論公司強制清算制度的完善

摘要：公司強制清算制度是規(guī)制公司有序退出市場的法律程序，但在實際操作中卻產(chǎn)生了一定的適用困境。為了使公司強制清算制度更好地發(fā)揮作用，可從宏觀和微觀層面予以完善，在公司強制清算制度的價值設(shè)計上，應(yīng)堅持清算程序公正原則、清算效率原則和利益均衡保護原則；在公司強制清算制度的機制構(gòu)建上，應(yīng)設(shè)立清算基金以保障清算機構(gòu)合理報酬、完善考核機制以促進清算程序高效運行、建立解散登記以督促公司開展自行清算、統(tǒng)一清算立法以確保清算程序有法可依、協(xié)調(diào)行政機關(guān)以確保清算終結(jié)注銷登記。

關(guān)鍵詞：公司強制清算；適用困境；價值設(shè)計；機制構(gòu)建

公司強制清算制度是在司法權(quán)介入下，規(guī)制公司有序退出市場的法律程序制度。按照法經(jīng)濟學的觀點，所有法律活動包括一切立法、司法活動以及整個法律制度，都要以資源的有效配置和利用，即以社會財富的增加為目的。（馮玉軍，2004）近年來，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，立法對公司解散事由規(guī)定日臻完善，尤其在《公司法司法解釋（二）》《清算紀要》等專門性司法解釋文件出臺后，公司強制清算案件總體大幅上升，但實踐中，公司在解散后該清算不清算或者違反法定程序進行清算的現(xiàn)象大量存在，一些公司股東等清算義務(wù)人在公司解散后銷聲匿跡或者不履行清算義務(wù)，甚至故意篡改、毀損公司賬冊或隱匿、私分、轉(zhuǎn)移公司資產(chǎn)，惡意脫逃債務(wù)，也有的公司股東虛構(gòu)公司已經(jīng)清算的事實，編造虛假清算報告騙取公司注銷登記。（趙偉、劉玉潔，2013）上述情形導(dǎo)致公司清算的制度功能無法正常發(fā)揮，當事人權(quán)利、義務(wù)和責任發(fā)生錯位，凸顯我國公司法律制度的不完備和社會誠信體制的不健全。因此，在構(gòu)建公司強制清算制度時，需要從該制度的價值基礎(chǔ)出發(fā)，檢視制度適用中的問題，并從宏觀和微觀層面加以完善，以最大程度實現(xiàn)制度價值。

一、 公司強制清算制度適用困境的成因分析

1. 從我國公司制度的建立過程來看。我國公司制度作為“舶來品”更多地體現(xiàn)出國家強制的色彩，特別是在公司退出市場機制上，長期以來存在的弱化公司自治，強調(diào)登記機關(guān)對公司退市的監(jiān)管和處罰的情形。而在實踐中，行政機關(guān)對被吊銷營業(yè)執(zhí)照后未經(jīng)清算的公司和股東的監(jiān)管和處罰相對較輕，無法起到震懾和促進股東履行清算義務(wù)的作用。

2. 從我國公司形態(tài)及治理結(jié)構(gòu)角度考察。我國家族企業(yè)的歷史淵源致使不少公司徒具公司形式，法人獨立性欠缺，公司缺乏內(nèi)部風險控制機制。企業(yè)管理與家庭管理混合又導(dǎo)致企業(yè)法人人格的混同，在訴訟過程中呈現(xiàn)出非典型化公司訴訟的特征，一方面導(dǎo)致股東事實上無法享受到公司有限責任的保護，另一方面股東、實際控制人也自然缺乏履行清算義務(wù)的意識和動力，致使債權(quán)人一般不會選擇啟動成本相對較高的公司強制清算程序，而一旦進入公司清算程序，需要解決的也不僅僅是公司如何規(guī)范退出的問題，還需對以往公司行為一一進行盤點，易形成訴訟傳導(dǎo)現(xiàn)象，導(dǎo)致清算效率低下，清算制度的價值功能無法顯現(xiàn)。

3. 從公司清算的制度功能來看。當前，由于社會誠信體系尚未完全建立，清算民事責任尚未明確規(guī)范，在強調(diào)公司有限責任和獨立法人格的同時，清算制度在實際運作中異化為股東逃避債務(wù)、占有公司財產(chǎn)現(xiàn)象，體現(xiàn)出制度應(yīng)有功能與運作實際的脫節(jié)。在債權(quán)人申請公司強制清算時，不少公司存在故意不參加年檢，任由登記機關(guān)吊銷執(zhí)照的現(xiàn)象，從而達到逃廢債務(wù)的目的，也有股東為了占有公司財產(chǎn)惡意阻撓，不配合清算工作，導(dǎo)致清算事務(wù)難以有效進行；在股東申請公司強制清算時，公司僵局突出，如何調(diào)和股東矛盾、平衡股東利益成為難題。上述情形白白消耗大量司法資源，最終仍無法實現(xiàn)清算目的，大大降低了當事人對清算制度和司法公正效率的期望，當事人即使付出高昂代價也可能無法實現(xiàn)申請目的，從而不敢輕易提出清算申請，法院則囿于審理中存在的種種技術(shù)障礙往往不輕易啟動清算程序。

二、 宏觀層面：公司強制清算制度的價值設(shè)計

公司強制清算制度的完善首先要確定其制度價值和法律原則，這不僅有利于發(fā)現(xiàn)其在調(diào)整特定社會關(guān)系時所要實現(xiàn)的終極目標，還能為具體規(guī)范的設(shè)計提供指導(dǎo)作用。

1. 清算程序公正原則。公司強制清算制度是一種程序制度，目的是通過非訟程序完成法定義務(wù)、免除相關(guān)的法定責任，而不解決具體爭議或糾紛，因此實現(xiàn)清算程序公正，以程序公正保障實體公正，是公司強制清算制度的首要價值。

強制清算程序的設(shè)計取決于其所要保障的主體及其權(quán)利。從制度設(shè)計的初衷和平衡來看，公司債權(quán)人利益是強制清算程序的首要價值目標，因公司有限責任制度會相應(yīng)地損害債權(quán)人利益，為此，法律賦予債權(quán)人在清算義務(wù)人逾期不成立清算組進行清算時，可申請法院指定有關(guān)人員組成清算組進行清算的權(quán)利，同時明確了清算義務(wù)人及清算組成員違法清算的賠償責任。其次，公司股東利益也是強制清算程序的重要價值目標，強制清算程序是股東剩余財產(chǎn)索取權(quán)的重要實現(xiàn)途徑。由此，程序公正原則所要實現(xiàn)的目的是以程序正義保障結(jié)果公平。

2. 清算效率原則。清算效率是強制清算程序本身的生命力，如何及時便捷地推進公司強制清算程序，盡早實現(xiàn)債權(quán)人利益是堅持清算程序公正原則的基本要求，更關(guān)系到申請人是否選擇強制清算程序?qū)崿F(xiàn)自身利益的重要考量因素。一個公正高效的強制清算程序，應(yīng)當體現(xiàn)在程序的時間成本與經(jīng)濟成本小于清算程序參與者從中獲取的收益，具體到制度設(shè)計上即縮短清算期間和降低清算成本。

《公司法司法解釋（二）》和《清算紀要》規(guī)定了聽證會召開通知時間、決定是否受理申請期間、清算期間等各種時限，亦明確公司強制清算轉(zhuǎn)入破產(chǎn)清算后，可繼續(xù)指定符合法定條件的原強制清算中的清算組擔任破產(chǎn)管理人，均出于避免清算時間的拖延和清算費用增加的考慮。

3. 利益均衡保護原則。公司強制清算程序作為公司出現(xiàn)清算僵局時采取的司法救濟程序，必然由始至終面臨各主體間的利益沖突，公司法的目標并非是單純地實現(xiàn)公司股東的利益最大化，而是實現(xiàn)公司法上的各種利益關(guān)系主體之間的利益平衡。（張民安，2003）公司清算過程不僅涉及股東、董事、監(jiān)事、高級管理人員等各內(nèi)部主體的利益，還需要維護公司債權(quán)人、職工、供應(yīng)商、用戶、消費者、當?shù)鼐用竦睦嬉约罢淼亩愂绽妗h(huán)保利益等社會整體利益。

因此，在公司強制清算司法實踐中，利益主體眾多、利益關(guān)系交錯繁雜，需要適當援引利益衡量的原則，需要法院通過釋明權(quán)的行使、程序性義務(wù)的約束及清算責任和義務(wù)的負擔等方式，均衡保護各方主體的利益。

三、 微觀層面：公司強制清算制度的機制構(gòu)建

1. 設(shè)立清算基金，保障清算機構(gòu)合理報酬。在公司強制清算中，確保清算組的中立性，發(fā)揮其積極性，對清算事務(wù)的公正、高效完成具有重要意義。但是，如果在清算過程中被清算企業(yè)已經(jīng)到了“無產(chǎn)可破”的境地，缺乏清算費用的來源，即使進入破產(chǎn)程序，將直接導(dǎo)致后續(xù)程序舉步維艱。特別是當社會中介機構(gòu)作為清算組時，考慮到這些中介機構(gòu)作為營利性的組織而非“義工”，如果在清算程序中連送達、公告這些最基本的工作成本都無法保障的話，僅僅強調(diào)清算組的義務(wù)，其工作積極性顯然無法得到調(diào)動，不利于清算程序的推進。

目前，按照《清算紀要》的內(nèi)容，現(xiàn)行的清算組報酬的標準系參照《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件確定管理人報酬的規(guī)定》管理，該規(guī)定中賦予了人民法院在報酬計算標準范圍內(nèi)確定管理人（清算組）報酬的權(quán)力以及在債務(wù)人財產(chǎn)不足支付報酬情況下，管理人（清算組）報酬由債務(wù)人財產(chǎn)優(yōu)先支付的優(yōu)先受償制度。但這些規(guī)定并沒有從根本層面上保證清算組工作“勞有所得”，一旦債務(wù)人清算財產(chǎn)所剩無幾，清算組仍然會面臨“顆粒無收”的尷尬境地。與此同時，也有一些清算組在僅僅完成了一些一般性事物之后，清算工作便得以順利完成，“幸運”地獲得了高額的報酬。在非由清算義務(wù)人組成清算組時，清算組對于自身利益的追求，無可厚非，在無法清算時，目前采用的墊付清算費用、協(xié)商清算報酬的機制，僅是權(quán)宜之計，無法形成保障清算組中立性與積極性的長效機制。

為此，可通過設(shè)立清算組（管理人）基金制度來解決清算組報酬薄厚不均的情況。清算組（管理人）基金制度的設(shè)立可以從根本上解決債務(wù)人無法清算、無產(chǎn)可破情形下，清算組（管理人）工作費用的來源問題。這有利于調(diào)動清算組工作積極性，有效推動清算程序的順利進行。目前，可由公司每年年檢時預(yù)繳一定的款項作為清算基金的來源，根據(jù)破產(chǎn)管理人的要求，管理人報酬基金賬戶設(shè)置于管理破產(chǎn)管理人名錄的法院，向所有入錄機構(gòu)公開賬簿情況，并且接受查閱。

2. 完善考核機制，促進清算程序高效運行。“有權(quán)力則必有制約”，在破產(chǎn)清算程序中，現(xiàn)行《破產(chǎn)法》對于管理人在破產(chǎn)程序中被賦予諸多權(quán)力的同時，應(yīng)當對其附加有效的制約和監(jiān)督，方能使權(quán)力得到正確的行使。管理人是否勝任職務(wù)，能否依法公正、忠實、勤勉、盡責地履行職務(wù)，直接關(guān)系到破產(chǎn)程序能否順利開展。同樣，在非破產(chǎn)清算程序中，為了保障清算組權(quán)力的正確行使，亦應(yīng)當對其建立起完善的監(jiān)督管理機制。

法院對于清算組的監(jiān)督，除了事中的監(jiān)督（如要求清算定期報告工作等）外，還應(yīng)完善事前監(jiān)督（主要是對社會中介機構(gòu)或?qū)I(yè)人員作為清算組的資格審查）和事后監(jiān)督（主要對清算組工作完成情況的評價）。首先，應(yīng)當建立對社會中介機構(gòu)或?qū)I(yè)人員進入管理人名冊的考試制度，按照執(zhí)業(yè)業(yè)績、機構(gòu)規(guī)模、辦案經(jīng)驗等換算成相應(yīng)分值后確定是否具有資格；其次，應(yīng)當建立業(yè)務(wù)考核機制，對于管理人擔任清算組工作的考核，應(yīng)由受案法院在清算程序終結(jié)后一定期限內(nèi)，從清算程序的公正、效率及清算組的執(zhí)業(yè)能力等方面，對清算組的工作形成考核意見，統(tǒng)一上報高級法院，以考核約束清算組的行為，在程序合法的前提下，盡量縮短案件的審理周期，通過提高程序效率實現(xiàn)法律的正義。

3. 建立解散登記，督促公司開展自行清算。我國《公司法》中并未規(guī)定公司解散登記制度，根據(jù)《公司法》第184條的規(guī)定，公司應(yīng)于出現(xiàn)解散事由15日內(nèi)成立清算組，但因公司解散事由難以被債權(quán)人以及其它利害關(guān)系人知悉，故而難以啟動相關(guān)救濟機制。國外公司立法多對此有明確規(guī)定，如《德國有限責任公司法》第65條第1款規(guī)定：“公司解散應(yīng)向商業(yè)登記所申請登記。”（譚秋霞，2011）公司解散登記制度可以約束公司在發(fā)生解散事由后不成立清算組而直接注銷登記的情形發(fā)生。解散事由出現(xiàn)的時點不確定或者難以確定時，必然影響清算組成立時點的判斷。

因此，應(yīng)當盡快建立公司解散登記制度，以登記的時間作為公司解散事由出現(xiàn)的時點，以工商行政機關(guān)作為公司解散登記的機關(guān)。一方面，工商行政機關(guān)負責公司的設(shè)立、變更及注銷登記，公司解散登記應(yīng)當作為變更登記的類型之一，納入工商登記的范圍，由其登記解散更便捷、安全與效率；另一方面，依據(jù)《公司法》第6條第3款，公眾可以查詢公司登記事項，工商行政機關(guān)利用其網(wǎng)絡(luò)平臺，可以向社會公眾公示相關(guān)登記信息，公信力強，也便于債權(quán)人和社會公眾查詢、監(jiān)督，避免債權(quán)人不知道公司解散的狀況，進而防止發(fā)生新的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

4. 統(tǒng)一清算立法，確保清算程序有法可依。當前，實務(wù)中大量存在的非公司制企業(yè)的清算無法進入司法程序，衍生出諸多社會問題，即使在公司清算領(lǐng)域，相關(guān)規(guī)定也仍需完善：一是公司自行清算時程序的完善，包括清算組的選任、就任、更換等；二是清算中的公司開展與清算無關(guān)的經(jīng)營活動的效力問題；三是股東或債權(quán)人對財產(chǎn)評估報告有異議時的處理方式；四是法院依職權(quán)調(diào)查的范圍、方式；五是公司賬冊等保存的責任主體、保存期限、費用等。

公司自行清算與強制清算均屬于法定清算，相關(guān)程序設(shè)計應(yīng)當擺脫宜粗不宜細的傳統(tǒng)立法思維，細化各個環(huán)節(jié)的規(guī)定，確保清算程序有法可依。為回應(yīng)現(xiàn)實需要，制訂一部統(tǒng)一的清算法，應(yīng)是當務(wù)之急。

5. 協(xié)調(diào)行政機關(guān)，確保清算終結(jié)注銷登記。在清算終結(jié)程序中，突出存在的兩個問題，一是在法院以無法清算或無法全面清算終結(jié)清算程序時，稅務(wù)機關(guān)不同意核銷所欠稅款；二是在終結(jié)清算程序后，清算組持法院的終結(jié)裁定辦理工商注銷登記時，工商管理機關(guān)不予辦理。根本癥結(jié)在于現(xiàn)有稅務(wù)規(guī)章和清算程序之間存在的沖突，導(dǎo)致了稅務(wù)機關(guān)和清算組以及債權(quán)人在清算終結(jié)過程中行為方式的矛盾。

一方面，應(yīng)建立主動聯(lián)系，將涉稅問題前置介入強制清算程序。在審判實踐中，涉稅問題多是在清算終結(jié)后辦理注銷登記時才顯現(xiàn)出來，此時清算組再征求稅務(wù)機關(guān)的意見，由于缺少報批和內(nèi)部討論的時間，可能難以順利地終結(jié)清算程序，注銷申請被長期擱置，清算程序?qū)嶋H上無果而終，沒有發(fā)揮其依法退市的作用。因此，法院應(yīng)與相關(guān)稅務(wù)機關(guān)建立主動的聯(lián)系，在法院裁定受理強制清算案件，指定清算組后，應(yīng)要求清算組在10日內(nèi)向相關(guān)的稅務(wù)機關(guān)報備，因為清算工作開始后，涉及到清算所得稅的處理問題，不及時報備，會產(chǎn)生計稅依據(jù)的不同。同時，清算組應(yīng)向稅務(wù)機關(guān)發(fā)出債權(quán)申報的通知，由稅務(wù)機關(guān)掌握公司清算的事實，并及時核對欠稅。與其在清算組拿到終結(jié)裁定后向稅務(wù)機關(guān)申請注銷受阻，不如讓稅務(wù)機關(guān)前置參與清算工作，對于債務(wù)人的基本償債情況有一定預(yù)期和準備，可進一步細化《稅收征收管理法實施細則》第50條的規(guī)定，明確在清算程序啟動之后稅務(wù)機關(guān)提前進行一些稅收清理工作，包括核對欠稅數(shù)額、審查納稅情況、控制發(fā)票和稅控器具的使用等，為提前清償稅款做好準備。對尚能正常清算的公司，清理后對所欠稅款應(yīng)當按照規(guī)定的順序清償；而對部分有逃避納稅義務(wù)嫌疑的非正常公司，可以把稅務(wù)清理和清繳稅款合并進行。清算程序不僅可以固定公司清算前欠繳的稅收，還可以計算出企業(yè)財產(chǎn)變現(xiàn)和清算所得新增加的稅收，因此，在提前清理的基礎(chǔ)上通過清算程序清償稅收的做法是有利于保護國家稅收利益的。反之，如果稅務(wù)機關(guān)僅僅是在明確債務(wù)人清償能力之后進行單純的清理和追繳欠稅工作反而會因小失大，使國家的稅收受到損失。

另一方面，應(yīng)明確責任主體，引導(dǎo)稅務(wù)機關(guān)向清算義務(wù)人追繳欠稅。對于公司無法清算的情形以及剩余債權(quán)的了結(jié)問題，《公司法司法解釋二》第18條第2款明確規(guī)定了無法清算時公司債權(quán)人可向清算義務(wù)人主張清償責任，相關(guān)清算義務(wù)人對于無法清算的責任，《清算紀要》第29條中予以再次明確。因此，應(yīng)針對由于無法清算、無法全面清算而導(dǎo)致的未獲清償?shù)亩愂諅鶛?quán)，原則上可以比擬普通債權(quán)，向相關(guān)的清算義務(wù)人追繳。從某種程度上說，無法清算、無法全面清算局面的出現(xiàn)大多是清算義務(wù)人因故意或過失所致，清算義務(wù)人對于債權(quán)債務(wù)無法清理完畢，負有不可推卸的責任，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當要求清算義務(wù)人直接承擔稅款清償責任。相比稅務(wù)機關(guān)在未進行詳細清算的情況下放棄追繳欠稅或因欠稅而導(dǎo)致清算程序無法終結(jié)以及進入費時費力破產(chǎn)程序卻顆粒無收而言，比照普通債權(quán)向清算義務(wù)人追繳欠稅更具合理性，當然相關(guān)的行政法規(guī)的配套仍然是不可或缺的前置要件。

四、 結(jié)語

清算事務(wù)在傳統(tǒng)公司立法中屬公司自治范疇，公司退出市場本應(yīng)以自行清算為主，但實踐中大量股東利用清算制度在原公司法框架下的模糊性規(guī)定千方百計規(guī)避清算，為了逃廢債務(wù)未經(jīng)清算而注銷公司，或者解散后不清算、違規(guī)清算，嚴重損害了債權(quán)人等相關(guān)利害關(guān)系人的利益，給我國的公司法人制度造成了混亂，更影響了社會經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定和生產(chǎn)要素的合理配置。在當前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下，通過發(fā)揮公司強制清算的制度功能是處置“僵尸企業(yè)”的有效途徑之一，法院在主導(dǎo)強制清算程序時，不但要注重理念培育，體現(xiàn)司法權(quán)的嚴正公平，也要發(fā)揮公司主體意思自治的空間，形成一套完善的公司強制清算法律系統(tǒng)。

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作者簡介：任容慶（1981-），女，漢族，云南省玉溪市人，最高人民法院中國應(yīng)用法學研究所助理研究員、博士后研究人員，南開大學民商法學博士，研究方向為民商法、司法制度。

收稿日期：2018-08-09。