立法與改革創(chuàng)新同頻共振

王海燕

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。自1979年《地方組織法》賦予地方人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)以來(lái)，上海地方立法走過(guò)了四十年發(fā)展歷程，上海地方立法始終與上海的改革開(kāi)放同頻、與上海的創(chuàng)新發(fā)展共振。

與改革開(kāi)放的全面深化相適應(yīng)，突出對(duì)上海五個(gè)中心建設(shè)的引領(lǐng)保障

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行三周年，市人大常委會(huì)第34次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改《關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》的決定，明確本市法規(guī)與法律、行政法規(guī)和中央相關(guān)方案不一致的均相應(yīng)調(diào)整實(shí)施，不再設(shè)定三年試驗(yàn)期。這標(biāo)志著上海法制保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)從“先試先行”，邁入三年后的“新軌”。

為支持具有全球影響力的科創(chuàng)中心建設(shè)，《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》 草案提交審議，這部法規(guī)打通科技成果的轉(zhuǎn)化之鏈，解決從實(shí)驗(yàn)室走向市場(chǎng)“最后一公里”的瓶頸； 順應(yīng)“一帶一路”戰(zhàn)略新機(jī)遇，《推進(jìn)國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)條例》的制定如期而至，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的航運(yùn)中心有了法制保障。為貫徹國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，上海人大以最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)修訂《環(huán)境保護(hù)條例》，確立有關(guān)大氣、土壤、水、固體廢棄物污染防治的12項(xiàng)制度措施。

上海市人大常委會(huì)副主任莫負(fù)春在第二十四次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)發(fā)言：在政治建設(shè)領(lǐng)域，圍繞加強(qiáng)人大“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)建章立制；在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，圍繞中央對(duì)上海提出的金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科創(chuàng)中心建設(shè)相繼出臺(tái)法規(guī)；在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域，立法關(guān)注民生，力求使人民群眾共享改革發(fā)展成果……

直面改革發(fā)展步入“深水區(qū)”的特殊需求，運(yùn)用立法智慧應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)

公共場(chǎng)所有人突發(fā)急病，卻無(wú)人“敢”救。一部“好人法”的破繭而出，打破了這種“集體的沉默”。

2016年7月，市人大常委會(huì)第31次會(huì)議表決通過(guò)了《上海市急救醫(yī)療服務(wù)條例》。這是全國(guó)首部院前急救、院內(nèi)急救和社會(huì)急救“三位一體”的急救法規(guī)。

市人大教科文衛(wèi)委相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，在這部草案的審議過(guò)程中，好人“免責(zé)”條款成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。一方面要發(fā)揮鼓勵(lì)和倡導(dǎo)普通市民參與緊急現(xiàn)場(chǎng)救護(hù)活動(dòng)的引領(lǐng)性，另一方面又要遵循醫(yī)學(xué)救護(hù)規(guī)律和立法規(guī)律，立法的引領(lǐng)性與科學(xué)性如何來(lái)權(quán)衡？

為找到立法平衡點(diǎn)，市人大多次到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，進(jìn)行醫(yī)學(xué)、法學(xué)、專家學(xué)者充分論證。經(jīng)三次審議，多次修改，形成最終的表決稿。

為了破解改革發(fā)展步入“深水區(qū)”的立法難題，上海市人大常委會(huì)注重尊重客觀規(guī)律，立科學(xué)之法。如在修改燃?xì)夤芾項(xiàng)l例時(shí)，對(duì)草案中燃?xì)獍踩芾硎小^(qū)兩級(jí)職能大幅修改，確保制度設(shè)計(jì)符合上海超大城市管理實(shí)際。注重政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一，立管用之法。如在表決煙花爆竹安全管理?xiàng)l例時(shí)，要求政府部門附上強(qiáng)化全鏈條常態(tài)管控力度的預(yù)案，確保條例實(shí)施后上海外環(huán)內(nèi)煙花爆竹連續(xù)三年實(shí)現(xiàn)了“零”燃放。加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，審慎決策，立共識(shí)之法。如在審議公共場(chǎng)所控制吸煙條例中，綜合考慮執(zhí)法力量配備、社會(huì)文明進(jìn)程等因素，妥善把握從嚴(yán)尺度，力求達(dá)到最大限度的共識(shí)。

與上海改革開(kāi)放排頭兵地位相呼應(yīng)，為改革創(chuàng)新提供法制保障

在駕駛員眼中，電子警察和執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法是不一樣的，電子執(zhí)法證據(jù)能否適時(shí)到達(dá)被處罰人？如果要求市民定期查詢違法記錄，是否會(huì)成為負(fù)擔(dān)？

2016年8月18日下午，上海市人大赴十大基層立法聯(lián)系點(diǎn)之一——上海市律師協(xié)會(huì)參政議政促進(jìn)委員會(huì)調(diào)研，就《上海市道路交通管理?xiàng)l例》 草案等聽(tīng)取律師界的意見(jiàn)和建議。當(dāng)場(chǎng)有律師對(duì)電子警察執(zhí)法、繳納罰款等環(huán)節(jié)提出疑問(wèn)，建議從可執(zhí)行性角度進(jìn)一步完善這部法規(guī)草案。

以良法推動(dòng)善治，已成為上海立法的一大特點(diǎn)。為達(dá)“善治”，立法者對(duì)法規(guī)可執(zhí)行性的考慮加重了分量。在道路交通管理立法過(guò)程中，市人大召開(kāi)了60多場(chǎng)座談會(huì)，征集350多位人大代表和8500多位市民的意見(jiàn)建議，對(duì)禁止鳴喇叭、道路停車管理、機(jī)動(dòng)車多次違法處罰等問(wèn)題多次論證。同時(shí)還分別聽(tīng)取了機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)恕⒎菣C(jī)動(dòng)車駕駛?cè)?、行人以及一線執(zhí)法人員的意見(jiàn)。開(kāi)門立法的過(guò)程中，幾乎每個(gè)關(guān)鍵條款都涉及到立法權(quán)威性與可執(zhí)行性的權(quán)衡和把握。

莫負(fù)春說(shuō)，我們首創(chuàng)全國(guó)第一部地方立法技術(shù)規(guī)范，積極探索“一事一例”立法模式、立法后評(píng)估、立法聽(tīng)證會(huì)進(jìn)社區(qū)、法規(guī)動(dòng)態(tài)清理、聯(lián)合立項(xiàng)論證、專項(xiàng)立項(xiàng)論證、起草中期評(píng)估、區(qū)域立法協(xié)同等工作機(jī)制和方法創(chuàng)新，推進(jìn)立法工作的制度化、規(guī)范化。

莫負(fù)春說(shuō)：“四十年的立法實(shí)踐，我們始終秉持敢為天下先的精神，如青少年保護(hù)條例、外商投資企業(yè)清算條例、外高橋保稅區(qū)條例、精神衛(wèi)生條例、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例、社會(huì)信用條例等，均為地方首創(chuàng)?！?王建軍 攝