水庫移民城鎮(zhèn)化安置的社會風險及其治理
——以云南楚雄青山嘴水庫移民安置為例

盧 舟

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

引言

改革開放以來，我國的大中型水利水電工程建設(shè)如火如荼的開展，其帶來的移民安置問題一直是項目建設(shè)中的重點和難點問題。2017年4月14日，《國務(wù)院關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例〉的決定》的第三次修訂，表明國家“以人為本”的理念和對工程移民安置的重視。多年以來，水利水電工程中的移民安置一直采取傳統(tǒng)的土地安置模式。然而隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的土地安置模式弊端日益凸顯，不再能夠滿足移民日益增長的經(jīng)濟需求，甚至影響到移民的安居樂業(yè)。在此背景下，水利水電工程點發(fā)展出了多種多樣的移民安置模式。其大致分為：一是推行農(nóng)民“不離土離鄉(xiāng)”農(nóng)地安置模式；二是為了順應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，進行城鎮(zhèn)化的安置模式；三是混合型的安置模式，不僅有農(nóng)地安置，還有貨幣安置等多種安置方式。其中，農(nóng)村移民的城鎮(zhèn)化安置逐漸成為移民安置的重要選擇。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，水利水電工程中的失地農(nóng)民，若能順應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展而實行移民的城鎮(zhèn)化安置，將大大加快我國的城市化進程。換一個角度來說，如果對移民再次實行以農(nóng)地安置方式為主的移民安置模式，在城鎮(zhèn)化進程的到來之際，很可能進行“二次遷居”，這既不利于移民生活和生計的恢復(fù)，也不利于國家的城鎮(zhèn)化進程。

然而，在移民安置過程中，城鎮(zhèn)化安置由于各種原因不能達到設(shè)想中的“美好圖景”，導(dǎo)致了一定范圍內(nèi)的移民之間的沖突、移民的上訴和移民的犯罪等問題，以及“過度城鎮(zhèn)化”帶來的影響，由此引發(fā)了一系列的社會風險。筆者試圖通過對云南楚雄青山嘴水庫移民城鎮(zhèn)化安置模式的分析，發(fā)掘其中的社會風險，并尋求治理風險的有效方法。

一、青山嘴水庫移民的城鎮(zhèn)化安置

水庫移民城鎮(zhèn)化安置模式是通過將農(nóng)村移民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)進行集中居住，從而移民失去原有的土地，不再從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，移民的生計模式發(fā)生徹底改變，從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦倪^程。對于青山嘴水庫移民的安置模式，原本根據(jù)“以水定土，以土定人”的原則，決定實行以農(nóng)業(yè)安置方式為主，輔以城鎮(zhèn)化二、三產(chǎn)業(yè)安置方式的方案。然而，由于項目規(guī)劃和實施之間的時間跨度比較長，移民的觀念在這期間發(fā)生了變化，致使搬遷實施過程受阻。最終項目辦不得不再次征求失地群眾的意見，實行移民城鎮(zhèn)化安置模式。在全部移民中，1676戶6706人選擇了在楚雄市進行城市樓房安置，約占搬遷安置總?cè)丝诘?2.6%。

水庫移民城鎮(zhèn)化安置模式一直在生活保障、住房保障、社會保障和管理服務(wù)方面，構(gòu)筑移民未來的美好生活。在生活保障方面，實行定期的生活補助政策。移民每人每月給予250元的補助，補助時間二十年；在安置地建設(shè)一批經(jīng)營性的商鋪，所得經(jīng)營收入或出租收入，由移民共享，補貼其日常生活；原遷移民統(tǒng)一享受大中型水利水電后期扶持政策，每人每年補助600元，補助年限二十年。在住房保障方面，集中安置的小區(qū)按城市小區(qū)規(guī)劃統(tǒng)一安排，移民人均配置35平方米的住房，包括三種戶型：70平方米、105平方米、140平方米；在人均享受35平方米的購房標準范圍內(nèi)，每平方米售價800元，超出購房指標范圍內(nèi)的，按市場價收取。在社會保障和管理服務(wù)方面，移民首先關(guān)心的是落戶問題。是否能落戶，意味著移民自身能否享受與當?shù)厝艘粯拥纳鐣Ｕ虾痛觥．數(shù)卣呀?jīng)滿足落戶需求，并提供便捷的水、電、路、學校和醫(yī)院。同時，成立小區(qū)管委會，為移民提供基本的社區(qū)服務(wù)和日常管理。

然而在具體實踐中，部分移民就業(yè)難度大，就業(yè)環(huán)境差以及收入相比城市居民要低、城市消費方式變化以及消費開支增大和移民心理產(chǎn)生相對剝奪感等問題大量存在。這些問題往往不能快速得到解決，從而引發(fā)一系列社會風險。風險是無處不在的，如何識別風險，并做到事先預(yù)防、事中控制和事后化解則尤為重要。

二、水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的社會風險識別

在風險社會的理論家之中，烏爾里?！へ惪恕矕|尼·吉登斯和斯科特·拉什三人最具代表性。其中，吉登斯作為現(xiàn)代性理論的集大成者，曾宣稱：“現(xiàn)代性總是存在風險概念?！闭缢畮煲泼癯擎?zhèn)化安置是將移民從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會“引渡”，在這一過程中，風險的出現(xiàn)及增加是一種必然的趨勢。目前為止，對水庫失地農(nóng)民城鎮(zhèn)化安置所產(chǎn)生風險的研究并不多。同時，面對不同地方的移民城鎮(zhèn)化安置，受其社會文化和經(jīng)濟的影響，所存在的風險往往不同。云南省楚雄青山嘴水庫的移民城鎮(zhèn)化安置，同樣面臨著以下幾個突出的風險。

（一）二次貧困風險

美國的經(jīng)濟學家拉格納·納克斯提出了“貧困惡性循環(huán)論”，他認為貧困產(chǎn)生于貧困，不管是從供給端還是需求端來考慮，低收入的貧困很容易向二次貧困發(fā)展。同樣，水庫移民由于離開土地，失去了原有的生計模式，一切重頭開始，難免會步入二次貧困的境地。

土地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，在現(xiàn)行農(nóng)村社會保障不足以保障其基本生活的情況下，土地起到了“生存”保障的作用。農(nóng)民從農(nóng)村遷移到了城鎮(zhèn)，失去了土地，進而失去了從土地上獲取收益的機會，如在土地上進行畜禽業(yè)養(yǎng)殖。進入城鎮(zhèn)以后，移民的生活成本大幅度提高，原本能自給自足的生活物品都需要從市場上購買，這些支出在家庭總支出的比例不斷加大。同時，移民的文化程度普遍較低，難以適應(yīng)城市環(huán)境，就業(yè)往往處于低水平收入階段。另外，移民有著不良的生活習慣和理財理念，當移民補助資金到手后，除了支付住宅的購買和裝修費用外，容易揮霍一空，比如經(jīng)常性的賭博習慣，互相攀比買汽車等奢飾品等，會讓移民陷入二次貧困。在經(jīng)濟困難發(fā)生的同時，移民的社會支持網(wǎng)絡(luò)由于遷移還未完全建立起來，從而誘發(fā)了貧困的惡性循環(huán)風險。

（二）社會融合風險

社會融合的過程是移民的繼續(xù)社會化過程。移民通過改變原有的生產(chǎn)生活方式，達到融合進新的環(huán)境，從農(nóng)民變?yōu)槭忻竦哪康?。移民在一開始進入城鎮(zhèn)生活時，由于生產(chǎn)生活習慣的突變，需要很長一段時間才能融入新環(huán)境。同時，要想完全適應(yīng)城鎮(zhèn)的生活，重構(gòu)新的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，或許需要一兩代人的時間。

移民原有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是根據(jù)地緣和血緣關(guān)系建立起來的，具有自然性、脆弱性等特點。在移民搬入新城鎮(zhèn)之后，他們生活空間的變化造成了原來社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的瓦解。移民的原住地不僅為其提供了土地、自然資源，更涵蓋了整個社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以及社區(qū)建設(shè)的整個關(guān)系紐帶。移民進入城鎮(zhèn)后，離開了土地，開始從事其他職業(yè)。原來的以地緣和血緣為紐帶的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐漸消退，以業(yè)緣為紐帶的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐漸與其分離。同時，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成也多樣復(fù)雜。移民在重建社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的過程中，需要擁有更為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，極其容易讓移民進入社會融合的困境。

（三）社會管理風險

水庫移民城鎮(zhèn)化安置是人們從農(nóng)民到市民的過程，并伴隨著生產(chǎn)生活方式的變化，如何保證移民生活更快更平穩(wěn)地發(fā)展起來，則要確保有一個完備的社會管理體系。如果社會管理不到位，則影響移民市民化的過程，有著很大的潛在風險。譬如移民的養(yǎng)老、基本醫(yī)療保障、教育等方面得不到妥善處理，則對移民社會的穩(wěn)定帶來隱患。

水庫移民城鎮(zhèn)化安置過程首先面臨的是戶籍的變化，基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實基礎(chǔ)，戶籍的變化將帶來移民所享有的各種相關(guān)政策的變化。在移民遷入城鎮(zhèn)之前，就要做好各種相關(guān)政策的落實。這就要求全面了解居民的生產(chǎn)生活，做到所提供的政策與移民自身的需求相契合。當然，移民的入住需要大量的人力、財力和物力，特別是對管理機構(gòu)的要求比較高。如何滿足移民的服務(wù)需求，管理好移民小區(qū)，則需要社區(qū)管理機構(gòu)付出更多的精力。如果社會管理不能滿足移民的自身需求，社會保障政策、就業(yè)扶持政策和教育等不能有效地發(fā)揮作用，都有可能成為影響移民社會穩(wěn)定的風險因子。

三、水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的風險治理

水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的風險治理，目的在于通過各種現(xiàn)實政策和適當措施對風險進行規(guī)避，通過風險預(yù)防和風險控制，將識別出的潛在風險進行有效化解，從而達到減小或消除危害的目標。風險的治理，對維護社會穩(wěn)定和人民生產(chǎn)生活有序發(fā)展發(fā)揮著重要作用。根據(jù)風險治理的原理，筆者將水庫移民城鎮(zhèn)化安置的風險治理分為風險預(yù)防和風險控制兩個階段。

（一）水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的風險預(yù)防

水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的風險預(yù)防，旨在源頭上對風險進行規(guī)避，避免潛在風險對移民造成的危害。風險預(yù)防是在移民進行安置之前就應(yīng)該落實到位的事項。政策的合理化，社會保障的跟進，扶持資金的到位，都是在前期對風險進行規(guī)避和預(yù)防的必要手段。對于水庫移民來說，大多數(shù)移民的文化程度不高，職業(yè)技能欠缺，只能在土地里謀生活。而對于部分移民，由于常年在外打工，已經(jīng)習得了大城市生存的手段，擁有嫻熟的職業(yè)技能，懂得如何在外生存。由于個體、家庭之間的差異，他們對于融入城市生活的難度不同。試想，如果對移民進行城鎮(zhèn)化安置設(shè)置一定的“門檻”，讓擁有在外務(wù)工經(jīng)歷和文化水平高的移民有資格進入城鎮(zhèn)安置，讓其他移民在城郊進行土地安置或宗地安置。其實，這不是對移民部分群體的歧視，更多的是一種保護。選擇一個合適的生活環(huán)境，對移民今后的生產(chǎn)生活，居家過日子尤為重要。

其次，對移民進行城鎮(zhèn)化安置，應(yīng)該要事先考慮到城鎮(zhèn)的環(huán)境人口容量。環(huán)境人口容量是指一個地區(qū)在可以預(yù)見的時期，利用該地的所有資源，在符合基本物質(zhì)生活水平下，所能供養(yǎng)的人口數(shù)。當選擇某一地區(qū)進行移民安置時，必須要考慮到該地區(qū)的環(huán)境人口容量。一方面，移民大范圍的進駐城鎮(zhèn)，必然會占用該地區(qū)的資源，如住宅、醫(yī)院、學校、工廠、道路、水電等，都是對該地區(qū)資源的一種消耗。另一方面，如果該地區(qū)的環(huán)境承載力有限，本地居民必然會感受到移民的存在對他們產(chǎn)生的不利影響，進而產(chǎn)生一種抵觸和排斥心理。同時，移民也很難融入到該地區(qū)群體的當中，相對剝奪感油然而生。當本地居民的排外心理碰上了移民的相對剝奪感，風險隨處可見。

最后，政府需要快速建立水庫移民社會穩(wěn)定風險預(yù)警機制，其是加強移民安置工作中各種社會風險防控的重要途徑。水庫移民社會穩(wěn)定風險預(yù)警機制是在社會風險指標體系的基礎(chǔ)上建立起來的，旨在從水庫移民的社會風險的現(xiàn)狀出發(fā)，找出異常情況，并通過一定的模型和預(yù)警在風險發(fā)生之前，調(diào)整政策或改變策略，從而規(guī)避風險。

（二）水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的風險控制

水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的風險控制，強調(diào)在移民遷入城鎮(zhèn)后，對可能產(chǎn)生的潛在風險進行控制。移民小區(qū)的管理問題，移民的社會融合困難，移民的就業(yè)不順利等都是影響移民社區(qū)穩(wěn)定的潛在風險。對于進入城鎮(zhèn)生活的水庫移民來說，失去了賴以生存的土地，就是失去了他們自身的生計。進入城鎮(zhèn)安置后，他們首先想到的是生計問題、就業(yè)問題，這同時也應(yīng)該是政府工作的重中之重。“授人以魚不如授人以漁。”政府不應(yīng)該僅僅只給移民每月的生活補貼，更應(yīng)該教會他們?nèi)绾芜M入工作崗位。對移民進行就業(yè)培訓是必須要實行的，如電腦技術(shù)等其他勞動技能的培訓。同時，形成企業(yè)“一對多”的幫扶就業(yè)也是必要的。移民有了自己的工作，才能維持長久的發(fā)展，擁有安心平穩(wěn)的生活。

其次，積極引導(dǎo)移民融入到城鎮(zhèn)生活當中，培養(yǎng)其主人翁的意識。在進行移民小區(qū)管理建設(shè)時，一定要多吸納移民參與到自己小區(qū)的維護和管理當中。同時，在面對小區(qū)建設(shè)或關(guān)于移民生活的大問題上，要積極組織聽證會和討論會，讓移民充分的行使自我管理的權(quán)力。另外，加強移民與本地居民之間的溝通與聯(lián)系，幫助他們盡快建立起社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，恢復(fù)熟人社會的面貌。

最后，如果在風險控制的過程中，不可避免地產(chǎn)生了矛盾或危機。這時，需要及時采取措施，控制矛盾的演變和危機的惡化。對于移民與城鎮(zhèn)居民之間的矛盾沖突，政府應(yīng)該積極地調(diào)解，抓住沖突的根源，想方設(shè)法地解決沖突。政府一定要通過合理的渠道平衡兩個群體之間的利益，做到不偏不倚。同時，政府要建立移民與本地居民之間的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，加強兩者之間的溝通和交流。對于移民與政府之間的矛盾沖突，政府要本著“以人為本”的方針積極有效地回應(yīng)與溝通。對于移民合理的要求，要盡力滿足；對于移民不合理的要求，要切實與移民溝通，不要試圖使用武力等手段，避免矛盾的進一步激化。

參考文獻：

[1]黃莉，謝驃仕.不同安置方式下貴州水庫移民安置效果綜合評價[J].人民長江，2016，(6)：109-113.

[2]段躍芳，竇春鋒.水庫移民城鎮(zhèn)化安置模式：基本要素、制度障礙及體制安排[J].三峽大學學報：人文社會科學版，2016，(1)：14-18.

[3]文柏海.水庫移民城鎮(zhèn)化安置的思考[J].湖南水利水電，2014，(2)：73-76.

[4]聶娜.淺析水電開發(fā)中的移民安置問題[D].北京：清華大學，2013.

[5]何林.貴州省水庫移民安置機制研究[D].北京：清華大學，2013.

[6]何志揚，徐惠潔.水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的社會風險及其治理[J].水利經(jīng)濟，2013，(5)：66-70.

[7]張海波.社會風險研究的范式[J].南京大學學報：哲學·人文科學·社會科學版，2007，(2)：136-144.

[8]鄧偉志.關(guān)于社會風險預(yù)警機制問題的思考[J].社會科學，2003，(7)：65-71.