董必武的立法思想對PPP模式立法思想的啟示

張雅欣

（西安郵電大學 馬克思主義學院，西安 710061）

一、董必武的立法思想

新中國成立之初，在經(jīng)歷了社會激烈的動蕩之后，我國的經(jīng)濟極其蕭條，生產(chǎn)力水平低下，原有的經(jīng)濟模式也遭到極大破壞。對于政權的鞏固以及經(jīng)濟的建設，立法是題中的應有之意，于是，迅速發(fā)展經(jīng)濟，改變中國貧困落后的現(xiàn)狀是新政權面臨的一項艱巨且重大的任務。而這一任務的完成離不開立法。在中國的第一代領導人中，毛澤東和董必武是對法學理論和實踐研究的最為透徹的人，董必武是我們中華人民共和國的締造者之一，是偉大的馬克思主義者，卓越的法學家和思想家。在建設新中國和摸索改革的道路中，他創(chuàng)造了一系列法律理論思想，其中，立法思想及具特色并占據(jù)著重要的地位。他指出：“新中國政法工作的開展應當時刻圍繞經(jīng)濟建設進行，當前的立法工作尤其是圍繞經(jīng)濟建設方面的立法工作還十分落后，為了盡快使經(jīng)濟運轉(zhuǎn)起來，立法工作就必須提上日程?！彼€特別強調(diào)法治建設對經(jīng)濟發(fā)展有舉足輕重的保障作用，他號召人們重視立法，重視法治社會建設，經(jīng)濟建設需要法律的保障，法律的完善也需要經(jīng)濟的推動。這種立法思想最突出的特點是具有科學性，立法的科學性主要表現(xiàn)為法治現(xiàn)代化和實踐化。

（一）法治現(xiàn)代化

法治是社會政治文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是各階層進步人士的智慧凝聚，是社會發(fā)展進步的體現(xiàn)，是我們建設繁榮昌盛的社會主義國家的正確打開方式。它給人民社會以公平、正義、規(guī)則和秩序，其作為社會文明進步的重要標桿，是我們始終如一要堅持的方向。董必武強調(diào)：“社會不斷發(fā)展，立法也要不斷更新完善。”同時，立法的過程也是推動社會發(fā)展的過程。新中國成立后的改革、建設、發(fā)展，以及加快建設社會主義的法治國家，加強和創(chuàng)新社會管理中的新問題，都需要從法學思想上闡明。例如，什么理念可以加快建設社會主義法治國家，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成后如何進一步完善，在社會發(fā)展進程中如何正確發(fā)揮法治的重要作用等。這就要求我們必須堅持董必武與時俱進的戰(zhàn)略思維，用遠大的眼光去研究新情況、解決新問題，富強法學研究，推進法治建設。

（二）實踐化

立法不同于修改和完善，特別是考慮到新中國剛剛成立不久，新法如何體現(xiàn)與舊法的本質(zhì)不同且被廣大人民群眾所接受，是新中國立法工作的頭等大事。董必武認為，除了要堅持法治現(xiàn)代化外，還應該從新中國的實際國情出發(fā)，并在此基礎上吸引國外優(yōu)秀的經(jīng)驗，為我所用。剛剛經(jīng)歷了幾十年戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷，彼時的中國百廢待興。國民政府時期頒布的舊法令已明顯不再適合社會主義發(fā)展的需求，因此董必武認為，堅持黨的辯證唯物主義方針，從我國的實際國情出發(fā)，不斷摸索經(jīng)驗教訓，總結成績與得失，堅持實事求是、不做表面文章是立法工作得以順利開展的保證。

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和科技水平的進步，近年來出現(xiàn)了多種新興產(chǎn)業(yè)和新興事物，在逐漸改變?nèi)藗兊乃枷胗^念。目前如何把握核心思想，將立法的腳步跟上社會發(fā)展的腳步，對我們來說既是機遇也是挑戰(zhàn)。而董必武的立法思想貫穿政權領域、經(jīng)濟領域和社會領域，本文著重強調(diào)其經(jīng)濟領域，并重點介紹他的立法思想對現(xiàn)今社會出現(xiàn)許多新興經(jīng)濟模式的立法問題產(chǎn)生的啟示。

二、PPP模式在國內(nèi)的重要戰(zhàn)略地位及對其立法思想的缺失

（一）PPP國內(nèi)的戰(zhàn)略地位

PPP模式起源于英國。在20世紀80年代，PPP模式登上了我國的改革歷史舞臺，首先被世界銀行及亞洲銀行引入作為一種新型的融資模式。由于經(jīng)濟的飛速發(fā)展，公共基礎設施升級換代已然時不我待，對于政府產(chǎn)生了較大的財政壓力，這勢必也會給PPP模式帶來更廣泛的發(fā)展空間。

而后，在公共基礎設施建設領域出現(xiàn)一些PPP項目，其是作為一種管理模式在改革的道路上首次亮相，可以很好地加快我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。以我國建設新型城鎮(zhèn)化為例，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，涵蓋了內(nèi)容豐富、應有盡有的基礎設施、公共產(chǎn)品，其需要大量投入資源用以建設、升級、維護。這就有必要通過PPP模式引入民營部門參與，以緩解資金、技術的供給不足，提高供給效率和承擔風險。

PPP模式是政府部門和民營機構之間的一種合作關系，經(jīng)過一段時間的實踐，現(xiàn)如今它的形成和發(fā)展主要適用于公共基礎設施建設，恰好契合我國新型城鎮(zhèn)化建設的需要。這無疑是一場市場化和現(xiàn)代化的改革，可以充分發(fā)揮民營部門的資本、管理與技術優(yōu)勢，使社會綜合效益最大化。對于建設新型城鎮(zhèn)化來說，這無疑是雪中送炭。

1.彌補巨額資金、技術的裂口。（1）根據(jù)中國社科院的《中國城市發(fā)展報告（2012）》藍皮書測算：在未來20年，要將4—5億進城農(nóng)民完全市民化，至少需要投入40～50萬億元的巨額資金。這對政府帶來了較大的財政壓力，現(xiàn)實中的財政壓力又主要分為兩個方面：從理論層面來講，制度運行的成本過高；從實踐層面來講，基礎設施需要改造、更新、擴建和維護（2）有經(jīng)驗的民營企業(yè)家和私企投資者參與進來，可以保障一個項目，無論在財政上還是技術上都有較強的可行性；而上述這些投資者帶來的民間資本可以彌補市場和政府資源的不足，與傳統(tǒng)的政府項目相比，它們更喜歡一些高回報、見效快的投資，這極大地彌補了公共基金的不足，PPP模式不失為緩解此問題的有效突進。

2.提高了傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目和服務的供給效率。（1）對于基礎設施建設、公共服務領域，政府部門的建設速度相對較慢，因為它們的運作模式單一，管理模式存在不足；缺乏專業(yè)型人才對其進行完整的統(tǒng)籌規(guī)劃，存在盲目建造，規(guī)劃不合理，造成基礎設施供給不足與基礎設施利用不充分并存的現(xiàn)象；個別政府官僚規(guī)則嚴重，為了營造經(jīng)濟好又快的假象，拉長建設周期，這樣有損于政府形象及信譽等級。（2）而在PPP模式中，民營企業(yè)為了有較高的利益回報，會以較低的成本，較快的建設速度，把建設費用使用得更有效率，能夠更快地滿足民眾的供給需求；民營機構還擁有更加靈活的運作方式，不受政府采購條例的限制和官僚規(guī)則的束縛，這使得它比政府部門在規(guī)劃、建設和經(jīng)營等方面更有效率；政府部門和民營部門在此模式中分工明確，優(yōu)勢互補的合作，政府公共部門主要負責項目和服務標準的制定以及生產(chǎn)經(jīng)營過程的監(jiān)督。民營部門更多地負責項目和服務的具體生產(chǎn)、經(jīng)營與維護，因此，提高了公共產(chǎn)品和服務的供給效率和質(zhì)量。

3.承擔合作中出現(xiàn)的各類風險。在建設新型城鎮(zhèn)化過程中，要投入大量的人力、財力、物力，使其影響范圍深遠，這就導致在生產(chǎn)與經(jīng)營、維護過程中，會出現(xiàn)各類風險，大致分為三大類，即商業(yè)風險、財政風險、政治風險。種種風險如果由公共部門獨自承擔，必將加大其壓力和負擔。所以，引用PPP模式，通過建立風險分擔機制，民營機構承擔項目風險、項目設計、建設、融資、運營維護等商業(yè)風險，而政策、法律和最低需求風險等由政府部門承擔。

（二）PPP模式國內(nèi)立法思想的缺失

如上所述，作為一個社會主義國家和發(fā)展中國家，對于基礎設施的需求已經(jīng)大大超出了公共資金所能承受的極限。以新型城鎮(zhèn)化建設為例可以看到，PPP模式確實起到了積極作用，例如彌補巨額資金、技術的裂口，提高了傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目和服務的供給效率等。越來越多的實踐也表明，PPP模式在當代具有重要的戰(zhàn)略地位。我們可以把PPP模式說成是政府部門和民營企業(yè)一起“經(jīng)商”，它是建立在契約基礎上的合作伙伴關系，講求的是言而有信、重諾履約，利益共享、風險共擔。PPP項目和服務發(fā)展好，民生就業(yè)解決好，城市建設規(guī)劃好，靠的不僅是行政指令，而是法治意識的強化和法制規(guī)則的制定。

隨著PPP工作的不斷推進，我國在其立法方面表現(xiàn)出了一些不足。例如，在法制規(guī)則、機制體制并不完善的大背景下，政府部門與民營部門之間責任和權利不對等，信息不相符，更糟的是由此引發(fā)的違諾風險，會讓本意良好的PPP模式附上一層陰影；還有現(xiàn)今已經(jīng)制定出的法律法規(guī)多為部門和地方制定，缺乏國家層面的立法，法規(guī)層次較低，法律效力不高，有些法規(guī)還存在著操作性不強、難以實施等問題。因此，當務之急在于加快推進PPP模式的相關立法，其目的在于創(chuàng)造出良好的法治大環(huán)境、最優(yōu)的經(jīng)商大背景，從而加快我國的經(jīng)濟發(fā)展。

三、董必武的立法思想對PPP模式立法思想的啟示

（一）重視立法工作，構建法治和諧的PPP模式

自古以來我國就在強調(diào)建立和諧社會，無論從社會發(fā)展史還是思想史上，都有過許多對此的構想和創(chuàng)建，而我們所要達到的和諧必須是一個各種沖突能夠得到和平化解和解決，并且利益均衡充分實現(xiàn)到各處的局面。缺乏法治的現(xiàn)實必然是秩序混亂，生產(chǎn)生活停滯不前，各方都無法協(xié)調(diào)發(fā)展，導致社會只退不進。而董必武對于構建社會主義和諧社會一直本著一個原則，就是“民主法治”，即要廣泛調(diào)動各方面的積極要素，使各利益主體間的沖突得到調(diào)和，實現(xiàn)良性的利益競爭，這就要充分發(fā)揮立法在調(diào)節(jié)利益沖突方面的重要作用。

基于此，在我國新經(jīng)濟常態(tài)下，PPP模式已然成為潮流價值觀，加快立法進程就是在為PPP模式保駕護航。在此過程中，本著“民主法治”原則，廣泛調(diào)動民營機構的積極性，激發(fā)其投資活力；在合作過程中，政府負責確定法治規(guī)則，要做到分屬權力和責任對等，利益信息對稱；在實踐過程中，雙方要依法履行合同并進行及時溝通，以免造成失信風險，利益將會共同受損，也會對PPP模式造成不良影響。

（二）加快立法進程，要科學立法，兼顧立法的有效、穩(wěn)定

董必武十分重視立法工作的科學性，他的立法思想明確“破舊立新”。表現(xiàn)在國家中，就是不斷更迭的新政權要按照新的法律法規(guī)制度辦事，這種新的法律法規(guī)則要按照廣大勞動人民的意志來擬定。也就是說，制定一項法律法規(guī)離不開所適用的人群，要能充分反映所適用人群的切身利益；制定法律法規(guī)的人群的法律素養(yǎng)和品行素質(zhì)也直接關系到立法質(zhì)量的好壞；還要求我們對立法工程進行成本分析和社會效果的跟蹤、分析與評估，利用立法及時進行查漏補缺；特別是注重立法前的準備工作以及立法實踐中的各項信息的反饋和整理，不因為外部環(huán)境和內(nèi)部原因的變更而發(fā)生顛覆性的改變，讓立法兼有穩(wěn)定性和可持續(xù)性，這是當今社會對立法工作提出的更新、更高的要求。

目前，我國對于PPP模式的規(guī)則制度多為部門和地方政府制定，權威性不夠。建議全國人大為PPP模式制定其專門的特別法，把中央立法與地方立法相結合，把法治概念貫穿始終，以保障PPP模式中所涉及到的各方面的利益效益。同時，加強相關立法工作人員法律素養(yǎng)的訓練與培養(yǎng)，及品行素質(zhì)的考察與篩選，要求其在對PPP模式立法工作中，對前期的準備工作進行詳細的調(diào)研，針對搜集到的各項資料做詳細的歸類與分析說明，完成有效的成本預算與社會實踐情況的后續(xù)跟蹤與維護完善。對相關立法程序不段進行修訂，以適應PPP模式不斷發(fā)展的速度，使PPP模式的立法程序更具有科學性并兼顧其立法的有效、穩(wěn)定。

（三）立法要立足國情，有選擇地借鑒PPP模式的他國經(jīng)驗

在董必武看來，立法必須從實際出發(fā)，堅持貫徹黨的辯證唯物主義，立足我國實際情況，不斷總結經(jīng)驗教訓，決不能搞形式主義的做派。以我國的當時的法律為例，檢察院與法院的組織法都是根據(jù)我國新中國成立以來的司法實踐經(jīng)驗總結出來，并與馬列主義理論相結合變?yōu)檫m合我國的法律，不是憑空捏造出來的。所以，我國的法律不會與社會社會脫節(jié)，它的產(chǎn)生可以更好地調(diào)節(jié)和推動社會生活往更好的一面發(fā)展。

綜上所述，加快推進PPP模式的立法進程，必須結合其在我國發(fā)展的實際情況。隨著PPP模式在我國的不斷盛行，它已被看作是民間投資的推進器。但是，PPP項目發(fā)展的并沒有想象中那么順利。我國的國情決定了，PPP模式在我國的運行主要還是以政府和國有企業(yè)或以政府為背景的企業(yè)為主，民營企業(yè)還是很難進入，尤其是小型企業(yè)。在與國有企業(yè)的競爭中，民營企業(yè)明顯競爭力不足。這就要求我們的立法條例必須可以有效約束交易雙方的行為，使民營企業(yè)與國有企業(yè)在法律約束的條件下進行公平公正的競爭。再者，立法體系必須是公平、透明和連續(xù)的，同時，政府必須信守自己的承諾。使PPP模式真正融入中國的經(jīng)濟發(fā)展中，做到PPP模式中國化，可以發(fā)揮其最大的作用，加速中國經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

董必武帶頭創(chuàng)建的新中國法律是在實事求的基礎上，總結和反思自己的經(jīng)驗教訓并有所取舍的借鑒他國成功經(jīng)驗建立起來的。他強調(diào)：“我們在借鑒他國經(jīng)驗的同時，不僅要吸收正面經(jīng)驗，也不能忘記反面教訓。”以蘇聯(lián)的經(jīng)驗為例，我們必須反復地去粗取精，才能夠系統(tǒng)地通過立法表現(xiàn)出我們總結的經(jīng)驗，才能把先進的經(jīng)驗轉(zhuǎn)化成為適用于我國的法律制度。

對于PPP概念最早就是始于國外，而目前國際公認的PPP運用最好的國家之一是加拿大。加拿大政府組建了PPP中心，這是一個由政府組建的國家層級的機構，其負責協(xié)助政府推廣和宣傳PPP模式，全程參與PPP各種項目的開發(fā)和實施。同時，為了給予PPP項目充足的資金支持，還組建了“加拿大PPP中心基金”；其各級政府在基礎設施建設方面，還不斷完善項目的各級流程。從加拿大的成功經(jīng)驗來看，利用PPP模式建設基礎設施是一個成熟的模式。我國是社會主義國家且還處于初級階段，PPP模式在我國還具有較大的復雜性，建設項目的構成因素之多，涉及到的利益之廣，如民眾利益、民間投資者利益、國有企業(yè)利益等。結合中國的實際情況，要成功實施PPP項目的關鍵在于如何平衡協(xié)調(diào)各方面的利益關系。這就要求我們必須建立一套基于國家層面的行之有效的保障機制，可以通過財政部下設一個機構，負責PPP項目的審核、實施、管理及維護完善。而在之后的實踐過程中，還是要不斷積極吸收、借鑒他國已經(jīng)成熟的寶貴經(jīng)驗與成果，不斷進行自我總結，最后形成獨具中國化的PPP法律制度。

四、結語

董必武是新中國建國之初權威立法的代言人，他有很厚的學術造詣，并參與和指導立法及法制，其實踐經(jīng)驗為新中國的法制建設及社會發(fā)展起到了不可估量的推動作用，也為PPP模式的立法進程提供了一把“金鑰匙”。PPP模式的健康可持續(xù)發(fā)展，核心要素便是法治意識的強化，這也是董必武立法思想的核心要素之一。在全國落實PPP模式的當下，加快立法制度建設已是趨勢所向。PPP模式的建立可以給市場帶來更多的信心，可以促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，推進新型城鎮(zhèn)化建設，加快轉(zhuǎn)變政府職能，提升國家治理能力的機制創(chuàng)新等。

總而言之，PPP模式的立法制度建設是必然的。事實上，董必武的立法活動提供了一條具有普遍實踐意義的科學立法標準，為我們實現(xiàn)法治化PPP模式提供了強有力的思想武器。

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