對(duì)政府財(cái)政支出績(jī)效水平提升的探討

一、引言

我國政府近些年來不斷摸索和探討財(cái)政支出績(jī)效管理辦法，積極推進(jìn)財(cái)政支出工作的績(jī)效水平，尤其在公共財(cái)政支出方面，更希望能夠充分發(fā)揮政府財(cái)政資金支出的效益。財(cái)政支出的績(jī)效管理是從財(cái)政支出的全過程進(jìn)行評(píng)價(jià)，無論在事前預(yù)算，還是事中執(zhí)行，亦或是事后考核，都能起到監(jiān)控、管理的作用，可讓政府的財(cái)政支出每個(gè)環(huán)節(jié)更加“透明”“經(jīng)濟(jì)”，更有效率。但目前政府財(cái)政支出存在著財(cái)政支出績(jī)效管理制度缺乏和不健全、未建立一致的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主體、財(cái)政支出的績(jī)效管理形成的結(jié)論參考性和實(shí)際應(yīng)用水平較差等問題，為了加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效管理，提升財(cái)政支出績(jī)效水平，提高配備財(cái)務(wù)資源的合理性和有效性，保證財(cái)政資金支出的高效益，我國政府應(yīng)構(gòu)建科學(xué)、合理的財(cái)政支出績(jī)效考核制度，提高績(jī)效評(píng)估制度的公正性，明確政府財(cái)政支出的績(jī)效考核主體以及主體所需承擔(dān)的責(zé)任，確?？?jī)效評(píng)價(jià)的真實(shí)、公平、公信力，以及多角度提高財(cái)政支出績(jī)效管理形成的結(jié)論的可參考性，提高實(shí)際應(yīng)用水平。

二、 政府財(cái)政支出績(jī)效水平提升工作中存在的問題

(一)財(cái)政支出績(jī)效管理制度缺乏和不健全

目前，我國尚未出臺(tái)相關(guān)完整的財(cái)政支出績(jī)效管理辦法和評(píng)價(jià)制度，因此在實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)操作中往往憑借評(píng)價(jià)人員的主觀判斷和經(jīng)驗(yàn)。長(zhǎng)期下來，因?yàn)槿狈Α懊魑囊?guī)定”、經(jīng)各方認(rèn)可的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，難以有個(gè)“標(biāo)尺”來衡量財(cái)政支出工作的合理與否，隨意性過大，嚴(yán)重影響到績(jī)效評(píng)估整個(gè)環(huán)節(jié)，這對(duì)我國政府的財(cái)政支出是有害的。

即使有些地方政府出臺(tái)了相關(guān)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，但這個(gè)制度是否科學(xué)、合理，是否能夠真實(shí)反映政府財(cái)政支出的效益，也是值得商榷的。比如有些地方政府對(duì)財(cái)政資金的支出狀況在進(jìn)行考察時(shí)僅僅“流于形式”、“流于表面”，簡(jiǎn)單地評(píng)價(jià)幾個(gè)表層的問題，收集表面的數(shù)據(jù)，而沒有深入地去分析每一筆財(cái)政支出最終的使用效益有多少，效率有多高。只有當(dāng)績(jī)效評(píng)估制度在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行修正，才能讓制度更加貼合實(shí)際需要，更加全面地考量出財(cái)政支出的使用狀況和效率等。

(二) 未建立一致的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主體

我國政府財(cái)政支出績(jī)效考核的主體各式各樣，涉及的部門眾多，沒有設(shè)置指定的、具有權(quán)威性的績(jī)效管理部門對(duì)所有的主體、部門進(jìn)行評(píng)估，開展統(tǒng)一的評(píng)估工作。由于主體的不同，所采用的評(píng)價(jià)工作也有所區(qū)別，在技術(shù)指標(biāo)、資金分配、項(xiàng)目重要性理解、項(xiàng)目管理等多方面存在較大的差異，并且在評(píng)估的程序、評(píng)估方法、評(píng)估時(shí)間、評(píng)估頻率、評(píng)估側(cè)重點(diǎn)等都難以保持統(tǒng)一。這樣最終會(huì)造成績(jī)效評(píng)估的結(jié)果和結(jié)論差異性較大，缺乏了客觀性，也失去了比較的意義。

此外，由于沒有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)主體，沒有嚴(yán)格的考核范圍，也缺乏相關(guān)的對(duì)財(cái)政支出績(jī)效高低的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰體系，因此地方政府在財(cái)政支出的績(jī)效管理方面的工作開展較為緩慢，積極性不高，久而久之，會(huì)提高財(cái)政支出績(jī)效考核的難度，對(duì)各級(jí)部門的資金分配監(jiān)管不力。

(三)財(cái)政支出的績(jī)效管理形成的結(jié)論參考性和實(shí)際應(yīng)用水平較差

雖然目前某些地方政府會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支出進(jìn)行及時(shí)的績(jī)效考核，但是得出的結(jié)論不適用于下一年的財(cái)政支出預(yù)算中，不具有典型的參考價(jià)值，對(duì)未來的決策并不具備建設(shè)性的指引作用。主要原因是績(jī)效水平不夠，形成的績(jī)效評(píng)估報(bào)告毫無意義。

同時(shí)，某些政府的績(jī)效評(píng)估報(bào)告具有代表性、參考價(jià)值，可對(duì)下一年的財(cái)政支出預(yù)算起到警醒、“前車之鑒”的作用，但是政府在下一年制定財(cái)政支出的預(yù)算中，沒有充分利用這份報(bào)告，忽略了這份報(bào)告的重要性，導(dǎo)致寶貴的資源被錯(cuò)失，失去了利用的價(jià)值，并且在未來一年的規(guī)劃中仍犯相同的錯(cuò)誤。

此外，還有些政府對(duì)評(píng)價(jià)得到的成果在實(shí)際工作中的運(yùn)用力度不強(qiáng)，應(yīng)用水平較差。有一部分原因是各個(gè)地區(qū)、各級(jí)財(cái)政管理部門的信息溝通不順暢和不及時(shí)，多方的信息不對(duì)等，沒有形成規(guī)范和統(tǒng)一的工作流程，因此在績(jī)效評(píng)估的實(shí)際應(yīng)用效果方面也不盡如意。還有一部分原因是各級(jí)政府未能重視結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用、實(shí)施，沒有相關(guān)的政策約束其行為。

三、提升政府財(cái)政支出績(jī)效水平采取的策略

(一)建立和健全財(cái)政支出績(jī)效管理制度，提高績(jī)效評(píng)估制度的公正性

第一，強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)人員在考察各項(xiàng)財(cái)政支出的使用效益時(shí)，要深入基層，到財(cái)政支出流向的“終端”進(jìn)行深入地考察，同時(shí)評(píng)估涉及的每個(gè)環(huán)節(jié)，如此一來才能真正確保政府財(cái)政資金的支出有意義。

第二，在財(cái)政支出績(jī)效管理制度中需明確參與人員的權(quán)責(zé)，無論是考核者，還是被考核者，雙方的利益都能得到最大程度的保障，以及管轄范圍經(jīng)過嚴(yán)格的限定。目前，有些地方政府將績(jī)效評(píng)價(jià)工作歸為了財(cái)務(wù)管理部門，而財(cái)務(wù)管理部門本身就是財(cái)政支出的考核方，這種行為顯然不符合邏輯的，考核者和被考核者同為一個(gè)部門，那考核就失去了價(jià)值、真實(shí)性和可靠性。因此，為了使得考核富有意義，應(yīng)將負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的部門和財(cái)政支出部門進(jìn)行區(qū)分，負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的部門應(yīng)與財(cái)政支出部門沒有直接的利益關(guān)系，或者直接由管理層進(jìn)行管轄。

第三，劃分財(cái)政支出的分類。目前，我國針對(duì)各行各業(yè)都有相關(guān)的財(cái)政支出，比如文化、科學(xué)、行政、經(jīng)濟(jì)、歷史、農(nóng)業(yè)、醫(yī)藥、工業(yè)、國防、教育、社保、政府采購等等。在財(cái)政支出績(jī)效水平考核時(shí)也要結(jié)合支出的分類，進(jìn)行有針對(duì)性的評(píng)價(jià)，如此才能適用不同類型的支出項(xiàng)目。

第四，制定的績(jī)效管理制度要有貼合實(shí)際的評(píng)價(jià)指標(biāo)庫，指標(biāo)從多個(gè)方面入手，比如通用型、補(bǔ)充型、專用型、評(píng)議型等等，設(shè)置的科目可分財(cái)務(wù)、技術(shù)、工程等等。指標(biāo)參照的標(biāo)準(zhǔn)可以是國家標(biāo)準(zhǔn)、省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、民間機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)等，也可以是計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等。也就是說，考核指標(biāo)權(quán)重要根據(jù)不同行業(yè)而有不同的比值，并且計(jì)分方法的選擇要科學(xué)、可靠、嚴(yán)密，最好根據(jù)性質(zhì)的不同，將定性和定量二者結(jié)合，并且符合各行業(yè)的共性需求和個(gè)性需要，否則容易“以偏概全”，不利于財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)和發(fā)展。

(二)明確政府財(cái)政支出的績(jī)效考核主體以及主體所需承擔(dān)的責(zé)任

第一，要明確政府財(cái)政支出的績(jī)效考核主體。目前我國的績(jī)效考核主體從職能部門進(jìn)行劃分，可分為財(cái)政管理部門、審計(jì)部門、項(xiàng)目管理部門、專家組四大部分。專家組來自科研機(jī)構(gòu)、高等院校、知名企業(yè)高層、輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)等。政府應(yīng)該將財(cái)政支出的績(jī)效管理作為政府官員績(jī)效管理的一部分，明確哪些官員負(fù)責(zé)哪一部門的內(nèi)容，牽頭負(fù)責(zé)考核的部門和人員。主體的確認(rèn)從兩方面入手，先要確認(rèn)好主體的歸屬原則，即哪些省份、哪些區(qū)由誰管轄，哪些重大項(xiàng)目的申報(bào)需要有哪些上級(jí)主管部門進(jìn)行初步的評(píng)價(jià)，再匯報(bào)到統(tǒng)一的評(píng)估主體，哪些重大決策的制定需要經(jīng)由哪些部門進(jìn)行審核，最后歸口到哪個(gè)部門批準(zhǔn)等等。其次要注意某些特殊狀況下的考核主體，比如某些專業(yè)性特別強(qiáng)的項(xiàng)目、資金工程等，不僅要經(jīng)過一般的審批流程金進(jìn)行基本的操作，還要融入專家的意見。

第二，要明確績(jī)效考核主體所需要承擔(dān)的責(zé)任，明確相關(guān)的對(duì)財(cái)政支出績(jī)效高低的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰體系。考核主體要“權(quán)責(zé)分明”，保證最終評(píng)價(jià)的結(jié)果相對(duì)公正、客觀、令人信服。同時(shí)，要加強(qiáng)監(jiān)督，避免評(píng)價(jià)主體和對(duì)應(yīng)的考核主體政府有密切的接觸，以確保績(jī)效評(píng)價(jià)的真實(shí)、公平、公信力等。

(三)多角度提高財(cái)政支出績(jī)效管形成的結(jié)論的可參考性，提高實(shí)際應(yīng)用水平

第一，政府應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政支出的績(jī)效管理得出的成果的應(yīng)用水平，提高主體對(duì)結(jié)果運(yùn)用的重視程度，加快相關(guān)法律、法規(guī)、辦法等政策的出臺(tái)，加強(qiáng)成果在實(shí)際工作上的應(yīng)用、實(shí)施?？赏ㄟ^開展專家研究的方式，通過科研院校、政府、企業(yè)等多方參與，共同推動(dòng)成果轉(zhuǎn)化水平。比如某些政府機(jī)關(guān)不僅僅將財(cái)政支出的績(jī)效管理結(jié)果、水平反映在電腦系統(tǒng)上，形成形式化的數(shù)據(jù)和信息，還需要充分發(fā)揮這些數(shù)據(jù)和信息的價(jià)值，通過績(jī)效結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，對(duì)當(dāng)前存在的財(cái)政支出問題進(jìn)行考察，或者總結(jié)相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)等，對(duì)下一步、下一年的工作起到很好的指導(dǎo)作用。同時(shí)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題、財(cái)政資金使用效率差的責(zé)任人、責(zé)任部門要及時(shí)追究責(zé)任，杜絕財(cái)政資金的過度浪費(fèi)。

第二，通過制定相關(guān)的政府財(cái)政支出績(jī)效管理方法，比如專家評(píng)判法、公眾評(píng)價(jià)法等等。相關(guān)政府部門可采取多種方法對(duì)成效進(jìn)行合理、全面、多角度、多層次的考核評(píng)價(jià)，保證結(jié)論的真實(shí)性、實(shí)用性、科學(xué)性等。比如專家評(píng)判法可以提高績(jī)效評(píng)估報(bào)告的專業(yè)深度和可靠性，尤其適用于一些專用性較強(qiáng)的科研項(xiàng)目中。

第三，提高領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效管理成果的重視度。只有領(lǐng)導(dǎo)重視，下層員工才能更好地開展工作，得到相關(guān)的資源配置。領(lǐng)導(dǎo)要充分發(fā)揮“牽頭人”的作用，保證財(cái)政資源、人力資源、基礎(chǔ)資源等的配置。

第四，可向老百姓公布績(jī)效結(jié)果的主要內(nèi)容，適時(shí)地對(duì)評(píng)價(jià)的結(jié)論進(jìn)行公示、通報(bào)。這樣可讓公眾有相關(guān)的知情權(quán)，對(duì)資金的使用情況有一定的了解，可對(duì)不合理之處提出質(zhì)疑和改進(jìn)的建議，可提高評(píng)估結(jié)果的“透明度”，更好地印證政府工作的“陽光”。其次，由于績(jī)效結(jié)果涉及的范圍較廣泛，數(shù)據(jù)和信息較多，又有一定的時(shí)效性，因此如果對(duì)資金的使用情況進(jìn)行大范圍的通報(bào)，可通過群眾的力量對(duì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)的發(fā)現(xiàn)。

四、結(jié)語

財(cái)政支出的合理與否關(guān)乎到每一位公民的切身利益，以及國家基礎(chǔ)建設(shè)是否到位等。只有將財(cái)政支出用于最合適的地方，才可以真正保證國家的繁榮發(fā)展，提高老百姓的生活質(zhì)量。因此，提升政府的財(cái)政支出的績(jī)效水平顯得非常重要，我國目前的財(cái)政支出績(jī)效管理工作仍存在較多的問題，相關(guān)職能部門應(yīng)充分提高財(cái)政支出的績(jī)效管理工作，不斷健全管理制度，持續(xù)完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，重視績(jī)效管理的結(jié)果，提高績(jī)效考核結(jié)果的實(shí)際應(yīng)用水平和力度，保證財(cái)政支出資源的利用效率最大化，促進(jìn)我國財(cái)政支出的績(jī)效改革和創(chuàng)新。

(灌南縣財(cái)政局，江蘇 連云港 222500)