層級(jí)制工具理性取向?qū)ξ覈?dāng)代行政管理體制改革實(shí)踐的啟示

楊志勇 張朋朋

摘要：馬克斯·韋伯提出的理性層級(jí)制作為資本主義工業(yè)文明的基本組織形態(tài)，其理論在學(xué)界研究一直方興未艾，且充滿爭議。爭論的核心集中在層級(jí)制的工具理性與價(jià)值理性取向的鐘擺之間，在文章看來，理論的爭辯一方面凸顯了層級(jí)制的生命力，另一方面應(yīng)該運(yùn)用歷史唯物主義的視角，結(jié)合我國當(dāng)代行政管理體制改革的實(shí)踐，繼續(xù)深入分析層級(jí)制理論的合理性，進(jìn)而探討我國行政管理體制改革的實(shí)踐趨勢(shì)和有效啟示。

關(guān)鍵詞：層級(jí)制；工具理性；價(jià)值理性；行政體制改革

任何國家行政體制的建立，必然與本國特定的歷史階段、獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治體制相互關(guān)聯(lián)。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代西方國家行政體制的形成有三層理論基礎(chǔ)：宏觀、中觀和微觀理論視角。宏觀理論視角決定了行政體制的價(jià)值取向，有著政治哲學(xué)的影子，主要是西方近代啟蒙思想家所提出的“自然權(quán)利”（斯賓諾莎）、“社會(huì)契約”（盧梭）、“行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)分立”（孟德斯鳩）等的學(xué)說。中觀理論視角主要是威爾遜所創(chuàng)立的公共行政學(xué)和古德諾對(duì)“政治行政二分法”的系統(tǒng)論述，從理論上標(biāo)志著行政機(jī)關(guān)在國家權(quán)力機(jī)關(guān)體系中正式分離出來，獲得了相對(duì)獨(dú)立的地位，也具有了更加精準(zhǔn)的理論價(jià)值；也就意味著政治是政治家從事特色活動(dòng)的范圍，行政管理則是技術(shù)性研究的范疇。微觀理論視角則包括韋伯的層級(jí)制的理論，泰羅和法約爾的科學(xué)管理理論等也對(duì)行政管理理論起到重要的補(bǔ)充。韋伯層級(jí)制理論的重心側(cè)重在微觀操作層面，層級(jí)制逐漸成為占據(jù)社會(huì)生活領(lǐng)域主導(dǎo)地位的組織模式，已經(jīng)超越了工廠與政府管理的具體表象，進(jìn)入到一般組織的抽象層次，幾乎成所有國家政府治理的理想選擇模式。但是需要指出的是，三種研究視角沒有主次之分，每種視角都有其哲學(xué)內(nèi)涵，本文所討論的工具理性取向就是層級(jí)制的理論價(jià)值。

一、 文獻(xiàn)概述

韋伯在研究現(xiàn)代政治理性化過程中，將權(quán)力政治作為政治內(nèi)容加以研究，那么層級(jí)制則是從政治形式加以闡釋。一直以來，層級(jí)制這個(gè)研究課題是國內(nèi)外學(xué)界的一個(gè)研究熱點(diǎn)，許多學(xué)者都圍繞這個(gè)主題進(jìn)行過深入的研究與反思，比如吉登斯等。

國內(nèi)的眾多學(xué)者大都抓住了層級(jí)制工具理性與價(jià)值理性的討論基點(diǎn)，但由于角度不同，分析的結(jié)論卻大相徑庭，由于缺乏實(shí)踐，在對(duì)我國行政體制改革的分析時(shí)略微籠統(tǒng)，針對(duì)性不足。整體來看，圍繞層級(jí)制工具理性這個(gè)主題的觀點(diǎn)有三種：一是將工具理性的外延進(jìn)行擴(kuò)展。這些學(xué)者認(rèn)為層級(jí)制的理論見諸于我國幾千年的封建王朝，進(jìn)而將韋伯的理性層級(jí)制視為跟我國自上而下的封建等級(jí)體系。這種外延的擴(kuò)張導(dǎo)致難以有效把握工具理性的邊界。二是完全否定工具理性的觀點(diǎn)。這部分學(xué)者受當(dāng)下新公共管理理論、公共選擇理論、治理理論等對(duì)傳統(tǒng)層級(jí)制的批判，進(jìn)而傾向于選擇導(dǎo)入市場(chǎng)化的途徑來“突破”傳統(tǒng)的層級(jí)制。更有甚者，有的學(xué)者認(rèn)為公共行政要超越工具理性，在公共行政的體系中引入道德價(jià)值理性。這種觀點(diǎn)一度成為研究的主流。三是重塑工具理性型的學(xué)者。這些學(xué)者認(rèn)為，我國當(dāng)前仍然處于“前層級(jí)制”階段，強(qiáng)調(diào)并非突破層級(jí)制，而是要重塑官僚理性。

這就有必要在展開論述之前對(duì)韋伯政治思想的二元性做個(gè)簡單的交代，才能避免回到所謂的爭辯之中。唐愛軍提出，韋伯一方面試圖引入一種客戶的視角來把握政治的本質(zhì)，進(jìn)而將當(dāng)代政治劃分為“技術(shù)政治”與“權(quán)力政治”；另一方面，又在探索第三維度，以期超越技術(shù)政治和權(quán)力政治，比如具有普遍意義的道德和價(jià)值理念。具體到層級(jí)制的研究中，韋伯同樣兼顧工具理性和價(jià)值理性的討論，具有二元性的研究視角，并且層級(jí)制是具有廣泛的社會(huì)性屬性，因?yàn)楣残姓男袨椴煌陉柟狻槍?duì)眾生的平等；層級(jí)制必須考慮社會(huì)屬性，進(jìn)而也就有了加指導(dǎo)性性。因此本文重點(diǎn)討論層級(jí)制的工具理性取向，而非完全摒棄價(jià)值理性取向。層級(jí)制價(jià)值理性不是本文的研究重點(diǎn)，但不能無視它。

二、 層級(jí)制工具理性的內(nèi)涵

根據(jù)韋伯的看法，近代社會(huì)科學(xué)和文化發(fā)展的歷史就是一部主張價(jià)值理性而輕視價(jià)值理性的歷史。伴隨科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，實(shí)證主義的思潮強(qiáng)勢(shì)襲來，更加推動(dòng)了工具理性的發(fā)展；甚至工具理性已經(jīng)被等同于理性本身。韋伯層級(jí)制就是一個(gè)集中體現(xiàn)。

在韋伯的層級(jí)制理論中，“合法性”（Legitimacy）與“合理性”（Rationality）是兩個(gè)最基本的概念。“合法性”與“合理性”是緊聯(lián)系在一起的，是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。合法性不是簡單地合乎法律，主要針對(duì)的是指統(tǒng)治的合法性，是在特定的歷史條件下，具有合理性或正當(dāng)性，是一種統(tǒng)治制度獲得了被統(tǒng)治者的認(rèn)同和服從。這就涉及到統(tǒng)治的三種理想類型，即魅力型（也稱作卡里斯馬型）、傳統(tǒng)型和合理型統(tǒng)治。這三種統(tǒng)治類型有各自不同的權(quán)力基礎(chǔ)與特性。理性層級(jí)制作為一種合理型的統(tǒng)治類型，其統(tǒng)治的合法性建立在被統(tǒng)治者對(duì)各種規(guī)則的法律性質(zhì)，以及對(duì)統(tǒng)治者具有按照這樣的規(guī)則發(fā)布命令的權(quán)力的高度認(rèn)同，統(tǒng)治者按照規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)治，被統(tǒng)治者在法律規(guī)則正式規(guī)定的范圍內(nèi)具有服從的義務(wù)。在韋伯看來，好的統(tǒng)治就是要將權(quán)力的合法性將技術(shù)的合理性有效結(jié)合起來，通過技術(shù)的合理性為權(quán)力的合法性注入活力。具體到社會(huì)實(shí)踐中，表現(xiàn)為形式化的法律制度以及操作程序與意識(shí)形態(tài)等“軟”性約束結(jié)合起來，進(jìn)而形成嚴(yán)密的合法性網(wǎng)絡(luò)體系。

通過對(duì)近代西方社會(huì)的深入考察，特別是資本主義興起以來的近代社會(huì)，韋伯抽象出理性化的層級(jí)制，并認(rèn)為這是最合乎理性的。因此，合理性是韋伯層級(jí)制理論的重要特點(diǎn)，是他設(shè)計(jì)理想層級(jí)制模式的一個(gè)最基本原則。所以，通過對(duì)韋伯層級(jí)制的分析，如何將統(tǒng)治的合法性與技術(shù)、表現(xiàn)形式等方面的合理性有效結(jié)合起來就是工具理性的關(guān)鍵抓手。這也就成為韋伯式層級(jí)制的核心。這種核心內(nèi)涵包括，現(xiàn)代官僚體制在本質(zhì)上是以等級(jí)和任命為基礎(chǔ)的集權(quán)制，有著特定的運(yùn)作方式和官員任職特點(diǎn)。在韋伯的《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》一書中，把它概括為十一個(gè)方面。本文結(jié)合國內(nèi)的眾多已有研究，將層級(jí)制特征概括為以下幾個(gè)方面：

第一，強(qiáng)調(diào)規(guī)則地位的權(quán)威性。具體體現(xiàn)為組織內(nèi)部的各種規(guī)則，其制定、發(fā)布和實(shí)施要堅(jiān)持人人平等、一視同仁的原則。規(guī)則是決定組織運(yùn)行的主要依據(jù)，任何組織、任何人員的活動(dòng)都受到規(guī)則的約束。規(guī)則面前人人平等，不論是管理者，還是被管理者，都應(yīng)該以理性為準(zhǔn)則，表現(xiàn)出一種非人格化傾向。由于規(guī)則的存在，被管理者與管理者之間的人身依附關(guān)系也因此而弱化乃至消失。

第二，強(qiáng)調(diào)技術(shù)分工的理性。官僚體制下，分工是基礎(chǔ)，分工確立的職位和權(quán)力還必須通過正式規(guī)則的形式確定下來。必須嚴(yán)格遵守職務(wù)等級(jí)，管理以服從為基本原則，即上級(jí)對(duì)下級(jí)可以發(fā)號(hào)施令，還可以監(jiān)督下級(jí)。在這種職務(wù)等級(jí)體系中，每個(gè)職位都有相應(yīng)的權(quán)力，也有相應(yīng)的義務(wù)，強(qiáng)調(diào)每個(gè)職位各司其職，從而使得整個(gè)組織更有效率。

第三，強(qiáng)調(diào)管理的專業(yè)性。專業(yè)資格的范圍在現(xiàn)代官僚體制中范圍日漸擴(kuò)大。韋伯認(rèn)為，甚至延續(xù)了柏拉圖的專家治國的理念，組織中的管理者應(yīng)該是有深厚的專業(yè)基礎(chǔ)和相關(guān)管理規(guī)則、技術(shù)，即應(yīng)由“內(nèi)行”來進(jìn)行管理。在專業(yè)化和技術(shù)化取向的支配下，在管理的方法和途徑上也越來越科學(xué)化、合理化，也日益倚重各類專家或者“技術(shù)官僚”。

第四，強(qiáng)調(diào)價(jià)值中立。公共利益最大化就是第一價(jià)值導(dǎo)向，也是公務(wù)員具體行為規(guī)范的根本導(dǎo)向。這就要求在公共實(shí)踐中，要做到公私分明，不能將個(gè)人感情摻雜到公共決策中。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政治與行政兩分，行政官員執(zhí)行政策而不參與政策制定，保持價(jià)值中立。

三、 層級(jí)制工具理性的邏輯悖論

前文已述及，“合法性”與“合理性”是貫穿韋伯學(xué)術(shù)思想體系的兩個(gè)基本點(diǎn)；其中，“合理性”是學(xué)理的重要預(yù)設(shè)條件，也是設(shè)置層級(jí)制組織的一個(gè)基本原則，“合法性”則是韋伯用以理解、闡釋古代官僚制的鎖鑰。一個(gè)基本的現(xiàn)實(shí)情況是，與現(xiàn)代的官僚制體系相比較，古代的官僚體系無疑是不合理的，那么這種“不合理”的官僚體系為何在古代中國，包括印度、埃及等國家廣泛存在？在泊位看來，這種“不合理”的層級(jí)制工具，確有其“合法性”的一個(gè)方面。這也就是層級(jí)制工具理性的一個(gè)基本悖論。

層級(jí)制對(duì)理性的無上推崇，在迎合資本主義工業(yè)文明社會(huì)化大生產(chǎn)和西方政黨政治發(fā)展的同時(shí)，其理論本身內(nèi)蘊(yùn)的邏輯悖論也成為人們攻擊的重點(diǎn)。

第一，工具理性與價(jià)值理性的悖論。雖然層級(jí)制規(guī)定人們?cè)谔幚砉珓?wù)時(shí)不得摻雜任何個(gè)人的主觀判斷和價(jià)值因素，公事與私事之間界限明確，然而，這在現(xiàn)實(shí)中幾乎很難做到，這是由人性本身所決定的，不能期待圣人。

第二，組織價(jià)值與個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)的悖論。層級(jí)制中的個(gè)體作為一個(gè)“組織化的人”，就必須強(qiáng)調(diào)角色要求，而非個(gè)人價(jià)值；甚至有的時(shí)候，個(gè)人價(jià)值必須服從組織價(jià)值。這種非人格化的組織要求與個(gè)人要的自身價(jià)值的獨(dú)立性、創(chuàng)新性要求是沖突的，很可能培養(yǎng)出只知服從、不思進(jìn)取、情感冷漠的官僚怪物。

第三，人性的理性思維與非理性思維的悖論。層級(jí)制的理論范式追求理性至上，卻又忽視了人的非理性或者有限理性的特征，西蒙等人的有限理性理論對(duì)工具理性提出了批判。理性思維設(shè)計(jì)的初衷與非理性思維的局限矛盾將一直存在。

四、 工具理性取向?qū)ξ覈?dāng)代行政體制改革實(shí)踐的啟示和價(jià)值

本文在進(jìn)行文獻(xiàn)綜述的時(shí)候會(huì)發(fā)現(xiàn)很有意思的一個(gè)現(xiàn)象，不同的歷史階段對(duì)于理論的營養(yǎng)汲取是有選擇的，學(xué)者無法擺脫價(jià)值中立的研究取向。比如，張康之論文的發(fā)表在2002年，當(dāng)時(shí)我國改革是要落實(shí)出中央提出的“把依法治國與以德治國緊密結(jié)合起來”的治國方略，而其對(duì)工具理性的批判與價(jià)值理性的張揚(yáng)就有了合理的解釋。

本文認(rèn)為，我國當(dāng)前的改革實(shí)踐有四點(diǎn)需要重視：

第一，我國目前處于改革的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，這點(diǎn)大家基本達(dá)成共識(shí)，我國目前政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展對(duì)于行政管理體制的需求既不是封建王朝“人治”的集權(quán)式組織體系，也不是現(xiàn)行西方工業(yè)文明發(fā)展到平穩(wěn)階段的政府與市場(chǎng)、社會(huì)的體制形式，而應(yīng)是探索黨的十九大以來提出的深化政府職能改革、優(yōu)化行政體制升級(jí)，推動(dòng)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，走中國特色社會(huì)主義行政管理體制改革道路。

第二，改革開放以來，我國為了完善行政管理體制，于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年先后進(jìn)行了六次體制改革，取得了很大成效。其中，1982年行政管理體制改革主要是為了落實(shí)改革開放政策，從階級(jí)斗爭為綱向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的轉(zhuǎn)型，逐步改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。1988年行政管理體制改革，明確提出了按照經(jīng)濟(jì)體制改革和政企分開的要求進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，國家在調(diào)整和減少工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門方面取得了進(jìn)展，此外開始建立公務(wù)員制度。1993年行政管理體制改革進(jìn)一步提出要把屬于企業(yè)的權(quán)力放給企業(yè)。1998年行政管理體制改革，撤消了大多數(shù)工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，進(jìn)一步推進(jìn)改革政企不分。2003年行政管理體制改革，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系。2008年行政管理體制改革，積極穩(wěn)妥實(shí)行大部門體制。目前改革仍然在進(jìn)一步深入推進(jìn)之中。

第三，改革開放以來推行的行政管理體制改革，客觀說，在行政管理理念、行政職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事管理、行政過程、行政法律、行政制度等方面取得了重要進(jìn)展，與韋伯層級(jí)制關(guān)于工具合理性思想有很多借鑒之處。因此，我國的層級(jí)制進(jìn)程既具有獨(dú)特性，也具有可借鑒性，既不能妄自菲薄，也不能盲目自大，而是應(yīng)該謹(jǐn)慎地繼續(xù)加大改革力度，做出符合國情的改革舉措。

第四，目前我國行政管理體制改革工具理性上還存在一些問題。

1. 職能不清的問題。轉(zhuǎn)變政府職能是目前我國行政管理體制改革的核心思想，改革至今仍然在以下方面需要進(jìn)一步，目前黨政邊界不清的問題、層級(jí)政府縱向職能不清的問題、橫向之間政府部門職責(zé)不清的問題仍然比較突出。

2. 機(jī)構(gòu)設(shè)置形式上同構(gòu)的問題。每一輪政府機(jī)構(gòu)改革都提出要解決機(jī)構(gòu)設(shè)置同構(gòu)、上下一般粗的問題，但在具體落實(shí)中相關(guān)部門又在強(qiáng)化上下部門承接職責(zé)，必須設(shè)相應(yīng)機(jī)構(gòu)的問題比較突出。

3. 管理制度、管理法制的問題。這是一個(gè)事務(wù)的兩個(gè)方面，一方面，管理制度與管理法制缺乏，對(duì)自身公務(wù)員和行政相對(duì)人存在制度、法律不健全的問題，另一方面，出現(xiàn)了層級(jí)制自身悖論，部門公務(wù)員拋卻了價(jià)值中立形成了利益群體，綁架了制度、法律，出現(xiàn)了依法不辦事、依法部門之間相互推諉的惡果。

4. 公務(wù)員制度不健全的問題。當(dāng)前公務(wù)員管理制度仍然存在一些不完善的地方，比如公務(wù)員與事業(yè)單位人員，與國有企業(yè)、與私營企業(yè)之間的人才交流的問題，比如公務(wù)員現(xiàn)行養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等相關(guān)保障制度與社會(huì)對(duì)接的問題，比如公務(wù)員對(duì)于部分高端人才崗位的設(shè)置問題，等等，這些都很難假設(shè)公務(wù)員隊(duì)伍是價(jià)值中立的“官僚群體”。

因此，層級(jí)制工具理性的合理價(jià)值表現(xiàn)在：

1. 運(yùn)用工具理性思路，合理劃分職能邊界。從這點(diǎn)上看，韋伯層級(jí)制現(xiàn)在絕非過時(shí)的問題，而是應(yīng)該運(yùn)用其工具理性的思路，進(jìn)一步合理細(xì)分職能，并且結(jié)合中國實(shí)際進(jìn)行職能分析。第一，進(jìn)一步界定黨政群團(tuán)職能邊界，我國傳統(tǒng)意義上的行政管理體制改革，實(shí)際上應(yīng)該站在國家權(quán)力進(jìn)一步細(xì)化的高度，具體分析黨委、人大、政府、政協(xié)、群眾團(tuán)體等具有公權(quán)力部門的相互職能。第二，進(jìn)一步界定層級(jí)政府縱向職能，將分級(jí)管理的理念進(jìn)一步細(xì)化，解決層級(jí)政府職能同構(gòu)的問題，應(yīng)該具體到省級(jí)政府、地級(jí)市、縣級(jí)市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府職能結(jié)構(gòu)，甚至在省級(jí)政府之間，應(yīng)該進(jìn)一步區(qū)分省、自治區(qū)、直轄市的政府職能的邊界。第三，進(jìn)一步界定部門之間職能邊界，大部制的解決思路是個(gè)比較好的思路，但大部制的理想類型不能是一個(gè)部門，因此，部門之間的邊界設(shè)計(jì)應(yīng)該以相互包括，而不是必須得分清，因?yàn)橛行┕芾硎聞?wù)本身就處于管理交叉地帶。

2. 從組織形式上，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化必須按照分類的模式推進(jìn)，第一，允許不同層級(jí)政府之間結(jié)構(gòu)設(shè)置不同，在等級(jí)制管理中應(yīng)該允許這種差異存在。第二，允許不同省市之間機(jī)構(gòu)設(shè)置不同。第三，允許直轄市、特大城市城市政府之間機(jī)構(gòu)設(shè)置與省政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不同。第四，在嚴(yán)格控制編制總量的同時(shí)，應(yīng)該允許各省之間進(jìn)行行政編制和事業(yè)編制的層級(jí)調(diào)整。

3. 進(jìn)一步研究制度、法律。理性官僚體制的運(yùn)行必須建立在符合理性的制度、法律之上，有效避免公務(wù)員個(gè)人的主管臆斷，個(gè)人感情等“價(jià)值判斷”，走向制度化、法制化。同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)制度、法律的合法性審核，避免出現(xiàn)各種部門相互之間推諉扯皮的“惡法”，處理好部門立法與開門立法的關(guān)系，研究出臺(tái)更好的制度、法律，增強(qiáng)理性。

4. 加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。公務(wù)員作為政府行政的主體，個(gè)人的素質(zhì)直接影響政府行政的各個(gè)方面，因此必須加強(qiáng)公務(wù)員的教育培訓(xùn)，同時(shí)完善公務(wù)員管理制度，進(jìn)一步細(xì)化錄用、考核、任免、升降、獎(jiǎng)懲、交流、工資福利保險(xiǎn)、辭退、退休等各個(gè)方面的制度，要求在政治上靠得住的同時(shí)，給公務(wù)員群體提供監(jiān)督、提供保障，保持隊(duì)伍的純潔、穩(wěn)定、高效。

總之，在當(dāng)前錯(cuò)綜復(fù)雜的國際國內(nèi)新形勢(shì)下，在當(dāng)前理論界魚龍混雜的情況下，如何準(zhǔn)確有效地把握韋伯層級(jí)制的理論核心，如何與中國行政管理體制改革和機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際實(shí)現(xiàn)對(duì)接，不僅僅是個(gè)理論研討的問題，而是現(xiàn)實(shí)必須認(rèn)真面對(duì)的問題，需要拿出改革的勇氣和改革的智慧積極穩(wěn)妥地應(yīng)對(duì)。

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作者簡介：楊志勇（1980-），男，漢族，山東省菏澤市人，中國人民大學(xué)哲學(xué)院博士生，研究方向?yàn)楣芾碚軐W(xué)；張朋朋（1988-），男，漢族，山東省濰坊市人，中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系講師，中國人民大學(xué)管理學(xué)博士，研究方向?yàn)榻M織內(nèi)部市場(chǎng)化、組織變革等。

收稿日期：2018-08-08。