文簡稱《指導(dǎo)意見》)，農(nóng)村金融改革推向全國。文件明確要求試點地區(qū)探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)以及林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。各地也以不同形式開展了農(nóng)地創(chuàng)新探索，作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶市政府早在2010年11月就提出了全面推進農(nóng)村“兩權(quán)一房”(土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋、林權(quán))[注]重慶市試點并未對土地經(jīng)營權(quán)進行抵押，而是直接把用益物權(quán)的“土地承包經(jīng)營權(quán)”當(dāng)作抵押標的。當(dāng)時，國家層面的兩權(quán)抵押尚未開始，全國人大也未授權(quán)相關(guān)法律暫停實施，而重慶市抵押試點并未區(qū)分不同流轉(zhuǎn)方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，似有違法之嫌。抵押融資，完善農(nóng)村金融組織體系。

(二)典型地區(qū)探索

1.重慶市

重慶市是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，早在2010年11月就提出了“兩權(quán)一房”抵押融資力圖解決農(nóng)村融資難問題。[注]參照《關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》文件和中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會出臺的《關(guān)于全面推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》。重慶市兩權(quán)抵押的基本流程為確權(quán)頒證、價值評估、抵押登記、風(fēng)險分擔(dān)、流轉(zhuǎn)處置和損失補償。由于重慶市政府的重視，重慶市“兩權(quán)一房”改革進展較為順利。在相關(guān)服務(wù)市場方面，重慶市興農(nóng)價格評估公司在實踐探索兩年后成立，并專門從事農(nóng)村資產(chǎn)評估；在市場平臺方面，重慶市建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上成立了農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場，已經(jīng)投入運營。此外，為了降低商業(yè)銀行或擔(dān)保公司風(fēng)險，重慶市區(qū)兩級出資設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險補償專項資金，并成立重慶市興農(nóng)資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司，負責(zé)收購處置逾期的“兩權(quán)一房”抵押融資債權(quán)[1]。

2.山西省太谷縣

山西省太谷縣為了給農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)提供服務(wù)的綜合性平臺，于2014 年1 月成立了“太谷縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心”，實現(xiàn)土地的再集中、產(chǎn)業(yè)的再壯大、收入的再增加和農(nóng)民的再組織。2014年，太谷縣成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。太谷縣信用聯(lián)社推出了“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款”“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)+農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)設(shè)施抵押貸款”“農(nóng)村土地收益保證貸款”等信貸產(chǎn)品，為農(nóng)戶提供多樣化選擇。太谷縣明確了確權(quán)后的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)業(yè)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，種植物、養(yǎng)殖物等由專業(yè)機構(gòu)評估后，都可供抵押，擴大了抵押物范圍。為了配合銀行的抵押貸款，太谷縣由會計師事務(wù)所以及農(nóng)林牧等部門組成的專家小組負責(zé)抵押物資產(chǎn)評估。為了方便抵押物登記，由當(dāng)?shù)卣M織協(xié)調(diào)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心負責(zé)抵押登記。需要說明的是，太谷縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的服務(wù)事項包括土地、農(nóng)機具、林權(quán)、水利設(shè)施的信息發(fā)布(咨詢)、產(chǎn)權(quán)交易和抵押融資等方面[2]。

3.貴州省

為了降低兩權(quán)抵押貸款的風(fēng)險，貴州省創(chuàng)立了“三位一體”操作模式。其做法主要是利用農(nóng)民擔(dān)保合作社、村級農(nóng)民信用協(xié)會和信用村的相互協(xié)助，分攤農(nóng)戶的違約風(fēng)險，降低銀行損失。在貴州省，村級農(nóng)民信用協(xié)會是由數(shù)個信用小組組成，小組內(nèi)的成員相互承擔(dān)貸款違約責(zé)任，而且組內(nèi)成員均承擔(dān)催收和代償銀行貸款的責(zé)任。農(nóng)民擔(dān)保合作社的資金主要由農(nóng)民籌集，其主要工作是對農(nóng)戶進行評級授信，且已建立完善的工作制度。在該模式下，農(nóng)戶將土地、農(nóng)房等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)估價后，由農(nóng)民擔(dān)保合作社和村級農(nóng)民信用協(xié)會對兩權(quán)價值進行評估，審核合格后做出抵押擔(dān)保，金融機構(gòu)經(jīng)確認后放款[3]。畢節(jié)市七星區(qū)還探索農(nóng)村信用體系建設(shè)、健全抵押物價值評估機制、完善抵押貸款登記制度，在農(nóng)村全面推行農(nóng)業(yè)擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險以及信貸與擔(dān)保相結(jié)合的銀?；尤谫Y等金融服務(wù)。

通過分析各地區(qū)的做法可知試點地區(qū)存在的共性是：首先，成立交易平臺，服務(wù)兩權(quán)抵押。其次，重視價值評估，政府或者其他有影響力的機構(gòu)牽頭組建評估架構(gòu)。再次，控制風(fēng)險非常關(guān)鍵。各地控制風(fēng)險的做法不一，但是都著眼于降低銀行等金融機構(gòu)的風(fēng)險。最后，抵押物范圍有擴大趨勢。

二、探索中產(chǎn)生的問題

(一)經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)模糊

經(jīng)營權(quán)是改革文件中的概念，在《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律中并沒有“經(jīng)營權(quán)”字眼。自2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》后，理論界展開了經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的大討論。高圣平認為，土地改革缺少法律的聲音，“三權(quán)分離”學(xué)說只是經(jīng)濟學(xué)的思維，不符合物權(quán)法的基本法理，無法用法律表達。耿卓認為，一物之上不能并存兩個以上內(nèi)容相同的用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)之上不宜再設(shè)相近用益物權(quán)，否則將是立法技術(shù)的倒退。然而，隨著政策的層層推進，用法律語言來解讀經(jīng)營權(quán)已經(jīng)變得必要而急迫。在新的政策環(huán)境下，法學(xué)界展開了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的大討論，他們的觀點大概可以歸納為新型用益物權(quán)說、債權(quán)性權(quán)利說和土地承包經(jīng)營權(quán)說。

1.經(jīng)營權(quán)定位成新型用益物權(quán)

持該觀點的學(xué)者認為，經(jīng)營權(quán)人只有獲得具有物權(quán)效力的財產(chǎn)權(quán)，才能保持經(jīng)營的長久和穩(wěn)定，也才能激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期投入。但是，學(xué)者對于經(jīng)營權(quán)的規(guī)范路徑有不同見解。朱廣新認為，通過解釋現(xiàn)行法律經(jīng)營權(quán)即可獲得正當(dāng)性。張力和鄭志峰認為，現(xiàn)行法律應(yīng)增設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”為用益物權(quán)。謝鴻飛認為，經(jīng)營權(quán)只是從土地承包經(jīng)營權(quán)分離部分權(quán)能，它仍屬于用益物權(quán)，經(jīng)營權(quán)包括占有、使用和收益權(quán)等權(quán)能。

2.經(jīng)營權(quán)應(yīng)是債權(quán)性權(quán)利

有學(xué)者不主張將土地承包經(jīng)營權(quán)解釋為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的合體，申惠文認為，可以通過限制經(jīng)營主體達到“穩(wěn)定承包權(quán)”的政策目的，而且農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以通過多種流轉(zhuǎn)方式來放活，因此，經(jīng)營權(quán)應(yīng)是債權(quán)，是不動產(chǎn)租賃權(quán)的重要類型。 另外，姜紅利認為，經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)分離而形成的，但卻將經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)說

也有學(xué)者認為，現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營權(quán)就可以滿足政策需求。持該觀點的學(xué)者認為，《中華人民共和國物權(quán)法》中的土地承包經(jīng)營權(quán)不包含身份屬性，而是可以自由流轉(zhuǎn)的一項財產(chǎn)權(quán)利。為了實現(xiàn)這一制度設(shè)計，丁文建議去除《中華人民共和國物權(quán)法》第128 條關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)“發(fā)包方”同意等法律規(guī)定。

觀點的交鋒使得我們看到，學(xué)者大都通過解讀承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系來解釋經(jīng)營權(quán)的屬性與性質(zhì)，而缺少政策層面的解讀，也沒能詮釋不同流轉(zhuǎn)方式下經(jīng)營權(quán)具體權(quán)能的差異。學(xué)界的困擾在一定程度上表現(xiàn)出了土地經(jīng)營權(quán)的尷尬地位，經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)模糊也直接影響了試點工作的開展和推進。此外，性質(zhì)的不明確使得經(jīng)營權(quán)抵押失去了相關(guān)法律制度的支撐，加大了國家改革試點的難度。

(二)經(jīng)營權(quán)抵押登記不明確

經(jīng)營權(quán)抵押登記不明確主要表現(xiàn)在抵押權(quán)登記效力不明確和登記部門不明確。眾所周知，我國不動產(chǎn)物權(quán)變動主要包括登記生效模式和登記對抗模式?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第一百八十七條規(guī)定，以建筑物和其他附著物、建設(shè)用地使用權(quán)和以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押的，抵押權(quán)自辦理登記時生效。鑒于我國土地所有權(quán)歸屬于國家或者集體，法律禁止以土地本身作為抵押標的物，權(quán)利人只能以土地之上的用益物權(quán)進行抵押，如建設(shè)用地使用權(quán)抵押。依照體系解釋，經(jīng)營權(quán)指向農(nóng)村承包土地，經(jīng)營權(quán)抵押的物權(quán)變動模式應(yīng)當(dāng)是“自登記時生效，不登記不生效”。另外，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，物權(quán)客體既包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)，也包括法律規(guī)定的權(quán)利，作為物權(quán)客體的權(quán)利被視為動產(chǎn)。因此，也有人將經(jīng)營權(quán)抵押視為權(quán)利抵押，登記效力應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十九條的規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者以動產(chǎn)抵押的，登記自生效時設(shè)立，未經(jīng)登記不具有對抗效力。

此兩種模式直接影響了抵押權(quán)的登記效力和登記部門的選擇。將經(jīng)營權(quán)抵押視為動產(chǎn)抵押的觀點，主張依《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十九條規(guī)定的經(jīng)營權(quán)抵押應(yīng)當(dāng)向工商部門進行登記。此外，也有觀點認為，《〈農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作規(guī)程(試行)〉的通知》(農(nóng)辦經(jīng) [2012]19號)、《關(guān)于確定2013年全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點地區(qū)的通知》明確要求農(nóng)業(yè)部統(tǒng)籌負責(zé)土地承包經(jīng)營權(quán)登記，具體登記業(yè)務(wù)由農(nóng)村土地承包管理部門承擔(dān)。因此，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押也應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村土地承包管理部門具體負責(zé)。從試點地區(qū)的實踐來看，現(xiàn)有的登記部門包括農(nóng)業(yè)、國土房管、林業(yè)、水利、工商和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心等，多頭登記現(xiàn)象嚴重。統(tǒng)一登記機關(guān)，理順登記程序，制定登記規(guī)范，是建立經(jīng)營權(quán)抵押制度的前提和基礎(chǔ)。

(三)經(jīng)營權(quán)抵押市場前景不明朗，嚴重依賴增信措施

從三個試點地區(qū)的經(jīng)驗來看，增信措施已經(jīng)成為農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的必要條件。重慶市在市縣兩級設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險補償專項資金，對金融機構(gòu)的抵押貸款風(fēng)險進行補償，最高的補償比重達35%。河北省財政廳為此專門印發(fā)了《河北省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償實施辦法》，以省級財政資金鼓勵支持金融機構(gòu)對農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押放貸，引導(dǎo)市縣財政部門設(shè)立風(fēng)險補償?shù)膶ｍ椯Y金。依照山西省的整體改革意見，太谷縣擬成立物權(quán)融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，該公司系由政府出資，不以營利為目的的國有獨資公司。業(yè)務(wù)操作是在農(nóng)戶申請經(jīng)營權(quán)抵押貸款時，公司以該土地經(jīng)營權(quán)的預(yù)期收益為依據(jù)，向金融機構(gòu)出具書面承諾為農(nóng)戶抵押貸款提供擔(dān)保。與前兩個試點不同，貴州省并沒有以國家信用、資產(chǎn)為背書擔(dān)保農(nóng)戶抵押貸款，而是劃定信用小組，以信用小組內(nèi)的全體成員的信用來提高個體農(nóng)民的信用。一旦發(fā)生違約情況，信用小組內(nèi)全體成員承擔(dān)連帶違約責(zé)任。

除了上述增信措施，很多土地承包經(jīng)營權(quán)貸款業(yè)務(wù)中，往往附加了商品房抵押、擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保、大型設(shè)備的抵押以及農(nóng)戶聯(lián)保。金融機構(gòu)對農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的價值存有疑問，迫于政策不得不開展相關(guān)業(yè)務(wù)，它們往往給出較低的抵押物評估價值，縮短貸款期限，提高貸款利率，這些措施極大地降低了農(nóng)民貸款的需求。試點地區(qū)不得已推出上述增信措施，提高金融機構(gòu)的積極性。

(四)抵押權(quán)實現(xiàn)困難重重

在現(xiàn)有試點中，重慶市和貴州省的做法較為相似，他們都設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)專門用以實現(xiàn)抵押。重慶市設(shè)立了重慶興農(nóng)資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司，用以收購到期不能償還的債權(quán)；貴州省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心直接負責(zé)收購抵押權(quán)的“兩權(quán)”。太谷縣的做法是在農(nóng)戶到期不能清償債務(wù)時，由物權(quán)融資公司服務(wù)中心掛牌轉(zhuǎn)包經(jīng)營權(quán)的預(yù)期收益，以轉(zhuǎn)包費用清償農(nóng)戶所欠債務(wù)。在轉(zhuǎn)包期限結(jié)束后，物權(quán)融資公司將土地權(quán)利返還給農(nóng)戶。之所以出現(xiàn)抵押權(quán)實現(xiàn)困難，主要有以下原因：首先，法律制度存在障礙。依照現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)有很大限制，農(nóng)民集體之外的人很難取得穩(wěn)定的、物權(quán)性的土地權(quán)利；即使在“三權(quán)分置”改革明確在土地承包經(jīng)營權(quán)之中分出土地經(jīng)營權(quán)，但是經(jīng)營權(quán)性質(zhì)尚不清晰，法律地位尚不明確，權(quán)利內(nèi)容模糊。這些給經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)造成了極大影響。其次，為了規(guī)避法律的強制性規(guī)定，試點地區(qū)摸索出經(jīng)營權(quán)抵押的工作方法，希望借此推進改革。但是這些方法成本較高，影響了抵押權(quán)實現(xiàn)的效率，在一定程度上也加大了抵押權(quán)實現(xiàn)的困難。 再次，評估機制不完善，缺乏專業(yè)的評估機構(gòu)。以黑龍江省為例，其主要以土地經(jīng)營權(quán)出租的租金作為估值基數(shù)，評估價值較低，而抵押權(quán)實現(xiàn)的成本又相對較高[13]。最后，承包土地之上的附著物較難控制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入大，回報周期較長，金融機構(gòu)在抵押權(quán)實現(xiàn)時要付出相當(dāng)高的成本[14]。在這些因素的綜合作用下，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押實現(xiàn)起來困難重重。

三、明晰經(jīng)營權(quán)性質(zhì)和權(quán)能：構(gòu)建經(jīng)營權(quán)抵押的前提和基礎(chǔ)

(一)改革視角下的經(jīng)營權(quán)

經(jīng)營權(quán)首次出現(xiàn)在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革當(dāng)中。在改革開放初期，城市改革的重點就是國有企業(yè)的改制問題。當(dāng)時的國有企業(yè)普遍面臨著生產(chǎn)效率低下、技術(shù)落后、權(quán)責(zé)不清、入不敷出等情況。為了激發(fā)國有企業(yè)的活力，提高國有企業(yè)的競爭力，國家運用經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的思想對國有企業(yè)進行改制[15]。當(dāng)前，國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)改革仍在深化，國家明確要求“科學(xué)界定國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的邊界”，在總結(jié)改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，《中華人民共和國全民所有制企業(yè)法》規(guī)定國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)包括十四種權(quán)能，主要有生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、產(chǎn)品及勞務(wù)定價權(quán)、物資采購權(quán)、進出口權(quán)、決策投資權(quán)、留用資金支配權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、聯(lián)營及兼并權(quán)、工資獎金分配權(quán)。

歷史經(jīng)驗告訴我們，經(jīng)營權(quán)是一項比較復(fù)雜的權(quán)利，它不能被簡單定性為債權(quán)或者物權(quán)。國家政策試圖在保持基本經(jīng)濟制度穩(wěn)定和激發(fā)勞動者生產(chǎn)積極性之間尋求平衡。在此種改革思路下，國家選擇保留所有權(quán)，賦予經(jīng)營權(quán)一系列的權(quán)能來保障投資主體的利益。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的政策，也是依此改革邏輯進行的。

(二)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)解析

從法律的角度闡述和建構(gòu)經(jīng)營權(quán)的概念和內(nèi)涵，就是要克服政策制定者可以借助不同學(xué)科的理論來闡述革新思想所帶來的法律困境，使政策與法律的悖隙得以消弭，讓政策能夠在法律文本中得以落地生根。經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離，是在大的改革背景下進行的，體現(xiàn)著國家一貫的改革思路，從法律視角來構(gòu)建制度規(guī)則不僅要考慮法律制度，而且要考慮政策的價值導(dǎo)向。構(gòu)建合理合法的經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則時，現(xiàn)行法律規(guī)定是前提，厘清土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)、詮釋經(jīng)營權(quán)的權(quán)能是關(guān)鍵。

需要注意的是，經(jīng)營本身是一項管理色彩濃厚的詞匯，是指一定的組織所進行的綜合性的生產(chǎn)、管理行為。中華人民共和國歷次農(nóng)村土地改革都是將農(nóng)村土地生產(chǎn)置于一定的組織之下，無論是農(nóng)村公社，還是改革開放之后的承包農(nóng)戶，均體現(xiàn)了這一點?！吨腥A人民共和國民法通則》甚至將家庭承包戶與個體工商戶并列作為經(jīng)營主體，并對其權(quán)利義務(wù)進行了規(guī)定。因此，我們不妨從法律主體出發(fā)，將農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)視為特定主體所享有的經(jīng)營集體土地的權(quán)利。另外，因前置轉(zhuǎn)讓方式的不同，經(jīng)營權(quán)的權(quán)能也有不同表現(xiàn)。根據(jù)前期研究成果，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)有三種不同權(quán)能狀態(tài)：首先，流轉(zhuǎn)之后的農(nóng)戶享有物權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)。其次，通過土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租和入股的方式，受讓方獲得債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。最后，土地承包經(jīng)營權(quán)互換或者轉(zhuǎn)讓的，受讓方獲得物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)?！恫莅浮返谌鍡l規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)”。從條文表述來看，轉(zhuǎn)包應(yīng)當(dāng)屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，而入股和出租均屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)。因而筆者認為，不宜簡單地將農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)，或者債權(quán)。

我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合經(jīng)營方式和主體來理解經(jīng)營權(quán)，通過細分經(jīng)營權(quán)的范圍，來界定經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。這項權(quán)能包含一系列權(quán)利，具體的權(quán)利類型要結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實踐需要、經(jīng)營權(quán)主體的經(jīng)營需要以及國家法律的限制性約束而定。如果將農(nóng)村承包的經(jīng)營權(quán)理解成特定主體所享有的權(quán)利集合，那么它與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有何關(guān)系呢？筆者認為，從法律視角來看，土地承包經(jīng)營權(quán)是法定的用益物權(quán)，其權(quán)利義務(wù)、取得程序以及流轉(zhuǎn)保護都有明確的法律規(guī)定，而經(jīng)營權(quán)僅僅是政策詞匯，并沒有法律依據(jù)。而且，經(jīng)營權(quán)比承包經(jīng)營權(quán)更靈活，其權(quán)利義務(wù)、取得程序、流轉(zhuǎn)方式不拘泥于承包經(jīng)營權(quán)的限制。二者的主要聯(lián)系體現(xiàn)在農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)來源于集體所有權(quán)和農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)，村民集體和農(nóng)戶可以在一定范圍內(nèi)共享經(jīng)營權(quán)的成果。一旦經(jīng)營權(quán)期限屆滿，土地經(jīng)營權(quán)之上設(shè)置的權(quán)利負擔(dān)自動消滅，村民集體及集體內(nèi)的成員享有沒有權(quán)利負擔(dān)的所有權(quán)、用益物權(quán)。

(三)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的具體權(quán)能

從已有的經(jīng)驗和改革邏輯來看，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方方面面，以農(nóng)村土地為核心，但是又不僅僅局限在農(nóng)村土地?！恫莅浮返谌邨l規(guī)定了取得經(jīng)營權(quán)的第三方可以投資改良土地，建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬及配套設(shè)施、取得對其投資部門的合理補償。同時，第三十九條還規(guī)定了經(jīng)營權(quán)主體可與流轉(zhuǎn)方共同約定土地被征收、征用以后，地上附著物和青苗補償費的歸屬。從試點地區(qū)的經(jīng)驗來看，重慶市及貴州省畢節(jié)市均擴大了抵押標的范圍，主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具、水利設(shè)施和農(nóng)資等?？偠灾?，經(jīng)營權(quán)所指向的對象雖然非常龐雜，但是都是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)息息相關(guān)的活動。經(jīng)營權(quán)的權(quán)能也不應(yīng)僅僅局限于土地利用，還應(yīng)當(dāng)包括但不限于以下權(quán)能：首先，經(jīng)營集體土地的資格。其次，享有土地生產(chǎn)收益權(quán)。再次，營建土地基本生產(chǎn)設(shè)施的權(quán)利。最后，因征收獲得經(jīng)營期限內(nèi)的補償權(quán)及部分土地增值收益。

1.經(jīng)營集體土地的資格

《中華人民共和國土地管理法》要求土地承包經(jīng)營者必須是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員，依照規(guī)定，集體經(jīng)濟組織外的其他人要想取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)必須經(jīng)過2/3的成員同意。全國人大授權(quán)試點區(qū)域暫停《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十四條和《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十七條的規(guī)定，即只允許土地承包經(jīng)營權(quán)可被抵押，而無視經(jīng)營主體的變更、變化。這種做法給抵押物的價值評估和處置帶來極大的不便。因此，經(jīng)營權(quán)包含經(jīng)營土地的特許資格，即集體經(jīng)濟組織之外的人取得經(jīng)營權(quán)的同時，就被賦予了經(jīng)營集體經(jīng)濟組織所擁有土地的經(jīng)營資格。賈林青認為，集體經(jīng)濟組織以外的人要想取得農(nóng)村土地經(jīng)營資格，應(yīng)具有適當(dāng)?shù)慕M織形式。

2.享有土地生產(chǎn)收益權(quán)

此項權(quán)利應(yīng)是農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的核心。此項權(quán)利包括獲得利潤自主經(jīng)營、財產(chǎn)不受非法侵犯等權(quán)能。此外，因農(nóng)村土地被征收、營建農(nóng)業(yè)設(shè)施以及其他原因土地價值大幅上漲的，經(jīng)營主體僅可獲得因經(jīng)營權(quán)無法正常行使所帶來的補償賠償。就單純的土地升值收益而言，我們應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟組織、土地承包經(jīng)營權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人之間建立合理的收益分配機制。

3.營建土地基本生產(chǎn)設(shè)施的權(quán)利

農(nóng)田水利設(shè)施一直都是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈。農(nóng)田水利興建成本大，投資周期長，技術(shù)要求高，因此，普通農(nóng)戶無力進行大型的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。從產(chǎn)權(quán)保護的角度來說，法律應(yīng)當(dāng)賦予經(jīng)營權(quán)相應(yīng)的權(quán)能，以確保經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人能夠回收其投資，以激發(fā)其長遠投資的積極性。

四、構(gòu)建經(jīng)營權(quán)抵押的重要問題

(一)明確抵押主體與客體

為了保障試點地區(qū)經(jīng)營權(quán)抵押順利開展，全國人大授權(quán)在試點地區(qū)暫?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第一百八十四條及《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十七條的條款適用，而上述兩個條款都明確規(guī)定了集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。我們是不是從全國人大的這一做法可以直接得出農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的客體是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)呢？筆者對此持否定態(tài)度。全國人大在通知文件里說明了暫停法律適用的原因是“為穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗和模式”，并沒有確定將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押客體?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變……在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。換言之，中央有意將經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出去，保障土地承包經(jīng)營權(quán)的主體不變，放開經(jīng)營權(quán)的市場流轉(zhuǎn)?！掇r(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》也明確了這一改革精神，該辦法第二條指明了“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款，是以承包土地的經(jīng)營權(quán)作抵押”。因此，筆者認為，經(jīng)營權(quán)才是抵押客體，屬于《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十條第七項規(guī)定的內(nèi)容。

既然經(jīng)營權(quán)作為抵押客體，那么抵押權(quán)的效力應(yīng)包括集體土地的經(jīng)營資格、地上農(nóng)作物、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料以及未來土地收益等，如果當(dāng)事人有特殊約定事項，應(yīng)當(dāng)適用特殊約定。

1.農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對承包土地的經(jīng)營資格

抵押權(quán)人一旦取得經(jīng)營權(quán)，他當(dāng)然能占有、使用集體承包土地，并在一定時期內(nèi)享有通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營獲取相應(yīng)收益的權(quán)利。理論界對此有很大爭議，有人認為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的客體應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，高圣平[4]持反對意見。如上文所述，經(jīng)營資格雖以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為載體，但是經(jīng)營權(quán)亦是獨立的權(quán)利，具有獨特的權(quán)能，決不能將二者混淆，否則就違背了國家改革的初衷。

2.地上農(nóng)作物

對于抵押權(quán)的效力是否涉及地上農(nóng)作物，學(xué)界有不同的認識[18]。筆者認為經(jīng)營權(quán)的抵押效力當(dāng)然涉及地上農(nóng)作物。經(jīng)營權(quán)的核心是通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，進而賺取利潤，如果把農(nóng)作物排除在抵押權(quán)之外，就會導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)價值大大地降低，不利于農(nóng)地融資。農(nóng)作物雖然與土地不存在不可分離的物理關(guān)系，但是它與農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)卻存在不可分割的經(jīng)濟關(guān)系。在理解地上農(nóng)作物能否作為抵押標的物的問題上，我們應(yīng)當(dāng)認識到地上農(nóng)作物是農(nóng)村土地的附屬物，是經(jīng)營權(quán)的載體，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第一百五十一條規(guī)定，主物轉(zhuǎn)讓的，附屬物應(yīng)隨之轉(zhuǎn)讓，所以抵押權(quán)的標的物應(yīng)當(dāng)包括地上農(nóng)作物。

在明確抵押客體之后，各試點地區(qū)應(yīng)當(dāng)盡快建立農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)評估標準。一項法律制度的成功，需要其他相關(guān)制度的支撐。沒有科學(xué)合理的評估規(guī)范和評估標準，承包土地經(jīng)營權(quán)的價值就很難彰顯，進而會影響到抵押權(quán)試點改革。經(jīng)過多年的發(fā)展，城市房屋、土地有詳細、科學(xué)的評估辦法，但是農(nóng)村資產(chǎn)評估一直被市場所忽視，經(jīng)營權(quán)的評估更是處于空白狀態(tài)?，F(xiàn)階段農(nóng)村承包土地的價值較低，流轉(zhuǎn)市場尚未形成，農(nóng)村土地的遠期收益價值要遠超承包土地的現(xiàn)時價值，以價值法來確立評估方法和評估準則較為合適。只有抵押權(quán)客體自身的價值得到提升，國家才能盡快從農(nóng)村土地改革中抽身，制度健全、體系完善的經(jīng)營權(quán)交易市場才能建立。

(二)經(jīng)營權(quán)抵押登記

在總結(jié)已有實踐的基礎(chǔ)上，《暫行辦法》規(guī)定了經(jīng)營權(quán)抵押登記的平臺為農(nóng)業(yè)主管部門或試點地區(qū)政府授權(quán)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。由于不動產(chǎn)登記機構(gòu)負責(zé)全國范圍內(nèi)的不動產(chǎn)權(quán)利登記，在數(shù)年改革中基本實現(xiàn)了登記職能整合和信息平臺統(tǒng)一。筆者認為，未來可以考慮將經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)抵押登記的職能也納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記當(dāng)中。這樣既能夠保證土地承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營權(quán)的登記狀況有序銜接，不至于產(chǎn)生沖突，也可以真正起到公示作用，方便利害關(guān)系人查詢權(quán)利狀態(tài)，明晰風(fēng)險。

目前，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)正處于試點改革時期，不適宜立即將其與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記進行并軌。各試點地區(qū)可以建立臨時登記系統(tǒng)或者委托其他機構(gòu)代為建立登記系統(tǒng)，代其辦理相關(guān)登記事項。天津市在2013年就進行了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記探索，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施等抵押登記納入到中國人民銀行的動產(chǎn)融資登記系統(tǒng)中,起到了公示抵押物權(quán)屬狀態(tài)的作用。人民銀行為了配合天津市的改革，中國人民銀行征信中心及中征(天津)動產(chǎn)融資登記服務(wù)有限責(zé)任公司建立涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)抵押登記系統(tǒng)，代為辦理農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押登記與抵押登記信息查詢業(yè)務(wù)。這種做法是一種有益嘗試，值得其他試點地區(qū)思考和學(xué)習(xí)?？紤]到國家探索將農(nóng)村不動產(chǎn)逐步納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記當(dāng)中，筆者認為，未來法律明確經(jīng)營權(quán)性質(zhì)之后，也可以將經(jīng)營權(quán)以及經(jīng)營權(quán)抵押納入到不動產(chǎn)統(tǒng)一登記當(dāng)中。此外，登記需要明確申請主體和申請要件。參考中征動產(chǎn)融資登記的做法，筆者認為，抵押人和抵押權(quán)人可以自行約定登記主體，另一方負有配合登記的義務(wù)。登記的要件應(yīng)當(dāng)包括抵押合同、雙方當(dāng)事人的基本信息和抵押標的物概況描述。《草案》第四十二條規(guī)定取得土地經(jīng)營權(quán)的第三方可以在取得承包方或者委托代理人書面同意后，向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。據(jù)此，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押是否需要承包方的書面同意，筆者認為，基于構(gòu)建穩(wěn)定有序的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序的目的考量，經(jīng)營權(quán)主體不需要承包方書面同意就可進行抵押登記。

另外需要澄清的問題是經(jīng)營權(quán)抵押是登記生效，還是登記僅能產(chǎn)生對抗善意第三人的效力？筆者認為，經(jīng)營權(quán)抵押應(yīng)采用登記對抗模式，理由如下：首先，經(jīng)營權(quán)抵押的客體是經(jīng)營權(quán)。從《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十條、第一百八十七條和第一百八十八條的內(nèi)容來看，不動產(chǎn)主要采用登記生效模式，動產(chǎn)主要采用登記對抗模式，而經(jīng)營權(quán)不屬于不動產(chǎn)，所以應(yīng)像動產(chǎn)一樣采用登記對抗模式。其次，經(jīng)營權(quán)抵押不同于土地承包經(jīng)營權(quán)，從權(quán)能來看，經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容更側(cè)重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回報。因此，相比較土地承包經(jīng)營權(quán)而言，它指向的客體較為復(fù)雜，包括所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而不僅僅是土地，這與《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十一條第一款第一項至第三項規(guī)定之財產(chǎn)頗為不同。據(jù)此，筆者認為，采用登記對抗模式更符合《中華人民共和國物權(quán)法》的登記體系和精神內(nèi)涵。

(三)實現(xiàn)方式

抵押的實現(xiàn)方式共有拍賣、變賣以及協(xié)議折價三種。理論界對此有不同意見，季秀平[19]認為，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)方式應(yīng)排斥協(xié)議折價的方式 ，防止銀行等金融機構(gòu)獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。在例外情形下，當(dāng)金融機構(gòu)不是債權(quán)人時，可以采用協(xié)議折價的方式。也有人認為，當(dāng)前語境下金融機構(gòu)為債權(quán)人，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)不能采取折價的方式，由抵押權(quán)人直接取得土地承包經(jīng)營權(quán), 而只能采取拍賣、變賣的方式。高圣平在接受《法制日報》記者采訪時稱，豐富抵押權(quán)變現(xiàn)方法是關(guān)鍵一環(huán)，他建議引入強制管理的方法。所謂強制管理，是指通過委托他人管理抵押財產(chǎn)，并以其所得收益使債權(quán)得以優(yōu)先受償。筆者認為，在銀行等金融機構(gòu)為債權(quán)人的情況下，通常應(yīng)當(dāng)采用拍賣、變賣的方式來實現(xiàn)債權(quán)，銀行不是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，不會從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。而且根據(jù)《中華人民共和國商業(yè)銀行法》的規(guī)定，銀行不能投資于非自用的不動產(chǎn)，也不能向普通企業(yè)投資，所以一般情況下不能采用協(xié)議折價的方式。但在一些情況下可以采用協(xié)議折價的方式：首先，村民小組或者其他農(nóng)戶作為保證人，償還銀行貸款以后，向借款人追償時，可以采用協(xié)議折價的方式。其次，政府成立的專門公司或者擔(dān)保公司，清償銀行債務(wù)以后，向借款人追償?shù)?。?dān)保公司或者政府成立的專門公司不同于商業(yè)銀行不能投資非銀行業(yè)務(wù)，它們都以自有資金進行投資，當(dāng)然也能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，所以在此情形下也可以采用協(xié)議折價的方式。筆者認為，如果要采用強制管理制度，最好由政府出面設(shè)立托管機構(gòu)，以防止其他主體為了一時利益，不顧農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，竭澤而漁。

五、結(jié) 語

在這場聲勢浩大的改革中，政治家起著引領(lǐng)作用；法學(xué)家的歷史任務(wù)是用法律技術(shù)來闡述政策內(nèi)涵，提煉政策所蘊含的法理，構(gòu)建適合政策實施的規(guī)范制度；立法者則需要將政策和法學(xué)理論有機融合，運用法律語言呈現(xiàn)政策要義，將政策內(nèi)容融入法律規(guī)制和體系當(dāng)中。具體到經(jīng)營權(quán)抵押改革，筆者認為，經(jīng)營權(quán)抵押的目的是保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，增加農(nóng)民財產(chǎn)收益，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展開辟融資途徑。學(xué)者要汲取試點地區(qū)的有益經(jīng)驗，拋開學(xué)術(shù)偏見，專注于政策落實和問題解決：首先，需要找到經(jīng)營權(quán)的規(guī)范位置，厘清土地承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。其次，制定邏輯清晰、體系完整、制度規(guī)范的農(nóng)村土地承包法是經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則完善的關(guān)鍵。最后，精準使用立法語言，規(guī)范地表達經(jīng)營權(quán)抵押，才能使得經(jīng)營權(quán)抵押的改革政策真正落到實處，發(fā)揮惠及百姓的作用。