城市社區(qū)治理中存在的問題與對策研究

戴雯潔

摘要 城市社區(qū)是現(xiàn)代城市的細(xì)胞，是社會(huì)的基本組成部分，社區(qū)的和諧穩(wěn)定是社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為社會(huì)基本單元和治理載體的城市社區(qū)，其治理能力建設(shè)成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。我國自20世紀(jì)90年代開始關(guān)注城市社區(qū)建設(shè)以來，各地已經(jīng)取得了一定的成績和經(jīng)驗(yàn)，但由于在社區(qū)治理理論研究和實(shí)踐上均起步較晚，所以目前仍然存在很多問題需要解決。

關(guān)鍵詞 社區(qū) 城市城區(qū) 社區(qū)治理

中圖分類號：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.297

一、城市社區(qū)治理的理論基礎(chǔ)

（一）基本概念

1.社區(qū)

德國學(xué)者滕尼斯首次闡明社區(qū)一詞，即“community”，在其看來，“社區(qū)是居民的集合體”。費(fèi)孝通也對“community”一詞予以全新地闡述，賦予更具體的內(nèi)涵，其闡明：“在某一區(qū)域中，許多民眾共同生活在一起，彼此發(fā)生關(guān)聯(lián)，進(jìn)而孕育了社區(qū)的誕生”。社區(qū)的定義在2000年有了官方的說明，《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》一文中，社區(qū)是指聚居在一定區(qū)域范圍內(nèi)的人們組成的社會(huì)生活共同體。

2.城市社區(qū)

按照我國現(xiàn)有的區(qū)域制度而言，社區(qū)同樣也劃分為三類，分別為農(nóng)村、城鎮(zhèn)和城市社區(qū)。城市社區(qū)說的是社區(qū)在城市地區(qū)，居民采用各式各樣的途徑從而創(chuàng)建起來的社會(huì)生活的共同體。進(jìn)入21世紀(jì)，國家民政部也明確給出了城市社區(qū)的定義，“一般是指經(jīng)過社區(qū)改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)的轄區(qū)”。與農(nóng)村社區(qū)相比較而言，城市社區(qū)有著其自己的獨(dú)特之處，城市社區(qū)沒有農(nóng)事活動(dòng)，人口十分密集，有著非常嚴(yán)密而復(fù)雜的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)。城市社區(qū)作為城市居民的居住地，其改造對居民生活有著非常重要的意義，影響巨大。

3.社區(qū)治理

社區(qū)治理指的是社區(qū)范圍內(nèi)的自治組織、單位、居民、政府和非政府機(jī)構(gòu)組成的社區(qū)管理的平臺，形成社區(qū)治理互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，按照商定的標(biāo)準(zhǔn)，通過談判協(xié)調(diào)互動(dòng)，資源交流，發(fā)揮參與社區(qū)公共事務(wù)的居民利益的多個(gè)主要優(yōu)勢，增進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)凝聚力，為社區(qū)群眾謀取更多福利，實(shí)現(xiàn)社區(qū)有效自治，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的雙重提升。

（二）城市社區(qū)治理的理論依據(jù)

1.新公共服務(wù)理論

企業(yè)家政府理論希望把一股企業(yè)的有效的經(jīng)營態(tài)度和方法帶到公共機(jī)關(guān)的管理里來，通過這種方法提高自身經(jīng)營的效率。以美國學(xué)者羅伯特為代表的一批著名的公共行政學(xué)家在前述觀點(diǎn)缺陷的基礎(chǔ)上，提出了新公共服務(wù)的概念。這個(gè)理論的重點(diǎn)在于，以為人民做貢獻(xiàn)為政府治理的核心，舍棄先前的“政府領(lǐng)航”的觀點(diǎn)。倡導(dǎo)服務(wù)精神，目的是提高為公眾服務(wù)的自豪感和自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)。主要關(guān)注官民相關(guān)的合作和交流。注重公共機(jī)構(gòu)社區(qū)和人民的緊密關(guān)系的建立，重視提供傳達(dá)公民心聲的途徑和制度規(guī)定的建立。政府自我監(jiān)管的模式因?yàn)檫@一新公共服務(wù)理論而有了新的出路。政府可以使用這種以公民自身權(quán)利為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)服務(wù)重要性的范式，避免行政上的利己主義的缺陷和困境。

2.多中心治理理論

在《自由的邏輯》一書中，多中心治理觀點(diǎn)首次進(jìn)入人們眼中，作者正是大名鼎鼎的捍衛(wèi)自由的衛(wèi)士——邁克爾·博蘭尼。多中心治理的理論要點(diǎn)是，提倡應(yīng)用各式各樣制度的建設(shè)，如按照階段性、級別行、層次性等方法設(shè)置不同的方法制度，很好地提高社會(huì)各個(gè)主體的合作。在多中心治理的觀點(diǎn)中，主體是由多個(gè)元素構(gòu)成的，不是單一存在的。主體之間不僅僅是相互獨(dú)立，更是相互聯(lián)系的，其共同的目標(biāo)就是為了治理公共事務(wù)。多中心治理實(shí)質(zhì)上是構(gòu)建政府、市場、社會(huì)共同參與的“多元共治”模式。

3.公民參與理論

1960年以來，公民參與民主的積極性得到很大的提升，公民參與的理論得到進(jìn)一步的發(fā)展?，F(xiàn)階段，參與主體日趨多元化，其不僅由公民組成，而且也涵蓋各式各樣的民間組織。公共利益的存在決定了公共參與領(lǐng)域的產(chǎn)生。社會(huì)已然開辟各式各樣的途徑供民眾參加，其對公共生活有著潛移默化的影響。這些都是公民參與理論應(yīng)用的表現(xiàn)。其中，公眾參與和政治參與有著很多不同，當(dāng)前，公民參與主要包括三大方面，即要參與國家、社會(huì)、社區(qū)等活動(dòng)，在日新月異的今天，公民參與領(lǐng)域正不斷延伸和拓展，為民眾政治的發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。

二、存在問題

（一）社區(qū)居委會(huì)帶有行政化色彩

社區(qū)居民委員會(huì)在設(shè)立之初，被賦予“自治組織”的管理性質(zhì)，即要落實(shí)和踐行多項(xiàng)自我組織、自我管理的舉措，然而，縱觀居民委員會(huì)現(xiàn)階段的工作概況，其與“自治組織”的界限日益模糊，要全權(quán)負(fù)責(zé)行政工作，故增添了諸多“行政色彩”。居委會(huì)的工作和工作成果由政府統(tǒng)一指導(dǎo)與考核，社區(qū)居委會(huì)成員不可避免的要與政府官員接觸頻繁，如此一來，居委會(huì)無法將其“自治”的效用和價(jià)值予以淋漓盡致地凸顯出來，居委會(huì)與政府組織的聯(lián)結(jié)性和緊密性不斷提高，因此，居委會(huì)不斷淡出民眾的視野，民眾也無法對其產(chǎn)生歸屬感和信任感。

區(qū)政府不僅要招募人員，也要借助于多項(xiàng)舉措籌措發(fā)展所需資金，并要對社區(qū)發(fā)展予以細(xì)致化地規(guī)劃和安排，并將相關(guān)任務(wù)安排至街道辦事處，由其落實(shí)和踐行相關(guān)任務(wù)。許多社區(qū)只得依附于辦事處安排的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行工作，而不能自主安排社區(qū)活動(dòng)，無法彰顯其“能動(dòng)性”。與此同時(shí)，城市社區(qū)居委會(huì)的工作范疇也較為繁雜，其不僅要對街道辦事處委派的任務(wù)全權(quán)負(fù)責(zé)，也要統(tǒng)籌安排其他部門部署的工作。建立檔案、代收相關(guān)費(fèi)用、辦理證明材料、填寫各種表格等行政性任務(wù)已經(jīng)超出了居委會(huì)的工作范圍。因此，城市居民委員會(huì)這一自治組織已然逐漸變成了政府的外派機(jī)構(gòu)。緣于居委會(huì)事務(wù)繁雜，無法從行政事項(xiàng)中抽離出來，故無法彰顯其自治性，無法為民間組織的高效發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。

（二）社區(qū)民間組織發(fā)育不成熟

從當(dāng)今國內(nèi)外城市社區(qū)治理的進(jìn)程中可以看出，單獨(dú)的居民參與社區(qū)治理，往往會(huì)因?yàn)槠淞α繂伪?、能力不足，?dǎo)致社區(qū)治理無法有效推進(jìn)。隨后社區(qū)治理就不斷向社區(qū)民間組織自治這一方向不斷發(fā)展。民間組織可以和社區(qū)居委會(huì)聯(lián)合，重新歸整社會(huì)資源，為社區(qū)居民提供更好的服務(wù)。但是結(jié)合我國的國情和實(shí)際情況來看，民間組織發(fā)展還屬于萌芽階段。將社區(qū)民間組織的性質(zhì)予以細(xì)化分析，可以發(fā)現(xiàn)，其不僅囊括愛心組織、也囊括舞蹈團(tuán)、話劇社等組織，許多組織理應(yīng)依附于自上而下的運(yùn)作機(jī)制予以統(tǒng)籌安排。

問題主要體現(xiàn)在：

第一，社區(qū)民間組織現(xiàn)有總數(shù)不多，規(guī)模較小?，F(xiàn)階段，據(jù)調(diào)查一個(gè)社區(qū)大概共囊括110個(gè)民間組織，若對民間組織的構(gòu)成予以細(xì)致探析，可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)模最龐大的組織共擁有50多個(gè)參與主體，規(guī)模最小的組織擁有10個(gè)參與主體，若對參與主體的年齡予以剖析，可以發(fā)現(xiàn)，老年人數(shù)量較多，年輕人數(shù)量較少。

第二，許多民間組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)。若對其資金來源予以探究，有的組織憑借演出賺取組織的經(jīng)費(fèi)，部分組織依附于公司的資金扶植，然而，這類資金渠道不具有持續(xù)性，波動(dòng)的幅度較大，大部分的組織只能由參與者自掏腰包，共同籌措組織的管理經(jīng)費(fèi)，毋庸置疑，這種方式無法為民間組織持續(xù)化、穩(wěn)健化發(fā)展增添助力，因此，民間組織發(fā)展規(guī)模一直處于受限狀態(tài)。

第三，社區(qū)民間組織缺乏公信度與公益性。緣于經(jīng)費(fèi)不足，許多民間組織尚未對其發(fā)展目標(biāo)予以預(yù)判，也未設(shè)立宏偉的發(fā)展愿景，故許多民間組織的發(fā)展步伐止步不前，許多參與主體大多懷揣著娛樂心態(tài)，并不看好民間組織的發(fā)展前景。

（三）社區(qū)居民參與社區(qū)治理程度低

眾所周知，在社區(qū)治理過程中，居民扮演著不可或缺的角色，必須提升居民參與管理的活躍度和積極性，才能為社區(qū)管理質(zhì)量的提升奠定牢不可破的基礎(chǔ)。社區(qū)與居民的生活、休閑、娛樂等方面息息相關(guān)，理論上來說，社區(qū)居民應(yīng)該十分關(guān)注與關(guān)心社區(qū)的公共事務(wù)。但事實(shí)上并不是這樣，大多數(shù)居民只會(huì)在與自己的利益有關(guān)的事務(wù)上表示關(guān)心，社區(qū)中的大部分居民的心理都是“搭便車”。

社區(qū)治理居民參與不足主要體現(xiàn)在：

第一，參與意識較差。許多民眾尚未將社區(qū)管理意識嵌入腦海中，在許多民眾看來，社區(qū)治理與其發(fā)展并無關(guān)聯(lián)，社區(qū)僅為日常生活之地，未將其作為社區(qū)的主人、建設(shè)者、規(guī)劃者，故未對社區(qū)治理投以足夠的重視度。許多民眾認(rèn)為社區(qū)治理并非自己的分內(nèi)之事，而是政府管理的范疇，因此不愿付諸行動(dòng)。

第二，參與主體結(jié)構(gòu)不合理。若對參與主體予以探析和研究，可以發(fā)現(xiàn)，老年人的數(shù)量較多，其能夠投身于諸多社區(qū)活動(dòng)中，并能為社區(qū)活動(dòng)出謀劃策，而年輕人工作繁忙，參與數(shù)量較少。老年人主要以離休干部居多，他們的健康、娛樂活動(dòng)等方面的事務(wù)與社區(qū)是密不可分的，社區(qū)活動(dòng)主要圍繞老年人開展，年輕人有自己的社交活動(dòng)，對居住環(huán)境、公共設(shè)施較為關(guān)心，但是對社區(qū)并沒有歸屬感。

第三，參與內(nèi)容較為單一。在日新月異的今天，民眾的需求日趨多元化、豐富化，因此，要對民眾參與的事項(xiàng)予以精心設(shè)計(jì)，才能夠與民眾的需求相匹配、相契合，只有提高優(yōu)質(zhì)卓越的服務(wù)，才能增強(qiáng)民眾參與治理的活躍度和積極性。據(jù)調(diào)查，居民能夠參與的社區(qū)事務(wù)主要是講座宣傳、文體活動(dòng)等，從而導(dǎo)致社區(qū)居民凝聚力弱。并且這些活動(dòng)與民主政治相差較大，并不是真正的居民自治。

三、完善城市社區(qū)治理的對策建議

（一）轉(zhuǎn)變基層政府的職能，提高社區(qū)居委會(huì)的自治性

在社區(qū)治理中，政府必須處理好自身與社區(qū)的關(guān)系，轉(zhuǎn)變職能，將政府以往在社區(qū)治理中“掌舵人”的角色轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在社區(qū)治理的指引人、援助人、提倡人以及各種規(guī)定的擬定人。政府作為關(guān)鍵的一環(huán)應(yīng)該要清楚認(rèn)識到自己應(yīng)該管哪些，不應(yīng)該管哪些。要注意的是，轉(zhuǎn)變政府職能并不是指政府完全放任，什么都不管，而是根據(jù)實(shí)際情況，以社區(qū)治理能力為基礎(chǔ)，靈活的協(xié)調(diào)指導(dǎo)。如果社區(qū)在治理過程中表現(xiàn)優(yōu)秀，那么完全放手就是明智之策；如果能力明顯不足，那么就需要政府站出來了。政府轉(zhuǎn)變職能后，其更應(yīng)該從宏觀的層面來開展工作，應(yīng)該聚焦于整個(gè)城市的發(fā)展，因地制宜，做出合理、合適且全面的長遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃，為社區(qū)提供治理意見，將宏觀城市發(fā)展與微觀社區(qū)治理相結(jié)合，這樣更能推進(jìn)社區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

通過完善制度和加強(qiáng)執(zhí)行力，政府把對基層組織管理的權(quán)力交還給城市社區(qū)，幫助社區(qū)居委會(huì)獨(dú)立工作，把服務(wù)落實(shí)到居民。基層政府要各司其職，自主高效地完成本職工作，與社區(qū)居委會(huì)的工作劃分嚴(yán)明具體的界限，才能使社區(qū)居委會(huì)能對其本職工作予以全權(quán)負(fù)責(zé)，與此同時(shí)，基層政府也應(yīng)對其工作予以強(qiáng)有力的扶持和指導(dǎo)。

提高社區(qū)居委會(huì)自治性的方法之一是推進(jìn)社區(qū)居委會(huì)的選舉工作。在選舉過程中，要增加參與主體，使更多的民眾能夠參與選舉，使民眾對選舉事項(xiàng)能夠“知情”，且選拔工作應(yīng)在公開場合落實(shí)和踐行，也能對選舉環(huán)節(jié)予以把控和敦督，提升選舉質(zhì)量。與此同時(shí)，民眾也要參與居委會(huì)的工作評估環(huán)節(jié)，能對其工作質(zhì)量的高低予以考量和評價(jià)。通過法定程序，邀請本社區(qū)的熱心居民組成考評小組，制定民主評議與民意聽證相關(guān)制度，對社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行考評，并將考評結(jié)果納入社區(qū)居委會(huì)成員的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。該舉措能夠提升民眾參與的活躍度和積極性，能夠?qū)⑸鐓^(qū)委員會(huì)的效用和價(jià)值予以淋漓盡致地凸顯出來，能為人民提供更周到的服務(wù)。

（二）大力發(fā)展社區(qū)民間組織

現(xiàn)階段，社會(huì)的多元化與組織機(jī)構(gòu)的多樣化息息相關(guān)，因此，要將注意力聚焦于社區(qū)民間組織的建設(shè)，該組織在社區(qū)管理過程中扮演著不可或缺的角色，其不僅能從多角度多方位改善民眾的生活，而且能提升資源的分配質(zhì)量，因此，要為民間組織的發(fā)展搭建廣闊化、順暢化的平臺，為其發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐，才能為社區(qū)治理效率的提升增添助力。因此，扶持和培育城市社區(qū)民間組織應(yīng)有以下幾點(diǎn)措施：

加強(qiáng)資金扶持力度。眾所周知，若要使非政府組織能夠?qū)崿F(xiàn)長久發(fā)展，必須依附于政府的強(qiáng)有力扶植，應(yīng)對非盈利組織賦予一定的政策惠澤，也就是說在政策上給予一定的優(yōu)惠，比如稅收、財(cái)政援助、完善績效評估體系等等。此外，政府還應(yīng)該為社區(qū)民間組織舉辦活動(dòng)解決場地問題。

采用分類管理的方式，不僅能夠給創(chuàng)設(shè)有序化、嚴(yán)明化的發(fā)展環(huán)境，而且能夠降低運(yùn)作成本，對于舞蹈協(xié)會(huì)、話劇社等組織，政府應(yīng)為其提供順暢化、廣闊化的發(fā)展平臺，并提供強(qiáng)有力的資金扶持。對于提供無償服務(wù)的救助類組織，政府不但要給予資金支持，還要出臺相關(guān)政策支持他們。對于非公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年學(xué)校這類服務(wù)對象有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的組織，可以當(dāng)收取相關(guān)會(huì)費(fèi)來發(fā)展?，F(xiàn)階段，社區(qū)民間組織的數(shù)量與日俱增，如何對其予以高效管理，也是政府亟需思忖的關(guān)鍵問題，要構(gòu)筑完備化、穩(wěn)健化的民間組織網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，使每一個(gè)組織各司其職，迸發(fā)出強(qiáng)有力的社區(qū)治理能量，為社會(huì)持續(xù)化、穩(wěn)健化發(fā)展增添一臂之力。

（三）提高城市社區(qū)居民的參與程度

要借助于多項(xiàng)強(qiáng)有力的舉措，將參與意識嵌入每一位民眾的腦海中，社區(qū)應(yīng)借助多元化、多樣化的活動(dòng)提升民眾參與的熱情?！熬帉懮鐓^(qū)宣傳詞”開展這類活動(dòng)時(shí)，向社區(qū)內(nèi)的居民征求意見與想法，可以讓居民感受到他們也是社區(qū)的主人，從而激發(fā)他們參與社區(qū)治理的熱情。此外，還可以積極開展一些宣傳活動(dòng)，讓每個(gè)居民意識到參與社區(qū)治理是他們每個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)。要多措并舉，提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，并創(chuàng)新性地借助于公告欄等方式公布日常事項(xiàng)，進(jìn)而營造“家”的氣氛，最大限度地提升民眾參與的積極性和活躍度，也能夠一定程度上培育社區(qū)歸屬感。

一直以來，在我國特殊國情的背景下，人們很難獨(dú)立地去參與社會(huì)活動(dòng)，因?yàn)閱挝恢圃谌藗兊男闹懈畹俟?，人們?xí)慣依賴單位、服從單位?，F(xiàn)如今，全面深化改革的滲透性和影響力與日俱增，過往“單位人”的角色也要發(fā)生改變，使其轉(zhuǎn)向“社區(qū)人”的身份，由此可知，居民與社區(qū)的關(guān)聯(lián)性逐步提升。但是，有些居民還沒有意識到自己身份的轉(zhuǎn)變，對社會(huì)活動(dòng)漠不關(guān)心。社區(qū)組織要通過媒介宣傳社區(qū)制的好處，讓社區(qū)居民接受這種身份的轉(zhuǎn)變，組織和開展社區(qū)活動(dòng)讓居民感受到社區(qū)與自己的生活息息相關(guān)，這樣一來，社區(qū)居民就會(huì)慢慢了解和接受社區(qū)，從而積極地參與社區(qū)活動(dòng)。

四、結(jié)語

現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)呈迅猛發(fā)展之勢，政府逐漸將注意力聚焦于城市市區(qū)治理的探究。我國目前一項(xiàng)重要的工作就是大力推進(jìn)和完善城市社區(qū)治理。眾所周知，社會(huì)穩(wěn)定與社區(qū)治理有一定的聯(lián)結(jié)性和緊密性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也與社區(qū)經(jīng)理息息相關(guān)。從多角度多方位對城市社區(qū)治理予以詳盡細(xì)致精細(xì)化的剖析和探究，能創(chuàng)設(shè)和諧化、穩(wěn)健化的社會(huì)環(huán)境，也能為民主政治的誕生奠定牢不可破的基礎(chǔ)。本文對社區(qū)治理予以深層次地探析和解構(gòu)，闡明其現(xiàn)有的問題。還借鑒了國外社區(qū)治理模式結(jié)合我國的國情，探索出一系列對策建議，從轉(zhuǎn)變基層政府的職能，構(gòu)筑完備高效的社區(qū)民間組織，豐富治理主體，并最大限度地提升社區(qū)居委會(huì)的積極性，進(jìn)而能將其效用和價(jià)值予以充分彰顯，并最大限度地提升民眾參與管理的活躍度和積極性，從而探索出一條當(dāng)代社會(huì)的城市社區(qū)的構(gòu)建道路。