勾畫(huà)地方立法工作“路線圖”

朱寧寧

2018年9月15日至17日，第二十四次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)在浙江杭州召開(kāi)。這也是十三屆全國(guó)人大及其常委會(huì)、新一屆省（區(qū)、市）人大常委會(huì)依法履職第一年召開(kāi)的首次地方立法工作會(huì)議。

形勢(shì)決定任務(wù)，地方立法在新的時(shí)代被賦予了新的使命，如何在新的形勢(shì)下加強(qiáng)地方立法工作，如何面對(duì)新時(shí)代提出的新課題，如何進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量，成為第二十四次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)討論的焦點(diǎn)。

發(fā)揮人大及其常委會(huì)立法主導(dǎo)作用

人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，是人民代表大會(huì)制度的題中應(yīng)有之義，也是加強(qiáng)改進(jìn)新時(shí)代立法工作、提高立法質(zhì)量和效率的必然要求。

會(huì)議指出，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，不是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮職能作用，以確保黨的意圖、主張的實(shí)現(xiàn)。人大及其常委會(huì)主導(dǎo)作用主要是貫徹黨中央的決策，統(tǒng)籌安排立法計(jì)劃、協(xié)調(diào)組織立法起草，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)、組織進(jìn)行審議等。

同時(shí)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，也不是忽視政府在立法中的重要作用，更不是撇開(kāi)政府由人大唱“獨(dú)角戲”。實(shí)踐中，大量法律法規(guī)草案都是由政府起草并提請(qǐng)審議的，這是符合立法工作規(guī)律的。要進(jìn)一步發(fā)揮政府在立法工作中的重要作用，積極推動(dòng)、督促指導(dǎo)政府及其部門切實(shí)履行好立法工作各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)職責(zé)，形成工作合力，共同做好立法工作。

小組討論中，有地方人大同志就如何發(fā)揮人大及其常委會(huì)立法主導(dǎo)作用，結(jié)合各地實(shí)踐談了各自看法并提出了意見(jiàn)建議。

在北京市人大常委會(huì)副主任張清看來(lái)，人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，一是在立法規(guī)劃和立法計(jì)劃編制階段，二是在立項(xiàng)論證過(guò)程中，三是起草環(huán)節(jié)，四是審議環(huán)節(jié)?！霸诰幹屏⒎ㄓ?jì)劃和立法規(guī)劃的過(guò)程中，市人大常委會(huì)黨組在項(xiàng)目選擇、計(jì)劃編排的過(guò)程中要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的作用。在立項(xiàng)論證方面，既要論證可行性必要性，也要論證不可行性不必要性，人大專委會(huì)、專業(yè)辦公室要發(fā)揮作用。在起草環(huán)節(jié)，專門委員會(huì)、專業(yè)辦公室要提前介入，和政府的有關(guān)部門、起草部門共同來(lái)調(diào)查研究。在審議階段，特別要防止所謂的部門化傾向，不能屁股決定腦袋?！?/p>

天津市人大常委會(huì)副主任于世平說(shuō)：“立法是人大的基本職能，主導(dǎo)立法是人大的分內(nèi)職責(zé)。人大的主導(dǎo)立法也是更好地落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民群眾當(dāng)家作主、依法治國(guó)三個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的最重要的體制。從我們立法的實(shí)踐來(lái)看，人大主導(dǎo)立法可以使法律更加全面、客觀、公正、有效率。與此同時(shí)，還有發(fā)揮整個(gè)立法積極性形成合力的作用，要統(tǒng)籌發(fā)揮政府特殊作用、人大專委會(huì)作用、專家學(xué)者和社會(huì)力量作用，形成合力，這樣也可以解決人大立法力量不足的問(wèn)題?！?/p>

山西省人大常委會(huì)法工委主任蔡汾湘在發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用方面深有感觸?！拔覀冃乱粚萌舜蟪Ｎ瘯?huì)成立以后，在主導(dǎo)立法方面做了很多工作，包括不久前剛通過(guò)省人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃。而在過(guò)去，立法規(guī)劃基本上是依靠政府提出來(lái)的。當(dāng)然，立法還需要發(fā)揮各方面作用，政府的作用尤其不可忽視，特別是政府機(jī)構(gòu)改革以后，怎么樣齊心協(xié)力共同做好立法工作，怎么樣發(fā)揮政府作用，還需要進(jìn)一步研究?！?/p>

加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域地方立法

地方立法究竟該立什么，無(wú)疑是謀劃和推進(jìn)地方立法工作首先要考慮的問(wèn)題。而目前我國(guó)地方立法涉及的內(nèi)容比較多，各地情況又有諸多不同和特點(diǎn)。鑒于此，此次會(huì)議提出，當(dāng)前地方立法應(yīng)主要圍繞三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域展開(kāi)，即加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地方立法、將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入地方立法、加強(qiáng)民生領(lǐng)域地方立法。

首先，地方立法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出用法律武器治理污染、用法治力量保衛(wèi)藍(lán)天的重要作用。要用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可碰觸的高壓線。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)提出明確要求，有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市尚未制定大氣污染防治方面地方性法規(guī)或者沒(méi)有根據(jù)2015年修訂的大氣污染防治法對(duì)原有地方性法規(guī)作出相應(yīng)修改的，應(yīng)當(dāng)于2018年年底前完成大氣污染防治相關(guān)地方性法規(guī)的制定或修改工作。

由于生態(tài)環(huán)境方面的立法新課題還有不少，小組討論中，有地方人大同志認(rèn)為有些問(wèn)題亟待解決。

湖北省人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、法制委員會(huì)副主任委員、法規(guī)工作室副主任付正中反映了在實(shí)踐調(diào)研中遇到的一些難題。比如，關(guān)于農(nóng)藥問(wèn)題，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)除草劑、增長(zhǎng)劑、調(diào)節(jié)劑大量使用，對(duì)人體的傷害非常大，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，建議盡快出臺(tái)全國(guó)層面的相關(guān)條例。再比如，關(guān)于水污染問(wèn)題，水污染防治法雖然已出臺(tái)，但是仍缺乏相應(yīng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，也給地方立法帶來(lái)難題。

其次，地方立法要融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀。今年3月，《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》印發(fā)實(shí)施。會(huì)議提出，不論是全國(guó)立法還是地方立法，都要注重運(yùn)用法治手段解決道德領(lǐng)域突出問(wèn)題。地方立法具有明確的地域性，屬地性特點(diǎn)突出，這也是地方立法的長(zhǎng)項(xiàng)，要豐富和拓展地方性法規(guī)的價(jià)值內(nèi)涵，積極引導(dǎo)社會(huì)道德風(fēng)尚。

小組討論中，有地方人大同志建議全國(guó)人大加大對(duì)地方的指導(dǎo)力度，從全國(guó)和地方兩個(gè)層面共同推進(jìn)此項(xiàng)工作。比如，從全國(guó)范圍來(lái)講應(yīng)出臺(tái)哪些法律法規(guī)、省市兩級(jí)層面應(yīng)出臺(tái)哪些條例規(guī)章去體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，從而使這項(xiàng)工作做得更實(shí)、更細(xì)，也能夠更有效。

最后，要加強(qiáng)民生領(lǐng)域地方立法。會(huì)議提出，以人民為中心是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的根本立場(chǎng)，體現(xiàn)在工作部署上的基本要求就是堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。一般來(lái)說(shuō)，地方性法規(guī)與群眾的距離比較近、與基層的距離比較近，老百姓的感受會(huì)更直接、更具體、更真切一些。民生領(lǐng)域涉及的內(nèi)容比較多，工作很具體，要通過(guò)完善地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件，加強(qiáng)、引導(dǎo)、保障和提高“七有”，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展，努力從法治上增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

近年來(lái)，一些地方立法在民生領(lǐng)域有不少值得總結(jié)和借鑒的好做法好事例。比如，2012年修訂的《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)殘疾人保障法〉辦法》在殘疾人教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面給予特殊照顧和法治保障。截至目前，共為全省符合條件的4105名0至6歲聽(tīng)障兒童免費(fèi)實(shí)施人工耳蝸植入手術(shù)，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了“有一做一”。重慶市先后制定修訂了《重慶市勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》《重慶市村鎮(zhèn)供水條例》等一大批保障和改善民生的法規(guī)。

下一步，各地人大同志紛紛表示，將始終把惠民生作為地方立法工作的價(jià)值取向，緊緊圍繞社會(huì)發(fā)展難點(diǎn)熱點(diǎn)、群眾關(guān)心熱點(diǎn)開(kāi)展工作，把群眾期盼、實(shí)際需要、新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，最大限度凝聚社會(huì)共識(shí)，讓人民群眾充分享受到立法紅利，立群眾需要的法，立群眾認(rèn)可的法。

著力做好地方性法規(guī)清理工作

對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行專項(xiàng)清理，是與立法工作密切相關(guān)的一項(xiàng)工作。經(jīng)過(guò)若干年，有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)都制定出臺(tái)了不少地方性法規(guī)。對(duì)地方性法規(guī)規(guī)章等進(jìn)行專項(xiàng)清理，將成為地方人大常委會(huì)下一步的工作著力點(diǎn)之一。

會(huì)議提出，新形勢(shì)下，現(xiàn)行地方性法規(guī)是否存在不適應(yīng)不符合的問(wèn)題，需要根據(jù)黨中央精神和國(guó)家法律定期進(jìn)行“回頭看”，以確定下一步地方立法工作的任務(wù)和方向。此外，常委會(huì)開(kāi)展的執(zhí)法檢查工作，也會(huì)對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的執(zhí)行狀況等進(jìn)行審視。

2017年7月，黨中央公開(kāi)通報(bào)甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞的問(wèn)題，《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》成為“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”實(shí)例。

在本次會(huì)議上，一些地方從事立法工作的同志感到困惑，認(rèn)為國(guó)家上位法已有規(guī)定，地方性法規(guī)就不用完全照抄照搬了，為什么甘肅條例沒(méi)有寫(xiě)全就成為立法“放水”了？

對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀作出權(quán)威回應(yīng)，并對(duì)一些地方立法的基本問(wèn)題作出明確。

沈春耀指出，《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》是國(guó)務(wù)院公布施行的行政法規(guī)，規(guī)定禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行“砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙”等10類活動(dòng)，《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》縮減為禁止進(jìn)行“狩獵、墾荒、燒荒”等3類活動(dòng)。這是在放松、放任。甘肅條例歷經(jīng)三次修改，部分規(guī)定始終與上位法不一致。

“人們常說(shuō)，立一個(gè)法律，立一個(gè)法規(guī)，要緊的、關(guān)鍵的就那么幾條。立法工作應(yīng)當(dāng)抓住綱要，綱舉目張?！鄙虼阂珡?qiáng)調(diào)，甘肅條例的問(wèn)題，不是立法技術(shù)出了問(wèn)題，而是立法政策出了問(wèn)題，放松了監(jiān)管責(zé)任、放任了違法行為。立法上“放水”，執(zhí)法上“放棄”，才導(dǎo)致了祁連山生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞。這樣的教訓(xùn)必須深刻吸取。

沈春耀指出，對(duì)上位法禁止的10類違法活動(dòng)，如果甘肅省在立法修法時(shí)一定要作簡(jiǎn)化處理，使之符合地方實(shí)際，那么這種簡(jiǎn)化就應(yīng)當(dāng)是建立在可靠的調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，不能想當(dāng)然立法。實(shí)際上，甘肅條例所禁止的3類行為都是近年來(lái)發(fā)生頻次少、基本得到控制的事項(xiàng)，而其他7類恰恰是近年來(lái)頻繁發(fā)生且對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項(xiàng)，主要是違規(guī)開(kāi)礦、違法違章建設(shè)、偷排偷放等問(wèn)題。

“如果甘肅省當(dāng)時(shí)制定或者修改條例時(shí)，根據(jù)調(diào)查研究得到的實(shí)際情況，把主要的違法行為列為禁止事項(xiàng)并予以嚴(yán)格管控，有的放矢地進(jìn)行地方立法，即使少寫(xiě)一些相對(duì)次要的東西，也不至于帶來(lái)這么嚴(yán)重的后果。甘肅有關(guān)方面監(jiān)督管理祁連山自然保護(hù)區(qū)，只依據(jù)地方性法規(guī)，而不依據(jù)全國(guó)通行的行政法規(guī)，本身就是錯(cuò)誤的?！鄙虼阂f(shuō)。

今年7月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》，明確提出了一項(xiàng)工作要求，就是“抓緊開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作，對(duì)不符合不銜接不適應(yīng)法律規(guī)定、中央精神、時(shí)代要求的，要及時(shí)進(jìn)行廢止或修改”。為貫徹落實(shí)決議，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳給各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)專門發(fā)了一個(gè)通知，提出了做好清理工作的明確要求。

記者從會(huì)上獲悉，目前各地已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行此項(xiàng)清理工作。在小組討論時(shí)，多位地方人大同志結(jié)合本地實(shí)際工作，介紹了本地清理規(guī)范性文件工作的情況，同時(shí)提出了意見(jiàn)建議。

“我們共有22部涉及環(huán)境保護(hù)的法規(guī)，其中，需要廢除和修改的有12件。目前已經(jīng)完成了7件，剩下的5件將在今年11月份完成。”在內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)副主任廉素看來(lái)，隨著形勢(shì)的發(fā)展，對(duì)地方規(guī)范性文件的清理勢(shì)在必行。廉素介紹說(shuō)，有了地方立法權(quán)后，截至去年年底，自治區(qū)現(xiàn)行有效的法規(guī)共184件，經(jīng)過(guò)梳理，感覺(jué)有的確實(shí)需要修改，有的需要廢止。從今年年初，自治區(qū)人大常委會(huì)開(kāi)始對(duì)這項(xiàng)工作作了部署，并專門制定了清理方案，成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，召開(kāi)了會(huì)議。下一步，將按照全國(guó)人大常委會(huì)的要求，繼續(xù)對(duì)涉及生態(tài)環(huán)境方面的法規(guī)進(jìn)行全面清理。

黑龍江省人大法制委員會(huì)主任委員、常委會(huì)法工委主任時(shí)鵬遠(yuǎn)結(jié)合地方性法規(guī)清理工作，建議注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以免影響法規(guī)的嚴(yán)肅性，沖擊法規(guī)的穩(wěn)定性，使法規(guī)總處于動(dòng)蕩過(guò)程中。

江蘇省人大法制委員會(huì)副主任委員、常委會(huì)法工委主任王臘生認(rèn)為，地方立法進(jìn)入到關(guān)鍵時(shí)期，必須與改革的需要，與黨中央、全國(guó)人大的決策部署更好地銜接起來(lái)。

“最近，我們根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的要求清理大氣污染防治相關(guān)地方性法規(guī)，這項(xiàng)工作要在今年底完成。清理中，我們發(fā)現(xiàn)，相關(guān)條文有的是依據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定，而國(guó)務(wù)院部門的清理步伐相對(duì)滯后。在這種情況下，我們只能把目前能夠改的、能夠完善的先改出來(lái)?！蓖跖D生認(rèn)為，在進(jìn)行法規(guī)清理的過(guò)程中，鑒于有的內(nèi)容需要等待國(guó)家層面的一些清理動(dòng)作之后才能出臺(tái)，因此，如何做好銜接需要進(jìn)一步研究解決。