淺論我國環(huán)境公益訴訟原告資格之?dāng)U大

黎雪琳

（廣西政法管理干部學(xué)院 法律系，南寧 530023）

要說明什么是環(huán)境公益訴訟，首先要說明什么是公益訴訟。公益訴訟，顧名思義，就是保護(hù)社會公共利益的訴訟，是相對私益訴訟而言的?？梢?，公益訴訟的核心就是基于公共利益而非私人利益。由此，環(huán)境公益訴訟即因環(huán)境問題所提起的基于公共利益的訴訟。本文在回顧環(huán)境公益訴訟立法擴(kuò)大原告資格的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟起訴主體的范圍的建議，以期推動環(huán)境公益訴訟實踐，并對保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然和諧，建設(shè)美麗中國有所裨益。

一、環(huán)境公益訴訟原告資格的立法擴(kuò)大

（一）環(huán)境公益訴訟立法進(jìn)程

從立法層面看，環(huán)境公益訴訟立法進(jìn)程如下：

1.2012年率先修訂《民事訴訟法》。該法第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！庇纱?，環(huán)境公益訴訟實現(xiàn)了制度化，即由理論層面落實在法律層面，這一轉(zhuǎn)化是由《民事訴訟法》完成的。

2.2014年4月對《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修訂?！董h(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定特定的社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟，該法第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！?/p>

3.2014年11月對《行政訴訟法》進(jìn)行修改。《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度，但該法第12條第2款規(guī)定：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！?/p>

4.2015年7月全國人大常委會作出決定，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點。

5.2017年同時再次修訂《民事訴訟法》與《行政訴訟法》?！睹袷略V訟法》第55條增加一款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！薄缎姓V訟法》第25條增加一款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”

（二）環(huán)境公益訴訟原告資格的擴(kuò)大

上述立法規(guī)定表明：第一，環(huán)境公益訴訟不僅包括環(huán)境民事公益訴訟，也包括環(huán)境行政公益訴訟；第二，提起環(huán)境公益訴訟的原告資格先后得以明確，起訴主體的明確過程其實也是環(huán)境公益訴訟原告資格的擴(kuò)大過程。2012年修訂的《民事訴訟法》規(guī)定可以提起環(huán)境民事公益訴訟的主體是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，但沒有對此做出具體界定。緊隨其后，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定可以提起環(huán)境公益訴訟的社會組織的具體條件，可以認(rèn)為，這是對2012年《民事訴訟法》中規(guī)定的有關(guān)組織的銜接與細(xì)化，符合這些條件的社會組織都可以提起環(huán)境公益訴訟，從而擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟原告資格。但是，作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，《環(huán)境保護(hù)法》并沒有明確這里的環(huán)境公益訴訟是否包含環(huán)境行政公益訴訟。2014年修訂《行政訴訟法》同樣沒有明確規(guī)定誰可以提起環(huán)境行政公益訴訟，只不過也沒有關(guān)閉環(huán)境行政公益訴訟之門。2015年全國人大常委會雖然授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，但是，決定同樣沒有明確這里的環(huán)境公益訴訟是否包括環(huán)境行政公益訴訟。2017年6月27日修訂的、于同年7月1日起施行的《民事訴訟法》《行政訴訟法》對此最終予以明確，即檢察機(jī)關(guān)不僅可提起環(huán)境民事公益訴訟，還可以提起環(huán)境行政公益訴訟，從而不僅使得檢察機(jī)關(guān)的原告資格地位得以明確，而且擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟原告資格范圍。因為2017年《民事訴訟法》規(guī)定人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟，是以存在沒有法定的機(jī)關(guān)和組織提起訴訟，或者法定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情形為前提。這特別表明，除了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織外，還有檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。

二、環(huán)境公益訴訟原告資格的再擴(kuò)大

（一）放寬社會組織的條件限制

盡管我們不得不承認(rèn)我國的環(huán)保組織發(fā)展情況很難與發(fā)達(dá)國家的相比，我們也必須承認(rèn)現(xiàn)在在我國具有較大影響力和能量的環(huán)保組織是帶有行政色彩的，但是這并不意味著我國的環(huán)保組織尚未準(zhǔn)備好成為環(huán)境公益訴訟的原告，更不意味著還不能在我國實行以環(huán)保組織為原告的環(huán)境公益訴訟制度。首先，雖然我國的環(huán)保組織發(fā)展還未成熟，但是其實民間環(huán)保組織已經(jīng)為成為環(huán)境公益訴訟原告做好了前期的準(zhǔn)備，并且信心滿滿。事實上，盡管之前法律缺失，但我國環(huán)保組織卻已經(jīng)多次嘗試。其次，以公眾準(zhǔn)備尚未充分這一理由來阻止新生事物的引進(jìn)一直都被證明是一個不足成立的借口。環(huán)保組織的發(fā)展和壯大更需要的是法律走在前面引導(dǎo)。

《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定符合條件的環(huán)保組織可以提起環(huán)境公益訴訟，這是一個大的突破，是我國環(huán)境公益訴訟納入司法程序的關(guān)鍵性立法。立法上允許適格的社會組織提起訴訟，擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的起訴主體范圍。擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體并不會導(dǎo)致濫訴，相反的，它將減少法制建設(shè)的成本。首先，擴(kuò)大原告資格會導(dǎo)致濫訴這一說法本身就有一定的問題，環(huán)境公益訴訟中原告資格的擴(kuò)大并意味著所有公民都擁有提起任意環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，這一點是明確的，即使在環(huán)境公益訴訟制度發(fā)達(dá)的西方國家，公民也并不是無限制的就可以提起環(huán)境訴訟。我國新通過的環(huán)境保護(hù)法雖然規(guī)定了環(huán)保組織可以提起訴訟，但是對于可以提起訴訟的環(huán)保組織也是規(guī)定了很嚴(yán)格的資格限制，這些限制條件包括專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上、信譽(yù)良好等三個條件，這些限制本身就足以保證新法規(guī)下提起環(huán)境公益訴訟在原告資格方面不至于引起濫訴。另外，除了原告資格上的限制外，環(huán)境公益訴訟提起訴訟的限制還包括是否存在侵權(quán)損害結(jié)果、是否有直接或間接利益關(guān)系等，這些限制條件都足以保證環(huán)境公益訴訟并不是想起訴就起訴的。其次，原告范圍的擴(kuò)大會導(dǎo)致濫訴很大一部分是一種臆測的恐慌，更多的是對我國公民及司法的不自信，長久以來這種不自信成為保守主義的常規(guī)武器。但是，這種保守主義導(dǎo)致的是很多改革都是社會事實累積到一定的程度，然后再逼迫制度革新，社會實踐逼迫制度革新雖然穩(wěn)妥但是其后果卻是浪費大量的社會成本。相反的，如果用已被證明有效的理論和制度指導(dǎo)社會實踐的發(fā)展，那么社會實踐的發(fā)展將順暢許多，成本浪費也較小。

可見，《環(huán)境保護(hù)法》一方面擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的起訴主體，另一方面又對擴(kuò)大的環(huán)境公益訴訟原告即提起環(huán)境公益訴訟的社會組織附加限制條件，防止原告資格的擴(kuò)大導(dǎo)致濫訴。如前所述，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告主體并不必然導(dǎo)致濫訴。但是，為防止濫訴而設(shè)定的社會組織限定條件帶來了實踐問題，即適格的社會組織少，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟的數(shù)量不升反降！鑒于在保證濫訴風(fēng)險較低、擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告資格成為發(fā)展目標(biāo)，對環(huán)境社會組織原告資格限定過于苛刻、導(dǎo)致相當(dāng)?shù)纳鐣M織缺乏法定資格而阻礙了社會組織提起公益訴訟的困境，以及近年來環(huán)境保護(hù)社會組織蓬勃發(fā)展、新建的年輕的環(huán)境保護(hù)社會組織具有相當(dāng)實力的實際，為提高公眾參與環(huán)境保護(hù)熱情、鼓勵這些組織提起公益訴訟，建議開放或者放寬對社會組織的條件限制，特別是連續(xù)五年以上的時間硬性規(guī)定。

（二）賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格

隨著立法的不斷修改完善，雖然檢察機(jī)關(guān)和特定的社會組織目前確定具備環(huán)境公益訴訟原告資格，但是，環(huán)保行政機(jī)關(guān)是否具有這一資格仍不明確。環(huán)保行政機(jī)關(guān)，是指有關(guān)環(huán)境行政保護(hù)職責(zé)的國家機(jī)關(guān)，包括環(huán)境保護(hù)部門、國土部門、林業(yè)部門、海洋保護(hù)部門等。筆者認(rèn)為，應(yīng)賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)以環(huán)境公益訴訟原告資格。理由在于：

1.法律依據(jù)。我國1999年對《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修訂，經(jīng)修改的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條規(guī)定，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門對于破壞海洋環(huán)境和海洋生態(tài)給國家造成重大損失的行為，有權(quán)代表國家提起環(huán)境民事公益訴訟，即對責(zé)任者造成的損害提出賠償要求。這一立法規(guī)定表明，海洋環(huán)保行政機(jī)關(guān)有權(quán)環(huán)境公益訴訟，從而為環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告身份提供明確的法律依據(jù)。

2.實踐依據(jù)。我國環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的實踐早已有之，最早的見之于1988年的深圳蛇口區(qū)環(huán)境監(jiān)測站訴香港凱達(dá)企業(yè)有限公司環(huán)境污染案。2012年新修訂的《民事訴訟法》確立公益訴訟制度后，環(huán)保行政機(jī)關(guān)更多地提起環(huán)境公益訴訟。

3.正當(dāng)性考量。環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告是正當(dāng)?shù)模h(huán)保行政機(jī)關(guān)代表國家提起環(huán)境公益訴訟不僅是國家的職責(zé)，也是國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)使然；環(huán)境的公益性決定了完全依靠民間力量不能有效保護(hù)環(huán)境利益。

4.合理性分析。環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告不僅正當(dāng)，而且具有合理性、可行性。作為專設(shè)的保護(hù)環(huán)境的公權(quán)力機(jī)關(guān)，環(huán)保行政機(jī)關(guān)具有設(shè)備、環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識以及能力方面的優(yōu)勢，特別是具有采集證據(jù)的技術(shù)手段和監(jiān)測工具；環(huán)保行政機(jī)關(guān)有足夠的人力財力物力資源，特別是有專門經(jīng)費支持，可以對抗強(qiáng)大的環(huán)境致害企業(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]雷景輝.環(huán)境公益訴訟原告資格研究[D].重慶：重慶大學(xué)，2009.

[2]張敏純，陳國芳.環(huán)境公益訴訟的原告類型探究[J].法學(xué)雜志，2010，(8).