完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估“第三方”運(yùn)行機(jī)制的思考

伍 夢(mèng)

（華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州 510641）

財(cái)政支出績(jī)效第三方評(píng)估是借助獨(dú)立于政府財(cái)政機(jī)關(guān)的社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政支出運(yùn)行效果進(jìn)行的評(píng)價(jià)和檢驗(yàn)，主要包括預(yù)算安排的前期評(píng)價(jià)、執(zhí)行過程的事中監(jiān)督及運(yùn)行結(jié)果的事后評(píng)價(jià)。較之財(cái)政部門的內(nèi)部評(píng)估，第三方評(píng)估具有獨(dú)立性和權(quán)威性，可以保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正。因此，第三方評(píng)估是對(duì)財(cái)政部門內(nèi)部評(píng)估的有益補(bǔ)充，是公眾監(jiān)督財(cái)政的有效載體。

引入政府財(cái)政支出績(jī)效第三方評(píng)價(jià)，可以實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)和公民之間的平等互動(dòng)，真正做到讓財(cái)政運(yùn)行處在“陽光之下”，把政府財(cái)政收支決策權(quán)有效地關(guān)進(jìn)“籠子”。

目前，我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效“第三方”評(píng)估形式主要有專家學(xué)者、專業(yè)公司、社會(huì)代表、普通民眾等四種。其中，專業(yè)公司形勢(shì)發(fā)展最為迅猛，其專業(yè)的商業(yè)運(yùn)作模式更能發(fā)揮第三方獨(dú)立、客觀、公正的作用?；诖?，本文以廣州恒效公共關(guān)系咨詢有限公司為例，分析了第三方評(píng)估的現(xiàn)實(shí)效果及運(yùn)行困境，進(jìn)而對(duì)其未來發(fā)展提出建議。

一、第三方評(píng)估案例和成效

目前，“廣州模式”是我國(guó)地方政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的創(chuàng)新，它以公眾滿意為導(dǎo)向，以第三方評(píng)估為主要形式，已取得良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，這其中的佛山“南海經(jīng)驗(yàn)”更值得關(guān)注。

從2004年開始，廣東佛山市南海區(qū)財(cái)政局在全國(guó)率先探索實(shí)踐財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算，項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算工作已逐步走向科學(xué)化、常規(guī)化、制度化。全國(guó)政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任、原財(cái)政部部長(zhǎng)劉仲藜在研討會(huì)上評(píng)價(jià)，南海的做法是個(gè)“偉大的實(shí)踐”，為解決一直困擾各級(jí)政府的財(cái)政支出問題提供了很好的經(jīng)驗(yàn)。

南海區(qū)財(cái)政績(jī)效預(yù)算主要經(jīng)驗(yàn)是引入專家評(píng)價(jià)的第三方評(píng)估機(jī)制，提高績(jī)效預(yù)算準(zhǔn)確性。邀請(qǐng)省有關(guān)部門和高校的專家學(xué)者，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)之一，對(duì)評(píng)價(jià)后同意立項(xiàng)的項(xiàng)目，財(cái)政部門在編制預(yù)算時(shí)根據(jù)支配財(cái)力和評(píng)價(jià)結(jié)果的優(yōu)先次序安排資金；對(duì)不同意立項(xiàng)的項(xiàng)目，預(yù)算不予安排。與傳統(tǒng)制度相比，南海區(qū)財(cái)政資金分配流程增加了專家評(píng)審、財(cái)政資金使用（即事中評(píng)價(jià)）、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果反饋并成為下年度預(yù)算分配依據(jù)等環(huán)節(jié)，使財(cái)政資金分配依據(jù)從虛化的人為主觀臆斷落實(shí)到“績(jī)效”這個(gè)實(shí)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了由“人為分錢到“制度分錢”的本質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

為了保證第三方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量，南海財(cái)政局對(duì)第三方機(jī)構(gòu)及專家的甄別與遴選逐步探索了諸多措施。比如，其出臺(tái)了《南海區(qū)財(cái)政局績(jī)效評(píng)價(jià)專家管理暫行辦法》，制定了評(píng)價(jià)專家資格管理?xiàng)l款、評(píng)價(jià)專家的權(quán)利義務(wù)等。并基于此，制定了評(píng)價(jià)專家的選用程序及原則。比如第五章第21條就明文規(guī)定，專家以權(quán)謀私，違反職業(yè)道德，在評(píng)價(jià)中降低標(biāo)準(zhǔn)，弄虛作假，與有關(guān)人員勾結(jié)串通，向有關(guān)部門提供虛假結(jié)論的，由區(qū)財(cái)政局將情況通報(bào)其原工作單位；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。

為此，本文調(diào)查了6家從事財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估的第三方公司，發(fā)現(xiàn)其專業(yè)化程度很高，而且財(cái)政支出第三方績(jī)效評(píng)估業(yè)務(wù)已經(jīng)朝著縱深發(fā)展。比如，廣州勤天評(píng)估技術(shù)服務(wù)有限責(zé)任公司在“廣州模式”框架下為客戶提供財(cái)政績(jī)效評(píng)估、社會(huì)科學(xué)研究、公共管理咨詢、策劃和培訓(xùn)等第三方業(yè)務(wù)。目前，該公司業(yè)務(wù)范圍涵蓋了政務(wù)各領(lǐng)域各業(yè)務(wù)，包括財(cái)政業(yè)務(wù)咨詢、課題研究、預(yù)算評(píng)審、支出后評(píng)價(jià)、過程跟蹤、重點(diǎn)評(píng)價(jià)。積累了較豐富的行業(yè)咨詢和服務(wù)經(jīng)驗(yàn)。

以2017年為例，該公司作為第三方參與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估總金額2億多元，主要涉及公共事務(wù)、商業(yè)服務(wù)、資源勘探、農(nóng)林水務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、教育、金融監(jiān)督、社會(huì)保障和就業(yè)、信息化、設(shè)備采購(gòu)等領(lǐng)域。一年來，該公司在預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)問題86起，否決項(xiàng)目8項(xiàng)，建議調(diào)減申報(bào)金額0.2億元。在中期檢查和績(jī)效跟蹤管理環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)問題12起，否決項(xiàng)目5項(xiàng)。

二、當(dāng)前第三方評(píng)估存在的問題

新一屆中央政府高度重視第三方評(píng)估在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估中的獨(dú)到作用。2014年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施落實(shí)情況開展全面督查的通知》，要求引入“第三方評(píng)估”對(duì)出臺(tái)政策措施落實(shí)情況開展一次全面督查，這是首次在國(guó)務(wù)院督查工作中引入“第三方評(píng)估”。2014年8月，李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求用第三方評(píng)估促進(jìn)政府管理方式改革創(chuàng)新。

黨的十九大對(duì)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度做出重要部署，明確提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。落實(shí)這一要求，必須緊緊圍繞提高財(cái)政資源配置效率，將績(jī)效理念和管理方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，不僅要實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行可持續(xù)，不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，而且要確保全體人民在共建共享發(fā)展中的獲得感穩(wěn)定可持續(xù)，提高人民滿意度。

近幾年來，財(cái)政部門在預(yù)算績(jī)效管理方面積極探索，初步構(gòu)建了預(yù)算績(jī)效管理體系基本框架。有針對(duì)性地選取評(píng)估對(duì)象，采取重點(diǎn)抽評(píng)與第三方評(píng)估相結(jié)合的方式開展績(jī)效評(píng)價(jià)，推動(dòng)提升中央財(cái)政支出績(jī)效。通過高校、科研機(jī)構(gòu)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以及民眾參與，為預(yù)算績(jī)效管理提供了強(qiáng)大的智力支持，推動(dòng)政府決策更加科學(xué)民主透明。

但不容樂觀的是，在具體實(shí)踐中，第三方評(píng)估發(fā)展仍存在發(fā)展不足、空間擠壓、運(yùn)行不暢等問題，具體表現(xiàn)為以下方面的困惑和瓶頸。

1.是利器還是花瓶。目前沒有專門政府支出績(jī)效評(píng)估法案，更沒有法律條文硬性規(guī)定必須接受第三方評(píng)估。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的地位、職責(zé)權(quán)限無從談起，即便開展了一些第三方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估活動(dòng)也是流于形式，甚至是應(yīng)景式的擺設(shè)。這使得第三方評(píng)估只是政府顯擺成績(jī)的附屬品，難以真正發(fā)揮第三方評(píng)估的預(yù)警和威懾作用。

2.是獨(dú)立還是附屬。目前，很多財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估活動(dòng)是政府財(cái)政部門發(fā)起并委托第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)，具有明顯的“客戶需求”導(dǎo)向，獨(dú)立性難以保證。同時(shí)，更為嚴(yán)重的是由于第三方組織在資金來源上還得依靠政府財(cái)政部門，這使得第三方評(píng)估從內(nèi)容到程序都不得不受制于“評(píng)估費(fèi)”的“擺布”。背負(fù)政府意志的第三方評(píng)估，與電視劇中的圍觀群眾“路人甲”無異。

3.是自律還是他律。目前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，由于缺乏第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的遴選機(jī)制，加之各中介組織、行業(yè)機(jī)構(gòu)為了取得評(píng)估任務(wù)，實(shí)現(xiàn)評(píng)估經(jīng)費(fèi)最大化，經(jīng)常惡性競(jìng)爭(zhēng)、無序競(jìng)爭(zhēng)。那些專業(yè)能力強(qiáng)、社會(huì)認(rèn)可度高、評(píng)估成本低的第三方機(jī)構(gòu)，很難在競(jìng)爭(zhēng)政策評(píng)估項(xiàng)目中獲勝。

4.是公開還是封閉。在第三方參與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，財(cái)政部門與第三方之間存在著明顯的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。一些看似簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)信息財(cái)政部門仍遮遮掩掩，甚至以國(guó)家機(jī)密來搪塞。使第三方在信息掌握得不完整和不客觀的情況下展開工作，其結(jié)果的客觀性很難保證。

5.是權(quán)威還是權(quán)宜。目前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估剛剛起步，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏一支穩(wěn)定、專業(yè)化的隊(duì)伍。在實(shí)際工作中，經(jīng)常遭遇高素質(zhì)財(cái)政專業(yè)、會(huì)計(jì)專業(yè)、統(tǒng)計(jì)專業(yè)專家不足的尷尬局面，甚至市場(chǎng)營(yíng)銷專業(yè)的也臨時(shí)上陣。評(píng)估方法五花八門，得出的結(jié)論差之千里，難以保證其權(quán)威性。

三、完善財(cái)政支出績(jī)效第三方評(píng)估的建議

總體上看，目前第三方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估運(yùn)行機(jī)制還不夠規(guī)范，一個(gè)重要因素就是制度缺失。作為一個(gè)新生力量，政府要為第三方評(píng)估順利開展提供切實(shí)的政策保障和財(cái)力支持，具體包括以下措施。

1.運(yùn)行法制化。必須對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估進(jìn)行立法，明確第三方評(píng)估的主體地位，要明確第三方評(píng)估參與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估的形式和程序，尤其是明確第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)享有調(diào)查、取證的權(quán)力，使其成為財(cái)政決策過程的法定環(huán)節(jié)。

2.信息公開化。這包括兩個(gè)層面的信息公開：第一個(gè)層面的信息公開就是財(cái)政部門應(yīng)建設(shè)高效的信息統(tǒng)計(jì)平臺(tái)，以保證第三方機(jī)構(gòu)能夠獲得真實(shí)、詳盡的信息，從而做出更加客觀、科學(xué)的評(píng)估。第二個(gè)層面的信息公開就是第三方評(píng)估結(jié)果面向社會(huì)公開，并與問責(zé)機(jī)制、干部考核等連為一體，與人大、審計(jì)等信息終端合并。

3.資金公益化。只有給予第三方評(píng)估組織穩(wěn)定的獨(dú)立資金，才可能使其避免由政府部門“潛在的利益相關(guān)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙蕾囆岳嫦嚓P(guān)者”。必須通過制度化的形式建立財(cái)政支出第三方評(píng)估基金，可以按照地方政府預(yù)算支出一定比例提取，置于財(cái)政監(jiān)督局或者人大財(cái)經(jīng)委專戶管理。

4.行業(yè)自律化。即建立第三方評(píng)估的獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制，為保證第三方評(píng)估能自律有序，可以通過以下渠道加以保障。第一，在適度競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上有序競(jìng)爭(zhēng)。參照實(shí)績(jī)等級(jí)和歷史信譽(yù)狀況，通過公開的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，利用有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)培育優(yōu)秀的評(píng)估機(jī)構(gòu)。第二，引入“第四方”。即讓群眾參與到第三方評(píng)估過程中，監(jiān)督其必須以群眾利益為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估的公共性、公益性、民主性導(dǎo)向。

5.人才專業(yè)化。鑒于財(cái)政績(jī)效評(píng)估的長(zhǎng)期化和常態(tài)化，必須加快財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)和專門人才培養(yǎng)。從現(xiàn)實(shí)來看，途徑有三：第一，鼓勵(lì)高等院校尤其是高職院校開設(shè)財(cái)政績(jī)效評(píng)估專業(yè)，該專業(yè)以財(cái)政學(xué)、投資學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、工程造價(jià)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)等知識(shí)為主體。第二，通過省社科規(guī)劃課題或者省科技廳軟科學(xué)基金項(xiàng)目，引導(dǎo)各級(jí)科研院所加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估方法的研究和創(chuàng)新。第三，借助勞動(dòng)人力資源體系設(shè)置相應(yīng)的職業(yè)和職稱體系，引導(dǎo)更多的專 業(yè)人才為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估工作做出貢獻(xiàn)。